TA107 · Tribunal Administratif de Mayotte — 21 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 juin et 17 juillet 2025, la société de Dialyse Ylang Ylang, représentée par Me Benoiton, demande au juge des référés, d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
1°) la suspension de l’exécution de la décision 2025-111 du 31 mars 2025 du directeur général de l’agence régionale de santé de Mayotte portant refus d’autorisation d’exercer l’activité de soins de traitement de l’insuffisance rénale chronique par épuration extrarénale, modalité « Hémodialyse en unité de dialyse médicalisée », sur le bassin de santé de Petite Terre ; 
 
2°) d’enjoindre à l’agence régionale de santé de Mayotte de réexaminer sa demande d’autorisation, dans un délai de 8 jours à compter de la notification de la présente ordonnance ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’agence régionale de santé une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la condition d’urgence est caractérisée tant par la gravité que par l’immédiateté de l’atteinte à l’intérêt public de la santé : le besoin a été reconnu par l’ensemble des autorités collégialement puisqu’il a été identifié dans l’appel à projet du 12 juillet 2024, dans le projet régional de santé 2023-2028 qui énonce un objectif quantitatif pour l’offre de soins concernant le traitement de l’insuffisance rénale chronique par épuration extrarénale, dans le schéma régional de santé 2023-2028 et dans d’autres documents sur les priorités sanitaires de Mayotte, en particulier l’arrêté du 20 mars 2025 prescrivant les mesures nécessaires à la gestion de la crise sanitaire à Mayotte ; la décision a pour effet de priver la population de Petite-Terre d’un accès à un soin de proximité, alors que la situation de désert médical y est encore plus prégnante ; le directeur général de l’ARS a relevé dans le cadre de la commission d’enquête relative à l’organisation du système de santé et aux difficultés d’accès aux soins que les indicateurs de prévention à Mayotte étaient préoccupants, or son projet comporte un volet prévention contre le diabète, l’obésité et les facteurs pouvant conduire des patients à souffrir de l’insuffisance rénale ; 
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision en ce qui concerne : 
* le vice de procédure tiré de l’irrégularité de l’avis de la commission permanente compétente, en méconnaissance des articles L. 6122-1 et suivants et R. 5122-1 et suivants du code de la santé publique ; le représentant du CHM était en situation de conflit d’intérêt et ne pouvait participer aux votes ; un seul représentant des offreurs de services de santé a été convoqué, et non deux comme prévu par les textes et le règlement intérieur de la CRSA de Mayotte ; les membres n’ont pas reçu les documents annoncés dans la convocation ; 
* son insuffisante motivation, en méconnaissance des dispositions du 7° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, dès lors que l’autorité aurait dû expliquer en quoi les deux griefs invoqués ne respectaient pas les articles cités et ne respecteraient pas les conditions d’implantation et les conditions techniques de fonctionnement qui y seraient prévues ; 
* l’erreur de fait et l’erreur manifeste d'appréciation dès lors que le projet était conforme à la réglementation prévue par les articles D. 6123-55 et suivants du code de la santé publique.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juillet 2025, l’agence régionale de santé de Mayotte conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que : 
- la condition d’urgence n’est pas établie : l’arrêté du 20 mars 2025 ne permet pas qu’il soit dérogé aux lois et règlements en matière d’autorisation sanitaire ; l’atteinte grave et imminente à un intérêt public n’est pas caractérisée alors qu’il existe déjà une offre sur le territoire pour la prise en charge des patients dialysés ; la volonté de développer et de diversifier l’offre de dialyse sur Petite-Terre ne permet pas de qualifier une urgence dans le cadre de la présente procédure, dès lors que la seule existence d’un besoin de santé ne peut impliquer d’autoriser des projets qui ne répondraient pas aux exigences réglementaires ; 
- aucun des moyens invoqués n’est fondé. 
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- la requête enregistrée le 2 juin 2025 sous le numéro 2500918 par laquelle la société de Dialyse Ylang Ylang demande l’annulation de la décision attaquée. 
 
Vu : 
- le code de la santé publique ; 
- le code de justice administrative. 
 
