TA45 · Tribunal Administratif d'Orléans — 19 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 5 février 2025 et des pièces complémentaires enregistrées le 18 février 2025, Mme C B, représentée par Me Cochereau, demande au juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative de :  
 1°) de suspendre l'exécution de la décision en date du 2 septembre 2024 par laquelle le maire de la commune de Saint-Benoit-sur-Loire a refusé de la placer en congé de longue maladie ; 
 2°) de suspendre l'exécution de la décision en date du 4 octobre 2024 par laquelle le maire de la commune de Saint-Benoit-sur-Loire l'a radié des cadres pour abandon de poste ;  
 3°) d'enjoindre, à titre principal, à la commune de Saint-Benoit-sur-Loire de la réintégrer et de la placer en congé de longue maladie à compter du 13 avril 2023 ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation et de statuer à nouveau sur sa demande de congé de longue maladie ;  
 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Benoit-sur-Loire la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 * la condition d'urgence est satisfaite dès lors que la perte totale de rémunération fait présumer l'existence d'une telle situation ;  
 * il existe un doute sérieux sur la légalité de ces décisions au motif que : 
 - la décision du 2 septembre 2024 refusant le bénéfice d'un congé de longue maladie n'est pas motivée ; 
 - elle est entachée d'incompétence négative dès lors que le maire s'est contenté de suivre l'avis du conseil médical et s'est estimé lié par celui-ci ;  
 - les trois conditions cumulatives fixées pour l'octroi d'un congé de longue maladie sont satisfaites car Mme B est dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, un traitement lui est nécessaire et sa pathologie présente un caractère grave et invalidant ; 
 - la décision du 4 octobre 2024 est illégale par voie de conséquence dès lors qu'elle aurait dû être placée en CLM ; 
 - la décision la radiant des cadres est entachée d'une erreur de fait comme d'une erreur d'appréciation ;  
 - elle n'était pas en capacité en raison de son état de se manifester auprès de l'administration ;  
 - elle était dans une situation de vulnérabilité et ne souhaitait pas rompre le lien avec son administration. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 17 février 2025, la commune de Saint-Benoit-sur-Loire, représentée par Me Tissier-Lotz, conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 * la condition d'urgence n'est pas établie au motif que : 
 - la requérante ne produit pas d'éléments démontrant que sa situation financière serait réellement affectée ;  
 - elle a manqué de diligence sans motif légitime en saisissant le juge des référés trois mois après avoir déposé son recours en annulation le 5 novembre 2024 ;  
 * il n'existe pas de doute sérieux sur la légalité car : 
 - les décisions sont suffisamment motivées en droit comme en fait ; 
 - le maire ne s'est pas senti lié avec l'avis du conseil médical qu'il a seulement décidé de suivre en se l'appropriant car cette instance est composée de médecins et est la seule à disposer des éléments médicaux qui sont couverts par le secret médical ;  
 - la décision portant refus d'octroyer un congé de longue maladie n'est pas entachée d'erreur d'appréciation en raison de l'avis rendu par le conseil médical ainsi que l'avis implicite rendu après l'expiration d'un délai de 4 mois par le conseil médical supérieur ;  
 - le refus de lui octroyer un CLM étant justifié, Mme B pouvait être radiée des cadres. 
 Vu :  
 - le recours en annulation enregistré le 5 novembre 2024 sous le n° 2404724 par lequel Mme B demande au tribunal de céans d'annuler la décision en date du 2 septembre 2024 par laquelle le maire de la commune de Saint-Benoit-sur-Loire a refusé de la placer en congé de longue maladie  ainsi que la décision en date du 4 octobre 2024 la radiant des cadres pour abandon de poste ;  
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;  
 - le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;  
 - le décret n° 92-850 du 28 août 1992 ;  
 - l'arrêté du 14 mars 1986 relatif à la liste des maladies donnant droit à l'octroi de congé de longue maladie ;  
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a, par arrêté du 1er septembre 2024, désigné M. Deliancourt, vice-président en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative pour statuer sur les requêtes en référé. 
 Les parties ont été régulièrement convoquées à l'audience du 18 février 2025 à 
 14 heures. 
 Ont été entendus, au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Goma, greffière d'audience : 
 - le rapport de M. Deliancourt, juge des référés ; 
 - les observations de Me Agnoletti, représentant Mme B ; 
 - les observations de Me Tissier-Lotz, représentant la commune de Saint-Benoit-sur-Loire. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience publique à 14 heures 30. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Il résulte de l'instruction que Mme B a été recrutée par voie contractuelle à compter du 1er octobre 2004 avant sa titularisation à compter du 1er septembre 2006 en qualité d'agent territorial spécialisé des écoles maternelles (ATSEM) au sein de la commune de Saint-Benoit-sur-Loire (45730). Arrêtée à compter du 13 avril 2023 en raison d'un syndrome dépressif, elle a sollicité le 29 septembre 2023 son placement en congé de longue maladie (CLM). Le conseil médical départemental du Loiret, réuni en formation restreinte, a rendu un avis le 12 mars 2024 défavorable au placement de l'intéressée en CLM à compter du 13 avril 2023 au motif qu'elle ne présentait pas de maladie grave et invalidante nécessitant un traitement et des soins prolongés et a considéré qu'elle relevait d'un congé de maladie ordinaire (CMO) à compter de cette dernière date et qu'elle était apte à être réintégrée à temps partiel à compter du 13 avril 2024. Par décision en date du 25 mars 2024, le maire a refusé de faire droit à sa demande. Mme B a saisi le 10 avril 2024 le conseil médical supérieur (CMS), lequel n'a pas rendu d'avis. Par décision du 2 septembre 2024, le maire a confirmé son refus puis l'a mise en demeure, par courrier du 2 octobre 2024 remis en mains propres le jour même, de reprendre ses fonctions le 4 octobre 2024. Par décision du 4 octobre 2024 remise en mains propres le jour même, Mme B a été radiée des cadres en raison de son absence du service sans justification depuis le 30 septembre 2024. Par la présente requête, Mme B demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution des deux décisions précitées du 2 septembre 2024 portant refus d'octroi d'un congé de longue maladie et du 4 octobre 2024 portant radiation des cadres pour abandon de poste. 
 Sur le cadre juridique applicable : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 822-6 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire en activité a droit à des congés de longue maladie, dans les cas où il est constaté que la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaire un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. " Aux termes de l'article L. 822-7 du même code : " La durée maximale des congés de longue maladie dont peut bénéficier le fonctionnaire est de trois ans. ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 14 mars 1986 relatif à la liste des maladies donnant droit à l'octroi de congés de longue maladie prévoit qu'un fonctionnaire est placé en congé de longue maladie lorsqu'il est constaté qu'il est dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions au cours d'une des affections qu'il énumère, lorsqu'elle est devenue invalidante. Aux termes de l'article 2 de cet arrêté : " Les affections suivantes peuvent donner droit à un congé de longue maladie dans les conditions prévues aux articles 29 et 30 des décrets susvisés : () - maladies mentales () ". Aux termes de l'article 3 de cet arrêté : " Un congé de longue maladie peut être attribué, à titre exceptionnel, pour une maladie non énumérée aux articles 1er et 2 du présent arrêté, après proposition du comité médical compétent à l'égard de l'agent et avis du comité médical supérieur. Dans ce cas, il doit être constaté que la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaire un traitement et des soins prolongés et qu'elle présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que le fonctionnaire a droit à des congés de longue maladie lorsqu'il est constaté que la maladie le met dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaire un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. La liste indicative des affections susceptibles d'ouvrir droit au congé de longue maladie est fixée par un arrêté du 14 mars 1986. Toutefois, si le congé est demandé pour une affection qui n'est pas inscrite sur la liste, il ne peut être accordé qu'après avis du comité médical compétent. 
 4. En second lieu, une mesure de radiation des cadres pour abandon de poste ne peut être régulièrement prononcée que si l'agent concerné a, préalablement à cette décision, été mis en demeure de rejoindre son poste dans un délai approprié qu'il appartient à l'administration de fixer. Une telle mise en demeure doit prendre la forme d'un document écrit, notifié à l'intéressé et l'informant du risque encouru d'une radiation des cadres sans procédure disciplinaire préalable. 
 5. Lorsque l'agent ne s'est pas présenté et n'a fait connaître à l'administration aucune intention avant l'expiration du délai fixé par la mise en demeure, et en l'absence de toute justification d'ordre matériel ou médical, présentée par l'agent, de nature à expliquer le retard qu'il aurait eu à manifester un lien avec le service, cette administration est en droit d'estimer que le lien avec le service a été rompu du fait de l'intéressé. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 6. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".  
 7. La condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'une mesure de suspension de l'exécution d'un acte administratif doit être regardée comme remplie lorsque l'exécution de la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre.  
 8. Une mesure prise à l'égard d'un agent public ayant pour effet de le priver de la totalité de sa rémunération doit, en principe, être regardée, dès lors que la durée de cette privation excède un mois, comme portant une atteinte grave et immédiate à la situation de cet agent, de sorte que la condition d'urgence doit être regardée comme remplie, sauf dans le cas où son employeur justifie de circonstances particulières tenant aux ressources de l'agent, aux nécessités du service ou à un autre intérêt public, qu'il appartient au juge des référés de prendre en considération en procédant à une appréciation globale des circonstances de l'espèce. 
 En ce qui concerne la décision du 2 septembre 2024 refusant de placer Mme B en congé de longue maladie :  
 9. Si Mme B demande la suspension de l'exécution de la décision du maire de la commune de Saint-Benoit-sur-Loire refusant de la placer en congé de longue maladie et ce, plus de trois mois après avoir déposé le 5 novembre 2024 un recours à fin d'annulation, elle ne fait toutefois état d'aucune situation d'urgence qui serait directement en lien avec cette décision de refus. Dans ces circonstances, la condition d'urgence prévue à l'article L. 521-1 du code de justice administrative ne peut être regardée comme satisfaite. Aussi les conclusions à fin de suspension comme à fin d'injonction doivent-elle être rejetées. 
 En ce qui concerne la décision du 4 octobre 2024 radiant Mme B des cadres :  
 10. En premier lieu, la condition d'urgence est ici présumée au regard des principes énoncés au point 8 et ne saurait être renversée par la seule circonstance que l'intéressée n'a saisi le juge des référés trois mois après la notification de la décision dont la suspension de l'exécution est sollicitée. Il suit de là que la condition tenant à l'urgence doit, en l'espèce, être regardée comme satisfaite. 
 11. En second lieu, il résulte de l'instruction, et plus particulièrement des pièces complémentaires produites par Mme B comme des explications fournies au cours de l'audience publique, qu'il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision du 4 octobre 2024 dès lors que l'intéressée établit avoir justifié son absence pour motif médical auprès de son employeur. 
 12. Les deux conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative étant réunies, il y a lieu de suspendre l'exécution des effets de la décision du 4 octobre 2024 radiant Mme B des cadres jusqu'à ce qu'il soit statué sur la demande d'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 13. Mme B demande à ce qu'il soit enjoint à la commune de la réintégrer et de la placer rétroactivement en congé de longue maladie à compter du 13 avril 2023. 
 14. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. ". Aux termes de l'article L. 911-1 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution./ La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".  
 15. En vertu de ces dispositions, il appartient seulement au juge des référés d'assortir sa décision de suspension des obligations provisoires qui en découlent pour l'administration. 
 16. Si, dans le cas où les conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont remplies, le juge des référés peut suspendre l'exécution d'une décision administrative, même de rejet, et assortir cette suspension d'une injonction, s'il est saisi de conclusions en ce sens, ou de l'indication des obligations qui en découleront pour l'administration, les mesures qu'il prescrit ainsi doivent présenter un caractère provisoire. Il suit de là que le juge des référés ne peut, sans excéder sa compétence, ni prononcer l'annulation d'une décision administrative, ni ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution par l'autorité administrative d'un jugement annulant une telle décision. La suspension de l'exécution d'une décision administrative présentant le caractère d'une mesure provisoire, n'emportant pas les mêmes conséquences qu'une annulation prononcée par le juge administratif, laquelle seule a une portée rétroactive, ne prend effet qu'à la date à laquelle la décision juridictionnelle ordonnant la suspension est notifiée à l'auteur de la décision administrative contestée. 
 17. Au regard tant de la décision concernée que du motif de suspension, il n'y a pas lieu d'enjoindre à la commune de Saint-Benoit-sur-Loire de placer Mme A en congé de longue maladie rétroactivement à compter du 13 avril 2023. 
 18. Cependant, et eu égard au caractère provisoire des mesures qui peuvent être prononcées en référé, la suspension de l'exécution de la décision de radiation des cadres litigieuse implique seulement la réintégration à titre provisoire de Mme B, jusqu'à l'intervention du jugement au fond, dans le respect des préconisations fixées par le conseil médical dans son avis du 12 mars 2024, dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la présente ordonnance. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige :  
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune de Saint-Benoit-sur-Loire au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de condamner ladite commune à verser à Mme A une somme de 1 500 euros au titre de ces mêmes dispositions. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de la décision du 4 octobre 2024 du maire de la commune de Saint-Benoit-sur-Loire radiant Mme B des cadres est suspendue. 
 Article 2 : Il est enjoint à la commune de Saint-Benoit-sur-Loire de procéder à la réintégration, à titre provisoire, de Mme B dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la présente ordonnance.  
 Article 3 : La commune de Saint-Benoit-sur-Loire versera à Mme B une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions présentées pour la commune de Saint-Benoit-sur-Loire au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme C B et à la commune de Saint-Benoit-sur-Loire. 
 Fait à Orléans, le 19 février 2025. 
 Le juge des référés, 
 Samuel DELIANCOURT 
 La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance