TA21 · Tribunal Administratif de Dijon — 24 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 4 mars 2025 et un mémoire complémentaire produit le 19 mars 2025, la société TDF, représenté par Me Bon-Julien, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution des décisions, selon elle contenues dans un courrier daté du 23 décembre 2024, par lesquelles le maire de la commune de Bligny-lès-Beaune, d'une part, a refusé de lui délivrer un certificat attestant que sa déclaration préalable de travaux relative à l'installation d'une station de téléphonie mobile sur un terrain sis au lieudit La Champagne a donné lieu à une décision tacite de non-opposition, d'autre part, a opéré le retrait de cette décision tacite de non-opposition à déclaration préalable ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Bligny-lès-Beaune de lui délivrer un certificat provisoire de non-opposition à sa déclaration préalable de travaux dans les quinze jours suivant la notification de l'ordonnance à venir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Bligny-lès-Beaune la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa seule qualité de pétitionnaire suffit à justifier de son intérêt pour agir, sans qu'elle ait à justifier de ses liens avec l'opérateur qui exploitera la station de téléphonie ; 
 - la condition d'urgence est remplie, compte tenu, d'une part, de l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire par le réseau de téléphonie mobile de troisième, quatrième et cinquième générations (" 3G ", " 4G " et " 5G "), d'autre part, des engagements qu'elle a souscrits à l'égard de la société SFR, qui exploitera l'ouvrage projeté, et des engagements de cette dernière à l'égard des autorités publiques ; la présence d'une antenne à environ un kilomètre est sans incidence, cette installation étant exploitée par d'autres opérateurs ; 
 - il est fait état de moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision portant retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable ; en effet : 
 •sa déclaration préalable de travaux a été valablement transmise par voie postale, sans que puissent lui être opposées les dispositions des articles L. 423-3 et R. 423-2-1 du code de l'urbanisme imposant un dépôt dématérialisé, la commune de Bligny-lès-Beaune comptant moins de 3 500 habitants ;  
 •il en a été accusé réception le 26 août 2024, de sorte que, le dossier étant complet et le délai d'instruction étant d'un mois en vertu de l'article R. 423-23 du même code, une décision tacite de non-opposition est intervenue le 26 septembre 2024 ; 
 •le retrait de cette décision a été opéré sans procédure contradictoire préalable, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 •cette décision de retrait ne comporte aucune motivation en droit ; 
 •elle méconnaît l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme en l'absence de toute illégalité de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, laquelle a été valablement prise dès lors que le projet relève bien de ce régime juridique, non de celui du permis de construire en vertu de l'article R. 421-9 du même code, l'emprise au sol des armoires techniques, seules à prendre en compte, étant inférieure à 5 mètres carrés ; que la délivrance d'un certificat d'urbanisme négatif en 2018, à la supposer établie, est sans incidence ; qu'aucune obligation de mutualisation ne résulte de l'article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques ; que le pétitionnaire, en outre, n'a pas à justifier du besoin de son projet devant l'autorité d'urbanisme ; que son dossier de déclaration préalable est complet, le maire n'ayant au demeurant sollicité aucune pièce complémentaire dans le délai imparti ; que le projet respecte l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et s'insère convenablement dans son environnement, lequel ne présente aucun intérêt particulier ; 
 - il est fait état de moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision portant refus de délivrance d'un certificat de non-opposition à déclaration préalable ; en effet : 
 •cette décision est illégale du seul fait qu'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable est intervenue ; 
 •elle est illégale également pour les mêmes raisons que précédemment. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 17 mars 2025, la commune de Bligny-lès-Beaune, représentée par Me Duverneuil, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société TDF au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la société TDF ne démontre pas avoir déposé la déclaration préalable de travaux litigieuse pour le compte de la société SFR et, par conséquent, ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
 - l'acte attaqué n'a pas le caractère d'une décision faisant grief mais d'un simple courrier d'information, dès lors que la déclaration préalable de la société TDF, adressée par voie postale au lieu d'être transmise de façon dématérialisée, n'avait pas à être enregistrée et n'a pu donner lieu à l'intervention d'une décision tacite de non-opposition ; 
