TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 27 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 6 janvier 2025, l'Association de défense des libertés constitutionnelles (ADELICO) et le Syndicat de la magistrature, représentés par Me Balloul, Me Beigelman et Me Delalande, demandent au juge des référés : 
 1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du préfet d'Ille-et-Vilaine du 19 décembre 2024 pris en application des dispositions de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure, constatant les circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour la sécurité publique et autorisant les agents agréés du service interne de sécurité de la SNCF à procéder à des palpations de sécurité dans les gares d'Ille-et-Vilaine ;  
 2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils justifient de leur intérêt à agir, eu égard à leurs objets sociaux statutaires ; la mesure de police en litige a un champ d'application territorial restreint, mais présente des implications excédant les seules circonstances locales ;  
 - la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que la mesure en litige autorise des agents de sécurité privée, en dehors de tout contrôle d'une autorité de police administrative, à procéder à des mesures de palpations de sécurité en dehors du cadre légal prévu, avec pour conséquence directe de permettre un refus d'accès aux trains ; la mesure porte atteinte à la liberté de circuler ainsi qu'au droit au respect de la vie privée ; la palpation est soumise au consentement de l'intéressé mais tout refus implique un refus d'accès au train ; la mesure est en vigueur et le restera jusqu'au 10 mars 2025 ; 
 - il existe un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté en litige, dès lors que : 
 * il méconnaît les dispositions de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure ; il ne fait état d'aucune circonstance particulière locale justifiant l'autorisation de palpation de sécurité dans les principales gares d'Ille-et-Vilaine ; la seule référence à la menace terroriste sur le territoire national et au conflit au Proche-Orient ne saurait suffire pour justifier de telles circonstances, pas davantage que l'augmentation évoquée des flux de voyageurs durant les vacances scolaires ; 
 * la période retenue excède au demeurant les vacances scolaires ; la mesure ne répond pas aux conditions de nécessité et de stricte proportionnalité ; 
 * les agents procédant aux palpations en litige ne disposent pas d'un agrément délivré par le Conseil national des activités privées de sécurité, requis par les dispositions des articles L. 612-6 et L. 612-7 du code de la sécurité intérieure, ni d'une habilitation de leur employeur, requise par les dispositions de l'article R. 2251-2 du code des transports ; 
 * aucune garantie n'est fixée concernant la mise en œuvre des palpations ; le code de la sécurité intérieure n'encadre que les mesures de palpations réalisées par les services de police et de gendarmerie nationale, mais pas celles réalisées par les services de sécurité privée ; 
 * les établissements de la SNCF ne disposent pas d'une autorisation délivrée au titre de l'article L. 612-9 du code de la sécurité intérieure. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 15 janvier 2025, le préfet d'Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite ; la mesure ne porte pas atteinte à la liberté de circulation, dès lors que les palpations et fouilles visuelles des bagages sont soumises à l'accord des intéressés ; les missions des agents de la sûreté ferroviaire de la SNCF sont particulièrement encadrées, réglementées et contrôlées ; elles ont été considérées comme ne portant pas atteinte à la liberté individuelle et comme ne méconnaissant aucune disposition, règle ou principe de valeur constitutionnelle ; des arrêtés similaires ont été édictés en décembre 2023 pour une période similaire et pour les mêmes lieux, ainsi que durant la période estivale, qui n'ont pas été contestés ; sa mise en œuvre depuis le 19 décembre 2024 n'a pas posé de difficultés ; 
 - il n'existe pas de doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige ; il n'est applicable que dans cinq gares bretilliennes, pour une durée limitée, et constate l'existence de circonstances particulières ; la menace terroriste est caractérisée dans son existence, sa réalité et sa gravité ; le territoire national est placé au niveau " urgence attentat " depuis le 24 mars 2024 ; les récents évènements en Allemagne et aux États-Unis attestent de la réalité de cette menace ; les dispositions de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure n'exigent pas une habilitation et un agrément pour la réalisation des palpations ; les agents de la sûreté ferroviaire SNCF suivent une formation spécifique ; les établissements de la SNCF n'ont pas à être autorisés au titre de l'article L. 612-9 du code de la sécurité intérieure. 
