TA34 · 5ème Chambre — 17 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires enregistrés les 23 janvier, 25 avril et le 28 mai 2025, M. C... B..., représenté par Me Vigo, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision du directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) de la région Occitanie en date du 22 novembre 2024 soumettant à étude d’impact un projet de création d’une installation agrivoltaïque sur un terrain situé à Banyuls-Dels-Aspres et rejetant son recours administratif préalable obligatoire ; 
 
2°) d’enjoindre au préfet de la région Occitanie de lui délivrer une décision de dispense d’étude d’impact ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- la décision prise le 24 juillet 2024 a été signée par M. A..., or la consultation de l’arrêté de délégation de signature permet de constater, au paragraphe C5 de son article 1er, que la délégation ne vise que « la décision prévue à l’article R. 122-3 du code de l’environnement lorsque le Préfet de région est l’autorité chargée de l’examen au cas par cas » et non les décisions prises sur recours administratif obligatoire prévues au IV de l’article R. 122-18 du code de l’environnement ; 
- la décision est entachée d’erreur d’appréciation et d’erreur de droit : 
- s’agissant de la surface du projet et de son incidence sur le paysage alentour : l’analyse paysagère comporte 11 pages documentées de plusieurs vues au sol et aériennes, par photomontages, qui permettent utilement d’apprécier l’impact du projet sur son environnement paysager ; le tribunal a déjà statué favorablement à un projet identique avec le même type de paysage alors que son projet est plus vertueux ; il s’agit d’un projet pour la remise en culture de ces friches en déshérence dans un paysage qui était autrefois viticole et qui ne l’est presque plus sans qu’aucune autre activité culturale ne le remplace à ce jour ; 
- s’agissant de la localisation du projet « au sein de zonages des plans nationaux d’action (PNA) de la Cistude d’Europe, des chiroptères et du Lézard ocellé et à proximité du PNA en faveur de la Pie grièche à tête rousse » : le zonage d’un plan d’action national n’est pas, par lui-même, opposable lorsqu’aucun zonage de protection réglementaire prenant en compte cette espèce, tel un arrêté de protection du biotope, n’a été édicté, en vertu de dispositions de l’article R. 411-15 du code de l’environnement ; le département des Pyrénées-Orientales ne compte que deux arrêtés de protection du biotope opposables aux tiers : à Canet-en-Roussillon, par l’arrêté du 10 novembre 2015 portant création d’une zone de protection de biotope sur le domaine public maritime sur la commune de Canet-en- Roussillon et à Opoul-Périllos par l’effet d’un arrêté préfectoral du 6 octobre 2016 portant création d’une zone de protection de biotope sur la commune d’Opoul-Périllos désignée « mare d’Opoul et ses abords » ; aucun de ces zonages de protection du biotope ne concerne la zone du projet ; la DREAL ne pouvait pas se fonder sur des « plans nationaux d’action » très généraux qui n’ont donné lieu à aucune application localisée en la forme d’arrêtés de protection du biotope ou de zonages de protection réglementaire prenant en compte les espèces citées ; aucun village ne domine le site depuis un point haut et aucun des 5 villages alentour (Tresserre, Passa) n’est visible depuis le site (donc réciproquement, le site n’est visible depuis aucun de ces villages) ;  
- s’agissant des enjeux écologiques : la décision ne constate la présence d’aucun zonage de protection, d’aucune zone répondant à l’un des items, ne caractérise la présence d’aucune espèce ou habitat protégés ; le projet et les mesures prévues n’entraîneront aucune perte d’habitats pour les oiseaux et les reptiles, il n’y aura aucune destruction d’individus pour les reptiles ; 
- le projet relève d’un examen au « cas par cas » s’agissant de la rubrique 30 mais il ne rentre pas dans le champ d’application de la rubrique 39 de l’annexe de l’article R. 122-2 du code de l’environnement ; s’agissant de la rubrique 30, l’obligation d’étude d’impact systématique s’impose aux projets supérieurs à 1 MWc « à l’exception des installations sur ombrières » ; le projet porte sur des « ombrières agrivoltaïques », il n’est pas soumis à étude d’impact systématique mais il relève de l’examen au « cas par cas » ; 
- s’agissant des impacts cumulés des diverses implantations photovoltaïques, le préfet commet une erreur de droit en prenant en compte des projets avec pluralité de maîtres d’ouvrage alors que le projet en question n’est pas fractionné dans le temps, dans l’espace et juridiquement ;  
- le projet n’était pas soumis à l’examen au cas par cas de la rubrique 39 puisque des ombrières agrivoltaïques ne créent aucune emprise au sol puisqu’elles ne créent aucun « volume » construit au sens des dispositions de l’article R. 420-1 du code de l’urbanisme, et elles n’entrent pas, non plus, dans le champ d’application des prévisions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ; des ombrières photovoltaïques ou des « serres agrivoltaïques » constituées de poteaux surmontés d’une toiture mais dont les 4 côtés ne sont pas clos, ne créent aucune surface close (de plancher ou SHON), donc aucun volume bâti au sens de la nomenclature du tableau annexe à l’article R. 122-2 du code de l’environnement ; seuls les pieux supports situés dans l’axe de chaque rangée créent un ancrage de l’ouvrage au sol et une occupation physique de celui-ci ; 
- la décision de soumission à étude d’impact n’interviendra que le 24 juillet 2024 et elle 
sera notifiée le 30 juillet 2024, soit près de 8 jours après l’expiration du délai d’instruction ; elle est donc tardive en application du IV de l’article R. 122-3-1 du code de l’environnement et, par suite, illégale ; la procédure d’instruction a été viciée ; 
- il découle de l’application combinée des dispositions des articles L. 122-1, II, R. 122-2 et R. 122-3-1, notamment IV, du code de l’environnement et de celles de l’article L. 412-8 du code des relations entre le public et l’administration, que la décision prise sur un recours administratif préalable obligatoire, qu’elle soit tacite ou expresse, doit obligatoirement être motivée ; l’obligation de motiver spécialement la décision du 22 novembre 2024 prise suite à l’exercice d’un recours administratif préalable obligatoire a été méconnue ; 
- le motif fondé sur l’impact visuel et paysager du projet ne répond pas à l’énumération des critères du 2° de l’article R. 122-3-1 du code de l’environnement. 
 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 avril et 9 juillet 2025, le préfet de la région Occitanie conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir qu’aucun moyen n’est fondé. 
 
 
La clôture d'instruction a été fixée au 11 juillet 2025. 
 
Un mémoire en intervention volontaire de l’association France Nature Environnement Occitanie – Méditerranée, au soutien du rejet de la requête, a été enregistré le 30 septembre 2025 et n’a pas été communiqué.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Lauranson, 
- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Vigo, représentant M. B.... 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. M. C... B... est exploitant agricole à Corneilla-Del-Vercol (Pyrénées-Orientales). Il a déposé auprès de l’autorité environnementale le 20 mars 2024 un formulaire cerfa de demande d’examen au cas par cas préalable à la réalisation éventuelle d’une évaluation environnementale en application de l’article R. 122-3-1 du code de l’environnement dans le cadre d’un projet agrivoltaïque de cultures de vignes sur la commune de Banyuls-Dels-Aspres. Ce projet consiste en l’installation d’environ 23 508 panneaux solaires, sur une surface de 39 963 m². Le dossier a été considéré comme complet le 18 juin 2024. Par décision du 24 juillet 2024, le directeur régional de l’environnement a soumis le projet à étude d’impact. M. B... a exercé un recours administratif préalable obligatoire par courrier du 27 septembre 2024 notifié par exploit de commissaire de justice le même jour à l’autorité environnementale. Par décision du 22 novembre 2024 notifiée le même jour, l’autorité environnementale a confirmé la décision initiale. M. B... demande l’annulation de cette décision en date du 22 novembre 2024 rejetant son recours administratif préalable obligatoire.  
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
2. Aux termes de l’article R. 122-3 du code de l’environnement : « I.- L'autorité chargée de l'examen au cas par cas mentionnée au premier alinéa du IV de l'article L. 122-1 est : (…) 3° Le préfet de région sur le territoire duquel le projet doit être réalisé pour les projets ne relevant ni du 1° ni du 2°. Lorsque le projet est situé sur plusieurs régions, la décision mentionnée au IV de l'article R. 122-3-1 est rendue conjointement par les préfets de région concernés ». Aux termes du VII de l’article R. 122-3-1 du code de l’environnement : « Doit, à peine d'irrecevabilité, être précédé d'un recours administratif préalable devant l'autorité chargée de l'examen au cas par cas tout recours contentieux contre la décision imposant la réalisation d'une évaluation environnementale ». 
 
3. Par arrêté du 30 janvier 2023, le préfet de la région Occitanie a donné délégation de signature à M. D... A..., directeur régional de l’environnement à l’effet de signer « les actes de procédure et les formalités administratives nécessaires à la réception des formulaire de demande d’examen au cas par cas, à la préparation, ainsi que la signature et la transmission de la décision prévue à l’article R. 122-3 du code de l’environnement, lorsque le préfet de région est l’autorité chargée de l’examen au cas par cas ». Eu égard à la rédaction de cette délégation de signature qui ne distingue pas les décisions prises initialement de celles prises sur recours administratif, M. A... était bien compétent pour prendre à la fois la décision initiale du 24 juillet 2024 et la décision de rejet du recours administratif qui s’est substituée à la première.  
 
4. D’une part, aux termes du 8° de l’article L. 211-2 et de l’article L. 412-8 du code des relations entre le public et l’administration, la décision qui « rejette un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire doit être motivée ». Aux termes de l’article L. 211-5 de ce code : « La motivation (…) doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision « . D’autre part, aux termes du VII de l’article R. 122-3-1 du code de l’environnement : « Doit, à peine d'irrecevabilité, être précédé d'un recours administratif préalable devant l'autorité chargée de l'examen au cas par cas tout recours contentieux contre la décision imposant la réalisation d'une évaluation environnementale ». Il résulte de ces dispositions que la décision par laquelle l’autorité administrative rejette un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux est au nombre des décisions qui doivent être motivées. 
 
5. La décision du 22 novembre 2024 rejetant le recours administratif préalable formé par M. B... indique « qu’aucun élément nouveau permettant de remettre en question la décision initiale, les motifs ayant conduit à cette décision demeurent valables et fondés sur les dispositions législatives et réglementaires en vigueur ». Si la décision ne vise pas la réglementation applicable et les motifs détaillés, elle fait explicitement référence à la décision initiale du 24 juillet 2024 en se l’appropriant, laquelle était suffisamment motivée en fait et en droit. La décision attaquée comporte ainsi les considérations de fait et de droit sur lesquelles elle se fonde, et est ainsi suffisamment motivée au regard des dispositions précitées. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 
6. Aux termes de l’article R. 122-3-1 du code de l’environnement : « (…) IV.- L'autorité chargée de l'examen au cas par cas apprécie, dans un délai de trente-cinq jours à compter de la date de réception du formulaire complet, sur la base des informations fournies par le maître d'ouvrage, si les incidences du projet sur l'environnement et la santé humaine sont notables au regard des critères pertinents énumérés à l'annexe du présent article. Le cas échéant, elle tient compte des résultats disponibles d'autres évaluations pertinentes des incidences sur l'environnement requises au titre d'autres législations applicables (…) / L'absence de réponse dans le délai mentionné au premier alinéa du présent IV vaut obligation de réaliser une évaluation environnementale ».  
 
7. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que l’autorité chargée de l’examen au cas par cas disposait d’un délai de 35 jours à compter du 18 juin 2024, date à laquelle a été réceptionné le dossier complet, pour se prononcer sur la demande préalable à la réalisation éventuelle d’une évaluation environnementale. La décision implicite valant obligation de réaliser une évaluation environnementale est certes née le 22 juillet 2024 mais a été substituée par une décision expresse du 24 juillet 2024 portant obligation de réaliser une évaluation environnementale. Par suite, cette substitution est sans incidence sur la régularité de la procédure prévue aux dispositions précitées.  
 
8. Aux termes de l’article L. 122-1 du code de l’environnement : « II.- Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas./ ». Aux termes de l’article R. 122-2 du code de l’environnement : « I. – Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau. (…) / II. – Les modifications ou extensions de projets déjà autorisés, qui font entrer ces derniers, dans leur totalité, dans les seuils éventuels fixés dans le tableau annexé ou qui atteignent en elles-mêmes ces seuils font l'objet d'une évaluation environnementale ou d'un examen au cas par cas. / Les autres modifications ou extensions de projets soumis à évaluation environnementale systématique ou relevant d'un examen au cas par cas, qui peuvent avoir des incidences négatives notables sur l'environnement sont soumises à examen au cas par cas. (…) /III. – Lorsqu'un même projet relève à la fois d'une évaluation environnementale systématique et d'un examen au cas par cas en vertu d'une ou plusieurs rubriques du tableau annexé, le maître d'ouvrage est dispensé de suivre la procédure prévue à l'article R. 122-3-1. L'étude d'impact traite alors de l'ensemble des incidences du projet, y compris des travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages ou d'autres interventions qui, pris séparément, seraient en dessous du seuil de l'examen au cas par cas. / IV. – Lorsqu'un même projet relève de plusieurs rubriques du tableau annexé, une évaluation environnementale est requise dès lors que le projet atteint les seuils et remplit les conditions de l'une des rubriques applicables. Dans ce cas, une seule évaluation environnementale est réalisée pour le projet ». Enfin, l’annexe à l’article R. 122-2 prévoit, d’une part, en rubrique 30 « Installations photovoltaïques de production d'électricité (hormis celles sur toitures, ainsi que celles sur ombrières situées sur des aires de stationnement) » que les « Installations d'une puissance égale ou supérieure à 1 MWc, à l'exception des installations sur ombrières » sont soumises à évaluation environnementale tandis que les « installations d'une puissance égale ou supérieure à 300 kWc » ne sont soumises qu’à examen au cas par cas. D’autre part, la rubrique 39 prévoit au a) que les « travaux et constructions créant une emprise au sol au sens de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme supérieure ou égale à 40 000 m2 », sauf s’ils sont prévus dans certaines zones, sont soumises à évaluation environnementale.  
 
9. L’autorité environnementale de la région Occitanie a soumis le projet de M. B... à étude d’impact après examen au cas par cas en application de l’article R. 122-3-1 du code de l’environnement dès lors que ce projet relève des rubriques n° 30 et 39 du tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement relatives aux installations d’une puissance égale ou supérieure à 300 kWc et au travaux créant une emprise au sol au sens de l’article R. 420-1 du code de l’urbanisme supérieure ou égale à 40 000 mètres carrés (m²). Le projet consiste, selon la demande d’examen au cas par cas, en un « projet agrivoltaïque de cultures de vignes sur la commune de Banyuls-Dels-Aspres ». Le point 3 du cerfa 14734*04, déposé auprès de l’autorité environnementale par M. B..., précise que le projet relève de la catégorie 30, ayant une puissance d’environ 10MWc. Au point 4 du même cerfa est indiqué que « le projet porte sur une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil sur un terrain d’emprise d’environ 19,7 ha. Les modules photovoltaïques, au nombre d'environ 23 508, seront situés sur des parcelles de nature agricole où ils contribueront durablement au maintien et au développement d’une production viticole. Ils couvriront une surface de 39 963 m² soit environ seulement 20 % de la surface totale du projet. Le projet s’implante sur des terrains en labours et friches, et en partie en vignes vieillissantes, peu productives ». Au point 4.5 il est prévu que « la surface couverte par les ombrières photovoltaïques est de 39 963 m² ». Le projet prévoit en outre, selon l’annexe au dossier de demande d’examen au cas par cas, « d’apporter une ombre au sol et sur la plante afin de limiter le phénomène d’évaporation (…) Une stratégie de pilotage permet de ne pas impacter négativement les rendements, en laissant la quantité de lumière suffisante atteindre les parties végétales, et de permettre le passage des engins agricoles. L’essentiel de l’ombre est porté au sol, avec une réduction d’ensoleillement direct de 80% en moyenne. Cela induit une réduction considérable de l’évapotranspiration et l’assèchement du sol de l’ordre de 30%. Les parties aériennes de la plante reçoivent une lumière directe et diffuse correspondant à ses besoins. La lumière est ainsi captée par le photovoltaïque sans impacter négativement le développement de la vigne, à chaque stade végétatif ». 
 