 - la condition d'urgence n'est pas remplie en l'absence de démonstration d'un lien entre la société SFR et la société TDF, ce qui interdit à cette dernière de se prévaloir de l'intérêt public attaché au développement des réseaux de téléphonie mobile ; en outre, la couverture est localement assumée de façon suffisante par l'antenne " pluri-opérateurs " existante ; la société requérante ne justifie pas davantage de la lésion d'un intérêt propre ; 
 - aucun des moyens invoqués n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué ; en effet : 
 •le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire préalable est inopérant en l'absence de décision de retrait ; 
 •le courrier contesté est suffisamment motivé ; 
 •le projet relève bien du régime du permis de construire et non de celui de la déclaration préalable de travaux en vertu de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme ; 
 •le projet étant identique à celui qui a donné lieu au certificat d'urbanisme négatif, la société requérante ne peut prétendre que ce dernier est sans incidence ; 
 •la référence au principe de mutualisation et l'absence ne constitue pas un motif propre de la décision, mais un élément à prendre en considération au soutien des motifs tenant à la proximité d'une antenne préexistante et du défaut d'insertion dans l'environnement ; 
 •il en va de même de la mention selon laquelle le dossier ne comporte pas de photomontage ; 
 •le défaut d'insertion est patent, alors que le projet se situe dans la zone centrale du site protégé des Climats de Bourgogne et que le projet, compte tenu de son aspect et de ses dimensions, porte atteinte à l'intérêt paysager de ce site ; une localisation alternative est envisageable. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête au fond n° 2500637, enregistrée le 21 février 2025.  
 Vu : 
 - le code des postes et des communications électroniques ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus, au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Lelong, greffière d'audience : 
 - le rapport de M. Zupan, juge des référés ; 
 - les observations de Me Bon-Julien, pour la société TDF, qui a repris les conclusions et moyens exposés dans la requête et le mémoire visés ci-dessus ; 
 - les observations de Me Messin, pour la commune de Bligny-lès-Beaune, qui a repris les conclusions et moyens exposés dans le mémoire en défense. 
 L'instruction a été déclarée close à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société TDF, qui a pour projet d'installer à Bligny-lès-Beaune, sur un terrain sis au lieudit La Champagne, une station de téléphonie mobile destinée à être exploitée par l'opérateur SFR, a transmis à cet effet une déclaration préalable de travaux, cela par courrier recommandé dont il a été accusé réception le 26 août 2024. S'estimant titulaire d'une décision tacite de non opposition, elle a sollicité du maire de Bligny-lès-Beaune, par lettre du 1er octobre 2024, la délivrance du certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, attestant de l'existence d'une telle décision. Par courrier daté du 23 décembre 2024, le maire de Bligny-lès-Beaune a refusé d'établir ce certificat aux motifs, d'une part, que ses services n'avaient pas été valablement saisis de la déclaration préalable de travaux, faute pour la société TDF de l'avoir transmise par voie dématérialisée comme il lui avait été demandé le 10 septembre 2024, d'autre part, que le projet ne pouvait être autorisé en raison de la primauté donnée à la mutualisation des équipements de téléphonie mobile, de l'installation récente d'une antenne " pluri-opérateurs " à moins d'un kilomètre, de l'existence d'un certificat d'urbanisme négatif délivré en 2018 pour le même projet, du fait que ce dernier relève du régime du permis de construire et non de celui de la déclaration préalable, du défaut de production d'un photomontage rendant compte de l'insertion paysagère, enfin, de l'atteinte portée au site des climats de Bourgogne. La société TDF demande au juge de référés d'ordonner la suspension des décisions selon elles contenues dans ce courrier, portant retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable dont elle se revendique titulaire et refus de délivrance du certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Bligny-lès-Beaune : 
 En ce qui concerne l'existence des décisions en litige et leur caractère d'acte faisant grief : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés () ". L'article R. 423-3 du même code prévoit que " Le maire affecte un numéro d'enregistrement à la demande ou à la déclaration et en délivre récépissé dans des conditions prévues par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme ". Selon l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction (), le silence gardé par l'autorité compétente vaut () décision de non-opposition à la déclaration préalable ". Le délai d'instruction, qui " court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet " selon l'article R. 423-19, est en principe d'un mois pour les déclarations préalables de travaux en vertu de l'article R. 423-23, sauf majoration (articles R. 423-24 et suivants) ou prolongation exceptionnelle (articles R. 423-32-1 et suivants). L'article R. 423-22 précise qu'un dossier " est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ".  