Le président du tribunal a désigné Mme Blin, vice-présidente, comme juge des référés sur le fondement de l’article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience publique qui a eu lieu le 17 juillet 2025 à 10 heures (heure de Mayotte), la magistrate constituant la formation de jugement compétente siégeant au tribunal administratif de La Réunion dans les conditions prévues à l’article L. 781-1 et aux articles R. 781-1 et suivants du code de justice administrative, M. B... étant greffier d’audience au tribunal administratif de Mayotte. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Blin, juge des référés, 
- les observations de Me Benoiton, représentant la société requérante, qui conclut aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens, en insistant sur la situation d’urgence sanitaire à Mayotte et en particulier sur le secteur de Petite Terre qui est séparée de Grande terre, au regard des difficultés au niveau des transports, sur l’intérêt public évident à autoriser l’activité alors que les textes prévoient un délai maximal de 7 ans pour la création effective de la structure, de sorte que la décision de refus va reporter la création de celle-ci à un horizon encore plus lointain, et en reprenant les moyens de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision, l’irrégularité de l’avis de la commission permanente dès lors que la participation d’un membre par téléphone a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de l’avis rendu, que les membres n’ont pas été convoqués par le président et qu’il est relevé une absence d’éléments sur les documents présentés aux membres, ainsi que l’insuffisance de motivation de la décision alors que tous les éléments ont été produits dans le dossier, en s’interrogeant sur l’intention de l’ARS qui fait une lecture biaisée de ce qui est exigé alors que l’intervention d’un opérateur est nécessaire, et le fait que les motifs opposés paraissent futiles et inexistants, l’ARS recherchant des motifs pour refuser l’autorisation alors même que les risques évoqués ne sont pas avérés et qu’elle souhaite une ouverture à échéance de 5 ans de l’activité ; 
- et les observations de M. A..., représentant l’agence régionale de santé de Mayotte, qui maintient ses observations écrites, en reprenant que si le besoin sanitaire existe ainsi qu’il a été défini dans le PRS, la condition d’urgence n’est pas remplie alors que le respect des conditions techniques de fonctionnement ne peut faire débat ainsi que l’a relevé la commission permanente qui a émis un avis réservé qui a fait état de carences dans le projet voire d’impossibilités d’agir, en reprenant ses observations sur le défaut de moyens sérieux, sur l’absence de vice de procédure en évoquant la jurisprudence dite Danthony, sur le fait que les locaux prévus ne sont pas compatibles pour les unités UDM et UAD, qu’un néphrologue doit être recruté, et en ajoutant qu’il est envisagé une levée des freins à la discontinuité territoriale et qu’une hélistation va être mise en place, un groupe de travail ayant été mis en place et une convention de partenariat avec des promoteurs étant en cours, et que les autres appels à projet lancés ont en revanche fait l’objet de décisions d’autorisation dans le nord et dans le centre-ouest.  
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
A la suite de l’arrêté n° 26/ARS-MAY/2024 du 12 juillet 2024 du directeur général de l’agence régionale de santé de Mayotte fixant le bilan de l’offre de soins pour les périodes de dépôt des demandes d’autorisations et de renouvellement d’autorisation des activités de soins, en application de l’article R. 6122-25 du code de la santé publique, la société de Dialyse Ylang Ylang a déposé une demande d’autorisation d’ouverture d’une unité de dialyse médicalisée sur la zone de Petite-Terre. La société de Dialyse Ylang Ylang demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de la décision 2025-108 du 31 mars 2025 par laquelle le directeur général de l’agence régionale de santé de Mayotte a, après avis réservé émis le 20 mars 2025 par la commission permanente de la conférence régionale pour la santé et l’autonomie, refusé de lui délivrer une autorisation d’exercer l’activité de soins de traitement de l’insuffisance rénale chronique par épuration extrarénale, modalité « Hémodialyse en unité de dialyse médicalisée » (UMD) sur le bassin de santé de Petite-Terre.  
 
Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (...) » et aux termes de l'article L. 522-1 dudit code : « Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique. (...) ».  
 
L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si ses effets sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. 
 
Pour justifier de l’urgence, la société requérante soutient que la création d’un service de soins de traitement de l’insuffisance rénale chronique par épuration extrarénale revêt un caractère d’urgence sur le bassin de santé de Petite Terre, lequel est dépourvu d’un centre de dialyse, alors que le besoin a été identifié par les autorités sanitaires dans l’ensemble des documents relatifs aux priorités sanitaires de Mayotte afin de réduire les inégalités de santé et améliorer l’accès aux soins des personnes en situation de précarité. Ainsi, selon le projet régional de santé de Mayotte, l’uronéphrologie représentait en 2021, 12% des séjours hors Mayotte majoritairement en rapport avec la prise en charge de l’insuffisance rénale chronique. Il résulte toutefois des éléments de l’instruction, notamment des observations orales lors de l’audience publique, qu’alors qu’il existe à ce jour quatre unités d’autodialyse simple ou assistée (UAD) et deux unités de dialyse médicalisée (UDM) sur la Grande Terre, l’appel à projet a permis d’accorder l’autorisation de création de deux nouvelles structures UDM dans le nord et dans le centre-ouest de Mayotte. Au regard d’une part, de la configuration géographique de Mayotte qui est séparée en deux îles principales reliées par une barge et, d’autre part, de la circonstance que les structures de soins existant sur l’île de Petite Terre y sont globalement insuffisantes et inexistantes s’agissant de l’offre de dialyse alors qu’il existe une prévalence des maladies chroniques constitutive d’un nombre important de maladies rénales, les autorités sanitaires ont fixé parmi les objectifs quantitatifs de l’offre de soins sur la période 2023-2028 le renforcement du développement de l’offre sur le territoire. Au regard de ce qui vient d’être exposé, alors même que les autorités sanitaires ont défini un objectif d’implantation d’une installation d’hémodialyse en UDM sur secteur de Petite Terre au cours de la période précitée, il ne résulte pas des éléments de l’instruction que la décision de refus d’autorisation contestée porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à l’intérêt de la santé publique sur le territoire de Mayotte, où sont actuellement implantées deux installations en UDM et où deux nouvelles installations ont reçu une autorisation dans le cadre de l’appel à projets. Par suite, la société requérante ne peut être regardée comme justifiant de ce que les effets de la décision de refus d’autorisation du 31 mars 2025 porte une atteinte grave et immédiate à l’intérêt de la santé publique sur le territoire de Mayotte au sens des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative. 
 
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la condition tenant à l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée, que la société de Dialyse Ylang Ylang n’est pas fondée à demander la suspension de l’exécution de la décision du 31 mars 2025. 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’agence régionale de santé de Mayotte une somme au titre des frais exposés par et non compris dans les dépens.  
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : La requête de la société de Dialyse Ylang Ylang est rejetée. 
 
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société de Dialyse Ylang Ylang et à l’agence régionale de santé de Mayotte. 
 
 
Fait à Mamoudzou, le 21 juillet 2025. 
 
 
La juge des référés, 
 
 
 
 
A. BLIN 
 
 
La République mande et ordonne au ministre chargé de la santé en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.