10. S’agissant du motif retenu tiré de l’application de la rubrique 39 de l’annexe à l’article R. 122-2 du code de l’environnement, l’autorité environnementale a estimé que les « travaux et constructions » créent une emprise au sol au sens de l’article R. 420-1 du code de l’urbanisme supérieure ou égale à 40 000 m². En prenant la surface déclarée de 39 963 m², indiquée au point 4.5 du cerfa qui indique qu’il s’agit de la « surface couverte par les ombrières photovoltaïques » augmentée de trois postes de transformation de 5,38x2,98 m² soit 48,1 m² et de 30m² de citerne incendie souple, soit 40 041 m², l’autorité environnementale a estimé que le projet dépassant 40 000 m² était soumis obligatoirement à évaluation environnementale. M. B... soutient au contraire que, s’agissant de cette rubrique 39, des ombrières agrivoltaïques ne créent aucune emprise au sol puisqu’elles ne créent aucun « volume » construit au sens des dispositions de l’article R. 420-1 du code de l’urbanisme, et n’entrent pas, non plus, dans le champ d’application des prévisions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme puisqu’elles ne constituent pas une opération d’aménagement au sens de celles-ci. Toujours selon M. B..., ce projet a une emprise réelle de moins de 3 m² en ne comptant que la surface de la section des pieux.  
 
11. Toutefois, il résulte de l’instruction et ainsi qu’il a été dit, que M. B... a mentionné dans sa demande d’examen au cas par cas préalable à la réalisation éventuelle d’une évaluation environnementale, une surface couverte par les panneaux photovoltaïques de 39 963 m². Selon le plan de coupe du projet joint à la demande, les panneaux sur « trackers module », qui peuvent être inclinés horizontalement, ont comme dimension 1500x1134mm soit une superficie de 1,701 m² pour chaque panneau. En application de l’article R. 420-1 du code de l’urbanisme, auquel renvoie le a) de la rubrique 39, qui prévoit que l’emprise au sol est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus, et en l’absence de dispositions du PLU de Banyuls-Dels-Aspres sur cette appréciation de l’emprise au sol en zone agricole, il y a lieu de retenir cette projection verticale des panneaux de 1,701 m², pieux compris. Dès lors que le projet prévoit 23 508 modules photovoltaïques, la superficie du projet est de 39 987 m². Le « plan de masse de l’installation » prévoit en outre trois postes de transformation (PTR) dont les dimensions unitaires sont de 5,38x2,98 m², soit une emprise au totale de 48,1 m². Il est également prévu une réserve incendie de 30 m² ce qui porte l’emprise au sol des installations nécessaires au projet de 78,1 m2. L’emprise au sol totale du projet est donc de 40 065,1 m² de sorte qu’elle est supérieure à 40 000 m² et ne rentre pas dans un espace autre ceux mentionnés au a) de la rubrique 39 à savoir pour Banyuls-Dels-Aspres les zones urbaines classées U, la commune disposant d’un plan local d’urbanisme.  
 
12. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il n’y ait lieu de se prononcer sur les moyens tenant à l’examen au cas par cas, ce seul motif retenu par l’autorité environnementale et mentionné au point 10 justifiait que le projet soit soumis à évaluation environnementale.  
 
13. M. B... n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision du préfet de la région Occitanie du 22 novembre 2024 soumettant à étude d’impact un projet de création d’une installation agrivoltaïque sur un terrain situé à Banyuls-Dels-Aspres et rejetant son recours administratif préalable obligatoire. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction doivent être également rejetées. 
  
Sur les frais liés au litige : 
  
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance. 
  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. 
 
 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C... B... et à la ministre de la Transition écologique, de la Biodiversité et des Négociations internationales sur le climat et la nature.  
 
Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Orientales. 
 
 
Délibéré après l'audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Fabienne Corneloup, présidente, 
M. Mathieu Lauranson, premier conseiller,  
M. François Goursaud, premier conseiller.  
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
M. Lauranson 
 
Le président, 
 
F. Corneloup  
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
L. Salsmann 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la Transition écologique, de la Biodiversité et des Négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
  
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 17 novembre 2025, 
La greffière, 
  
  
  
  
L. Salsmann