 Vu : 
 - la requête au fond n° 2500044, enregistrée le 6 janvier 2025 ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code des transports ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 16 janvier 2025 : 
 - le rapport de Mme Thielen ; 
 - les observations de Me Balloul, représentant l'ADELICO et le Syndicat de la magistrature, qui conclut aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens, et précise notamment que : 
 * il n'existe pas d'intérêt public à ne pas suspendre ; les mesures de palpation de sécurité autorisées sont attentatoires à la liberté de circuler ; le consentement à leur réalisation est biaisé, dès lors qu'un passager qui les refuse ne peut accéder au train ; 
 * les conditions posées par les dispositions de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure ne sont pas satisfaites ; les éléments évoqués, tenant à la menace terroriste, le niveau de vigilance du plan Vigipirate, la situation au Moyen-Orient ou les flux de voyageurs durant les vacances scolaires ne constituent pas des circonstances locales et ne caractérisent en toute hypothèse pas une menace grave pour l'ordre public ; 
 * les menaces caractérisées à l'ordre public doivent être gérées par les forces de police ; 
 * les circonstances évoquées n'ont pas été constatées par le préfet, qui s'est contenté de donner une suite favorable à la demande du directeur de la sûreté de la SNCF ; la logique du texte voudrait que l'initiative relève du préfet ;  
 * la mesure n'est pas réellement limitée dans le temps, dès lors que la succession des arrêtés a pour conséquence qu'elle s'applique presque neuf mois sur les douze derniers mois ; 
 - les observations de M. A, représentant le préfet d'Ille-et-Vilaine, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que : 
 * le code des transports encadre la mesure en litige ; les agents en charge de ces missions sont assermentés, disposent d'une carte professionnelle et sont formés ; des agents de police contrôlent les modalités d'exercice de leurs missions ; 
 * les dispositions évoquées ont été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ; 
 * il existe d'autres arrêtés identiques en vigueur sur le territoire national, qui n'ont jamais été contestés ; les circonstances justifient la mesure en litige, dès lors que les gares sont des lieux sensibles. 
 La clôture de l'instruction a été différée au vendredi 17 janvier 2025 à 16 h. 
 Un mémoire a été présenté par le préfet d'Ille-et-Vilaine, enregistré le 17 janvier 2025 à 8 h 45, aux termes duquel il persiste dans ses conclusions écrites. 
 Un mémoire a été présenté pour l'ADELICO et le Syndicat de la magistrature, enregistré à 15 h 51, qui n'a pas été communiqué. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du 19 décembre 2024, le préfet d'Ille-et-Vilaine a constaté, en application des dispositions de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure, les circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour la sécurité publique et a autorisé les agents agréés du service interne de sécurité de la SNCF à procéder à des palpations de sécurité dans les gares de Dol de Bretagne, Saint-Malo, Redon, Rennes et Vitré, du vendredi 20 décembre 2024 au lundi 10 mars 2025 inclus. L'Association de défense des libertés constitutionnelles (ADELICO) et le Syndicat de la magistrature ont saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cet arrêté et, dans l'attente du jugement au fond, demandent au juge des référés d'en suspendre l'exécution. 
 Sur les conclusions aux fins de suspension : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 3. Aux termes de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure : " Les personnes physiques exerçant l'activité mentionnée au 1° de l'article L. 611-1 peuvent procéder à l'inspection visuelle des bagages et, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille. / Les personnes physiques exerçant l'activité mentionnée au 1° de l'article L. 611-1 peuvent, en cas de circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour la sécurité publique ou lorsqu'un périmètre de protection a été institué en application de l'article L. 226-1, procéder, avec le consentement exprès des personnes, à des palpations de sécurité. Dans ce cas, la palpation de sécurité doit être faite par une personne de même sexe que la personne qui en fait l'objet. En l'absence d'arrêté instituant un périmètre de protection, ces circonstances particulières sont constatées par un arrêté du représentant de l'État dans le département ou, à Paris, du préfet de police, qui en fixe la durée et détermine les lieux ou catégories de lieux dans lesquels les contrôles peuvent être effectués. Cet arrêté est communiqué au procureur de la République ". Aux termes de l'article L. 2251-9 du code des transports : " L'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure est applicable aux agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens. / Un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application du présent article ". Aux termes de son article R. 2251-49 : " Pour procéder aux palpations de sécurité prévues à l'article L. 2251-9, l'agent doit être habilité par son employeur ". Aux termes de son article R. 2251-52 : " Tout agent habilité par son employeur ne peut réaliser des palpations de sécurité dans les gares, stations, arrêts et véhicules de transports, que dans les limites de la durée et des lieux ou catégories de lieux déterminés par l'arrêté constatant les circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour la sécurité publique mentionné à l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure. Cet arrêté est pris par le préfet de département. / Lorsque les circonstances particulières justifiant le recours aux palpations de sécurité concernent les véhicules de transport, le préfet compétent est celui du département dans lequel l'agent monte à bord du véhicule de transport ". 