 3. Il résulte de l'article R. 423-1 précité du code de l'urbanisme que la transmission par pli postal recommandé d'une déclaration préalable de travaux constitue le mode de dépôt de droit commun d'une demande d'autorisation d'urbanisme, cela en particulier dans les communes de moins de 3 500 habitants, comme celle de Bligny-lès-Beaune, auxquelles ne s'applique pas l'article L. 423-3 de ce code imposant de mettre à la disposition des pétitionnaires une téléprocédure spécifique. Dès lors, quand bien même la commune de Bligny-lès-Dijon, membre de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud, est à même de proposer à ses administrés un tel service d'envoi dématérialisé, elle ne saurait en revanche légalement prétendre en imposer l'usage aux pétitionnaires et refuser en conséquence l'enregistrement des demandes de permis ou des déclarations préalables envoyées par voie postale. Il s'ensuit que ni l'injonction adressée en ce sens le 10 septembre 2024 à la société TDF, ni la circonstance qu'aucun numéro d'enregistrement n'a été affecté à la déclaration préalable de cette société reçue le 26 août 2024 ne sont de nature à s'opposer au constat selon lequel ladite déclaration a été valablement déposée à cette date. 
 4. Il est constant que le délai d'instruction de la déclaration préalable litigieuse, qui a ainsi couru à compter du 26 août 2024 en l'absence de toute demande de pièce complémentaire, n'est pas au nombre de ceux auxquels s'applique l'une des majorations instituées par les articles R. 423-24 et suivants du code de l'urbanisme et n'a donné lieu à aucune prolongation exceptionnelle. En conséquence et comme le soutient à bon droit la société TDF, une décision tacite de non-opposition est intervenue le 26 septembre 2024. 
 5. En second lieu, aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit ". Le refus de délivrance d'un tel certificat a le caractère d'une décision faisant grief que le pétitionnaire est recevable à soumettre à la censure du juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions ". 
 7. En indiquant dans son courrier du 23 décembre 2024 les motifs de fond pour lesquels le projet de la société TDF ne pouvait faire l'objet d'une décision de non-opposition à déclaration préalable -motifs tenant, ainsi qu'il a été dit au point 1, à la recherche de mutualisation, à la proximité d'une antenne " pluri opérateurs ", à l'existence d'un certificat d'urbanisme négatif, à l'inapplicabilité du régime de la déclaration préalable, à l'absence de photomontage et au défaut d'insertion dans le paysage-, le maire de Bligny-lès-Beaune a nécessairement entendu retirer la décision tacite de non opposition intervenue le 26 septembre 2024. 
 8. Il résulte de ce qui précède que le courrier litigieux comporte bien à la fois un refus de délivrance de certificat attestant de l'intervention d'une décision tacite de non opposition et une décision portant retrait de celle-ci, refus et retrait qui ont tous deux le caractère d'actes faisant grief. La fin de non-recevoir tirée du caractère purement informatif des termes de ce courrier doit donc être écartée. 
 En ce qui concerne l'intérêt donnant qualité pour agir : 
 9. La société TDF, opérateur d'infrastructures de réseaux, a établi et déposé la déclaration préalable de travaux litigieuse. En cette seule qualité de pétitionnaire, et quand bien même elle a été sollicitée à cette fin par l'opérateur de téléphonie SFR, qui exploitera l'installation projetée, suffit à lui conférer un intérêt donnant qualité pour agir à l'encontre des décisions contenues dans le courrier du maire de Bligny-lès-Dijon du 23 décembre 2024, sans qu'elle ait à justifier de l'existence et du contenu de sa relation contractuelle avec la société SFR. La fin de non-recevoir opposée à ce titre ne peut donc qu'être écartée. 
 Sur les conditions de la suspension : 
 10. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". L'article R. 522-1 du même code dispose, en son premier alinéa : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire ". 
 11. En premier lieu, il résulte de ces dispositions que l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence, en outre, doit être évaluée de manière objective et globale, en fonction de l'ensemble des circonstances de l'affaire, y compris la préservation des intérêts publics attachés à la mesure litigieuse. 
 12. La société TDF verse aux débats des " cartes de couverture " rendant compte du maillage à ce jour incomplet du secteur de Bligny-lès-Dijon par les réseaux " 3G ", " 4G " et " 5G " de la société SFR, laquelle est sa partenaire dans l'opération en litige ainsi qu'il n'est pas sérieusement contesté et sans qu'importe à ce titre -bien au contraire- la circonstance relevée en défense selon laquelle le projet ne s'inscrit pas dans " la spécificité du modèle économique des TowerCo ". Il est à cet égard indifférent qu'une autre antenne ait été récemment implantée à moins d'un kilomètre, dès lors qu'elle est exploitée par un autre opérateur et n'a pas vocation à l'être également par la société SFR, à supposer d'ailleurs qu'il pût en résulter un maillage satisfaisant de ses réseaux. Ainsi, compte tenu de l'intérêt public attaché à la couverture de l'ensemble du territoire par les réseaux de téléphonie mobile et aux intérêts propres de la société requérante, engagée vis-à-vis de la société SFR ainsi que des intérêts de cette dernière, qui a pris des engagements vis à vis des pouvoirs publics quant au déploiement de ses installations, la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit, en l'espèce, être regardée comme remplie. 
 13. En second lieu, les moyens tirés du défaut de procédure contradictoire, du défaut de motivation en droit, de l'erreur de droit, au regard de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme, entachant le motif tiré de ce que le projet relève du régime du permis de construire et non de celui de la déclaration préalable, de l'erreur de droit entachant le motif tiré de ce qu'un projet similaire avait donné lieu en 2018 à un certificat d'urbanisme opérationnel négatif, de l'erreur de droit entachant le motif fondé sur la recherche de mutualisation des installations de téléphonie mobile, de l'erreur de droit entachant le motif tiré de l'existence d'une autre antenne située à proximité, de l'erreur de fait et de l'erreur de droit entachant le motif tiré de l'absence de photomontage d'insertion dans le dossier de déclaration préalable de travaux, de l'inexacte application de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, enfin, et par voie de conséquence, de la méconnaissance de l'article L. 424-5 du même code fixant les conditions de retrait des autorisations d'urbanisme et de la méconnaissance de l'article R. 424-13 du même code relatif au certificat de permis ou de non-opposition tacite, se révèlent, en l'état de l'instruction, propres à susciter un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées. 
 14. Le tribunal n'est saisi d'aucun autre moyen sur la pertinence duquel il devrait se prononcer en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme. 
 15. Il résulte de ce qui précède que la société TDF est fondée à demander la suspension des décisions contenues dans le courrier du maire de Bligny-lès-Beaune du 23 décembre 2024 portant retrait de la décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable de travaux déposée le 26 août 2024 et refus de lui délivrer un certificat attestant de l'existence de cette décision tacite. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 16. La présente ordonnance implique nécessairement, au sens de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, que la société TDF se voie délivrer, à titre provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué sur son recours au fond n° 2500637, le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, attestant que sa déclaration préalable de travaux relative à l'installation d'une station relais de téléphonie mobile au lieudit La Champagne a donné lieu à une décision de non-opposition intervenue tacitement le 26 septembre 2024. Il y a lieu, par suite, d'adresser au maire de la commune de Bligny-lès-Beaune une injonction en ce sens et lui impartir un délai de quinze jours pour y satisfaire. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Il y lieu de mettre à la charge de la commune de Bligny-lès-Beaune, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le versement à la société TDF de la somme réclamée de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Bligny-lès-Beaune, partie perdante dans la présente instance, ne peuvent quant à elles qu'être rejetées. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution des décisions contenues dans le courrier du maire de Bligny-lès-Beaune du 23 décembre 2024 portant, d'une part, retrait de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par la société TDF le 26 août 2024 et, d'autre part, refus de délivrer à ladite société un certificat attestant de l'existence de cette décision tacite est suspendue. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Bligny-lès-Beaune de délivrer à la société TDF, dans les quinze jours suivant la notification de la présente ordonnance, et cela à titre provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué sur son recours au fond n° 2500637, le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, attestant que sa déclaration préalable de travaux relative à l'installation d'une station relais de téléphonie mobile au lieudit La Champagne a donné lieu à une décision de non-opposition intervenue tacitement le 26 septembre 2024.  
 Article 3 : La commune de Bligny-lès-Beaune versera à la société TDF la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Bligny-lès-Beaune sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société TDF et à la commune de Bligny-lès-Beaune. 
 Fait à Dijon, le 24 mars 2025. 
 Le président du tribunal, juge des référés, 
 David Zupan 
 La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière