TA86 · 2ème chambre — 29 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires enregistrés le 29 avril 2025, le 26 mai 2025, le 12 septembre 2025, et un mémoire enregistré le 13 novembre 2025 qui n’a pas été communiqué, la société Neoen, représentée par la société d'avocats Kalliopé, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 2 avril 2025 par lequel le préfet de la Vienne a refusé de lui délivrer un permis de construire n°PC08615922E0007 pour la réalisation d’un parc photovoltaïque sur le territoire de la commune de Millac (Vienne) ;  
 
2°) d’enjoindre au préfet de la Vienne de lui délivrer le permis de construire sollicité dans le délai d’un mois à compter du jugement à intervenir ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- la décision est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’aucun représentant de la société pétitionnaire n’a été convoqué et auditionné devant la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers en méconnaissance des dispositions de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme ; 
- le motif tiré de l’atteinte aux paysages en application des dispositions de l’article L. 151-1 du code de l’urbanisme et du règlement du PLUi applicable en zone A n’est pas fondé dès lors que l’impact du projet sur le paysage est faible après prise en compte des mesures éviter-réduire-compenser ;  
- le motif tiré de l’atteinte à la biodiversité en application des dispositions de l’article L. 163-1 du code de l’environnement est entaché d’une erreur de droit ;  
- le motif tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact s’agissant des effets cumulés du projet avec les deux parcs éoliens situés sur le territoire de la commune de Millac n’est pas fondé dès lors que ces projets n’étaient pas encore en service à la date de réalisation de l’étude, que ces projets concernent des installations de natures différentes qui ne produisent pas les mêmes effets, que l’impact de ces parcs sur le milieu naturel a été pris en compte dans le cadre de l’analyse de l’aire d’étude éloignée et que l’incidence du projet en litige sur l’environnement est en tout état de cause faible après prise en compte des mesures éviter-réduire-compenser. 
 
 
Par des mémoires en défense enregistrés le 25 juillet 2025 et le 13 octobre 2025, le préfet de la Vienne conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que :  
- aucun des moyens n’est fondé ;  
- le refus aurait pu être fondé sur l’incompatibilité du projet avec l’OAP « Vienne et Gartempe - Plan de paysage » du PLU qui proscrit l’implantation de parcs photovoltaïques à moins de 100 mètres des habitations. 
 
  
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de l’environnement ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Boutet, 
- les conclusions de Mme Guilbaud, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Daheron, représentant la société Neoen, et de Mme A..., représentant le préfet de la Vienne. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Le 16 décembre 2022, la société Neoen a déposé une demande de permis de construire pour la réalisation d’un parc photovoltaïque, dans le cadre d’un projet agrisolaire, situé au lieu-dit Mollesard sur le territoire de la commune de Millac (Vienne), avec une surface clôturée initiale annoncée de 134,48 ha et une puissance de 111,12 MWc. Pour prendre en compte les avis émis sur le projet, notamment celui de la mission régionale d’autorité environnementale du 28 juillet 2023 et de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du 29 août 2023, le pétitionnaire a modifié le projet dont la superficie a été réduite à 103 ha clôturés pour une puissance de 84 MWc. Le projet a ensuite été soumis à une enquête publique qui s’est tenue du 3 décembre 2024 au 10 janvier 2025 et qui a donné lieu à un avis du commissaire enquêteur daté du 7 février 2025. Par un arrêté du 2 avril 2025, dont la société Neoen demande l’annulation par la présente requête, le préfet de la Vienne a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par la société Neoen.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
En ce qui concerne la légalité externe :  
 
Aux termes de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme, créé par l’article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables : « Les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers sont autorisés sur avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, à l'exception des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 111-29 du présent code, qui font l'objet d'un avis simple. Cet avis vaut pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d'installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie. Avant de rendre son avis, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime auditionne le pétitionnaire ».  
 
Il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande de permis de construire a été déposé le 16 décembre 2022 par la société Neoen alors que les dispositions de l’article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables n’étaient pas encore entrées en vigueur. La commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) s’est en outre réunie le 29 août 2023 pour donner son avis sur le projet, postérieurement à l’entrée en vigueur des dispositions de l’article 54 de la loi du 10 mars 2023 précitée mais avant l’adoption du décret du 8 avril 2024 précisant ses modalités d’application. Par suite, le vice de procédure tiré de ce que le pétitionnaire n’a pas été convoqué et auditionné devant la CDEPENAF doit être écarté. 
 