 4. Pour édicter l'arrêté en litige, pris en considération de la demande présentée le 2 décembre 2024 par le dirigeant de proximité sûreté ferroviaire sur les sites SNCF de Rennes et Lorient, le préfet d'Ille-et-Vilaine s'est fondé sur les circonstances " que l'ensemble du territoire national est placé au niveau Vigipirate ' urgence attentat ' et que le niveau élevé de la menace terroriste qui en découle crée des circonstances particulières justifiant la mise en place de mesures renforcées de surveillance et de sécurité ; () ; que la situation internationale demeure instable notamment au Proche-Orient ; () ; que le niveau élevé et la prégnance de la menace terroriste caractérisent les circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour la sécurité publique, mentionnées à l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure ; que dans ce contexte d'insécurité, les gares sont des cibles potentielles ; () que les périodes de vacances scolaires () vont engendrer des déplacements importants et, ipso facto, une augmentation substantielle de la fréquentation des gares SNCF nécessitant des moyens renforcés pour assurer la sécurisation des personnes ; () que les forces de sécurité intérieure, fortement mobilisées pour assurer la sécurisation générale du département d'Ille-et-Vilaine, ne sauraient assurer seules les contrôles spécifiques nécessaires à la sécurité des usagers de la SNCF, qui relève au premier chef de la responsabilité de l'exploitant ". 
 5. Il est constant que les circonstances prises en considération par le préfet d'Ille-et-Vilaine pour édicter l'arrêté en litige ne présentent aucun caractère local, à l'échelon des gares en cause ni même à l'échelon départemental. Pour autant, si les dispositions précitées de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure subordonnent leur mise en œuvre à l'existence de circonstances particulières, ce que constitue incontestablement le niveau actuel des menaces, notamment terroristes, évoquées, les gares, comme tous les lieux de transport, constituant des cibles privilégiées à protéger, elles n'exigent pas que les circonstances particulières en cause présentent nécessairement un caractère local. Au cas d'espèce, et bien que l'arrêté fasse suite à une demande du dirigeant de proximité sûreté ferroviaire sur les sites SNCF de Rennes et Lorient, les circonstances particulières en cause ont bien été constatées par le seul préfet d'Ille-et-Vilaine, qui n'a pas renoncé à l'exercice de sa compétence. Dans ces circonstances, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure, tel qu'il est développé, n'apparaît pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige. 
 6. Ainsi que l'a par ailleurs considéré le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, d'une part, l'exercice des missions de sécurité privée est subordonné au respect des conditions de probité, de moralité et d'aptitude professionnelle attesté par la détention d'une carte professionnelle, dont tant la délivrance que le renouvellement sont conditionnés au suivi d'une formation continue, d'autre part, les palpations ne peuvent être réalisées qu'avec le consentement exprès de la personne concernée, de sorte que sur le principe, les dispositions précitées de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure ne méconnaissent ni le droit au respect de la vie privée ni la liberté d'aller et venir. Il n'apparaît par ailleurs pas qu'en édictant la mesure en litige pour les cinq principales gares d'Ille-et-Vilaine, sur une période continue du 20 décembre 2024 au 10 mars 2025 inclus, soit environ 80 jours englobant deux périodes de vacances scolaires, et alors même que des arrêtés similaires ont antérieurement été édictés, le préfet d'Ille-et-Vilaine aurait méconnu les exigences de proportionnalité et de nécessité. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces principes n'apparaît ainsi pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige. 
 7. Aucun des autres moyens invoqués par l'ADELICO et le Syndicat de la magistrature et analysés ci-dessus n'apparaît davantage propre, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité. 
 8. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions auxquelles les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension d'une décision administrative n'est pas satisfaite.  
 9. Les conclusions de l'ADELICO et du Syndicat de la magistrature tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté du préfet d'Ille-et-Vilaine du 19 décembre 2024 pris en application des dispositions de l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure, constatant les circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour la sécurité publique et autorisant les agents agréés du service interne de sécurité de la SNCF à procéder à des palpations de sécurité dans les gares d'Ille-et-Vilaine ne peuvent, par suite et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition tenant à l'urgence, qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que l'ADELICO et le Syndicat de la magistrature demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de l'ADELICO et du Syndicat de la magistrature est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association de défense des libertés constitutionnelles, première dénommée pour l'ensemble des requérants, en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et au ministre de l'intérieur. 
 Copie en sera transmise pour information au préfet d'Ille-et-Vilaine.  
 Fait à Rennes, le 27 janvier 2025. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 O. ThielenLa greffière d'audience, 
 signé 
 A. Gauthier 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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