En ce qui concerne la légalité interne :  
 
Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus. 
 
D’une part, aux termes de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme : « Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : a) L'étude d'impact ou la décision de l'autorité chargée de l'examen au cas par cas dispensant le projet d'évaluation environnementale lorsque le projet relève du tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement (…) ». Aux termes de l’article R. 122-2 du code de l’environnement : « I. – Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau. (…) ».  Il résulte de la rubrique 30 du tableau annexé à cet article, dans sa version applicable au litige, que les installations photovoltaïques de production d’électricité au sol d'une puissance égale ou supérieure à 1 MWc, à l’exception des installations sur ombrières, sont soumises à évaluation environnementale de façon systématique. 
 
D’autre part, aux termes de l’article R. 122-5 du code de l’environnement : « I. – Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. /  (…). / II. – En application du 2° du II de l'article L. 122-3, l'étude d'impact comporte les éléments suivants, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et du type d'incidences sur l'environnement qu'il est susceptible de produire : (…) ; 5° Une description des incidences notables que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement résultant, entre autres : (…) ; e) Du cumul des incidences avec d'autres projets existants ou approuvés, en tenant compte le cas échéant des problèmes environnementaux relatifs à l'utilisation des ressources naturelles et des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement susceptibles d'être touchées. / Les projets existants sont ceux qui, lors du dépôt du dossier de demande comprenant l'étude d'impact, ont été réalisés. Les projets approuvés sont ceux qui, lors du dépôt du dossier de demande comprenant l'étude d'impact, ont fait l'objet d'une décision leur permettant d'être réalisés. Sont compris, en outre, les projets qui, lors du dépôt du dossier de demande comprenant l'étude d'impact : – ont fait l'objet d'une étude d'incidence environnementale au titre de l'article R. 181-14 et d'une consultation du public ; – ont fait l'objet d'une évaluation environnementale au titre du présent code et pour lesquels un avis de l'autorité environnementale a été rendu public. / Sont exclus les projets ayant fait l'objet d'un arrêté mentionnant un délai et devenu caduc, ceux dont la décision d'autorisation est devenue caduque, dont l'enquête publique n'est plus valable ainsi que ceux qui ont été officiellement abandonnés par le maître d'ouvrage ; (…) ». Les dispositions de l’article R. 122-5 du code de l’environnement définissent le contenu de l’étude d’impact qui doit être proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d’être affectée par le projet, à l’importance et à la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l’environnement ou la santé humaine.  
 
Pour prendre la décision de refus de permis de construire en litige, le préfet de la Vienne s’est notamment fondé sur le motif tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact s’agissant des effets cumulés sur le milieu naturel du projet de centrale photovoltaïque en litige avec les deux parcs éoliens de la Croix de Chalais et de la Croix Mérotte situés à proximité sur le territoire de la commune de Millac, notamment en matière d’avifaune et de chiroptère, alors que certaines espèces protégées comme l’Alouette Lulu et le Milan Royal ont été recensées sur les trois sites.  
 
Il ressort des pièces du dossier que l’étude d’impact jointe au dossier de demande de permis de construire en litige comporte une évaluation des effets cumulés du projet, notamment sur le milieu naturel, conformément aux dispositions de l’article R. 122-5 du code de l’environnement. L’étude d’impact apprécie ainsi les effets cumulés sur le milieu naturel du projet avec le parc éolien de l’Isle-Jourdain et celui d’Availles-Limouzine, qui ont fait l’objet d’un avis de la mission régionale d’évaluation environnementale en 2019, en concluant que les effets cumulés de ces parcs avec le projet en litige reste faible compte tenu des mesures éviter-réduire-compenser (ERC). En revanche, l’étude indique que l’impact cumulé avec les deux projets éoliens construits en 2021 et 2022 sur le territoire de la commune de Millac, c’est-à-dire le parc de la Croix de Chalais et le parc de la Croix de Mérotte, n’ont pas pu être évalués, en l’absence de données suffisantes, tout en relevant que ces deux projets peuvent entrainer un fort dérangement sur une faible superficie combiné avec le projet agrisolaire en litige.  
 
En premier lieu, la société requérante fait valoir que les parcs de la Croix de Chalais et le parc de la Croix de Mérotte n’ont été mis en service qu’en 2022 et 2024 et qu’en conséquence, l’étude d’impact du projet en litige, qui a été réalisée antérieurement, ne devait pas les prendre en considération. Toutefois, les dispositions de l’article R. 122-5 du code de l’environnement précitées imposent d’évaluer les incidences cumulées des projets qui, lors du dépôt du dossier de demande, ont été approuvés. En l’espèce, l’étude d’impact fournie par la société requérante indique que les parcs de la Croix de Chalais et le parc de la Croix de Mérotte ont été construits en 2021 et en 2022. Il en résulte qu’à supposer même que les parcs en question n’étaient pas encore en service à la date du dépôt de la demande de permis de construire en litige le 16 décembre 2022, ils avaient nécessairement été approuvés avant cette date. Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’impact cumulé de ces deux projets n’avaient pas à être évalué.  
 
En deuxième lieu, la société requérante fait valoir que les deux parcs éoliens de la Croix Mérotte et de la Croix de Chalais, composés chacun de quatre éoliennes, sont pris en compte à plusieurs reprises dans l’étude d’impact, notamment s’agissant de leurs conséquences sur le plan paysager et des risques technologiques. Toutefois, l’étude d’impact indique elle-même qu’elle n’examine pas les effets cumulés des projets sur le milieu naturel. Par ailleurs, les circonstance invoquées par la société requérante que les deux parcs éoliens en question auraient nécessairement été pris en compte dans le cadre de l’analyse de l’aire d’étude éloignée ou que le fait de ne pas les prendre en compte aurait au contraire eu pour effet de surévaluer la biodiversité présente sur le site par rapport à la réalité, ne suffit pas pour répondre aux exigences de l’article R. 122-5 du code de l’environnement s’agissant de l’évaluation des effets cumulés des projets sur l’environnement.  
 
En troisième lieu, la circonstance que les projets éoliens en question seraient d’une nature différente du parc photovoltaïque en litige est sans incidence sur la nécessité de procéder à l’analyse des effets cumulés prévus par l’article R. 122-5 du code de l’environnement, alors en outre qu’il ressort des pièces du dossier que les deux projets peuvent conduire au même type d’impact, notamment s’agissant des risques pour l’avifaune.  
 
En quatrième lieu, la circonstance que l’étude d’impact conclut que le projet en litige induirait des incidences faibles à très faibles en matière d’atteinte au milieu naturel, après mise en œuvre des mesures éviter-réduire-compenser ne suffit pas non plus à considérer que l’analyse des effets cumulés avec les deux parcs éoliens de la Croix de Chalais et le parc de la Croix de Mérotte ne serait pas nécessaire en raison de l’absence de sensibilité particulière du site, alors que l’étude d’impact relève notamment la présence de vingt-six espèces d’avifaune, dont le Milan Royal et l’Alouette Lulu cités dans la décision attaquée, ainsi que quatorze espèces de chiroptères évalués comme étant de sensibilité patrimoniale modérée à très forte sur le site. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que le préfet de la Vienne était fondé à refuser de délivrer le permis de construire en litige au motif de l’insuffisance de l’étude d’impact s’agissant de l’analyse des effets cumulés sur le milieu naturel du projet avec les deux parcs éoliens de la Croix de Chalais et de la Croix Mérotte.  
 
Ce seul motif étant, à lui seul, de nature à justifier légalement les refus de permis de construire opposés aux requérants, l’éventuelle illégalité des autres motifs contenus dans les arrêtés en litige ne serait pas de nature à entacher d’illégalité l’arrêté attaqué. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la société Neoen n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 2 avril 2025 du préfet de la Vienne. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction ne peuvent qu’être rejetées. 
 
 
Sur les frais liés à l’instance :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative s’opposent à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Neoen demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de la société Neoen est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Neoen et au préfet de la Vienne. 
 
 
Délibéré après l'audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Le Bris, présidente, 
Mme Boutet, première conseillère, 
Mme Balsan-Jossa, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2026. 
 
 
La rapporteure,  
Signé 
M. BOUTET 
La présidente, 
Signé 
I. LE BRIS 
 
 
 
La greffière, 
 
Signé 
 
D. MADRANGE 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Vienne ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
 
 
Pour expédition conforme, 
 
 
Pour le greffier en chef, 
 
 
La greffière, 
 
 
 
      Signé 
 
 
 
D. MADRANGE