TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 13 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 27 janvier 2025, Mme D E et M. H G, représentés par Me De Baynast, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision du 9 janvier 2025 par laquelle le président de la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération a exercé son droit de préemption urbain sur un bien situé sur les parcelles cadastrées n°194 060 BC 60 et n° 194 060 BC 61 au 24 avenue de Talmont, dans la commune des Sables d'Olonne (85180) ;  
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération la somme de 3 000 euros à leur verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - leur requête est recevable en tant qu'ils bénéficiaient d'une promesse de vente sur le bien concerné et leur maison d'habitation est située sur les parcelles voisines n° BC 59 et BC 472 ;  
 - la condition d'urgence est satisfaite dès lors qu'elle est présumée lorsque des acquéreurs évincés demandent la suspension d'une décision de préemption ;  
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * elle a été prise par une autorité incompétente : malgré la délibération du conseil communautaire de Les Sables d'Olonne Agglomération en date du 20 septembre 2019 approuvant les transfert de la compétence " plan local d'urbanisme, document tenant lieu et carte communale " et par là le transfert automatique de l'exercice du droit de préemption urbain sur l'ensemble du territoire à la communauté d'agglomération, une nouvelle délibération du 31 janvier 2020, acceptée par délibération du conseil municipal de la commune des Sables d'Olonne en date du 2 mars 2020, porte délégation " aux communes, chacune pour le territoire qui la concerne, de l'exercice du droit de préemption urbain en dehors, d'une part, des zones à vocation économique (Ue, 1Aue), le développement économique relevant de la compétence directe des Sables d'Olonne Agglomération et, d'autre part, du périmètre de la ZAD de la Vannerie ". En conséquence, la communauté d'agglomération n'a conservé le droit de préemption urbain que sur les zones " Ue " et " 1Aue " du plan local d'urbanisme. Le bien immeuble concerné par la préemption est situé en zone " 2AUec ", et n'entre donc pas dans le champ de compétence du droit de préemption de la communauté d'agglomération, seule la commune des Sables d'Olonne était compétente ;  
 * elle méconnaît les dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : la motivation est extrêmement vague de sorte que l'objet pour lequel le droit de préemption est exercé n'est pas clairement défini, et il ressort de la consultation des documents en ligne que la propriété préemptée n'est pas concernée par le projet d'aménagement ; il n'est pas établi que le droit de préemption ait été exercé dans un motif d'intérêt général ;  
 * elle méconnaît les dispositions de l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme : la déclaration d'intention d'aliéner formalisée par Me Le Caignec porte sur le bien immeuble pour un prix de vente de 280 000 euros, comprenant 12 080 euros de biens meubles, la liste du mobilier vendu comprend des biens ne pouvant être considérés comme des immeubles par destination ;  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 5 février 2025, la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération, représentée par Me Plateaux, conclut au rejet de la requête ou, à titre subsidiaire, que la suspension, si elle devait être prononcée, ne soit que partielle, et à ce que soit mis à la charge des requérants la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Elle soutient que :  
 - elle s'en rapporte à l'appréciation souveraine du tribunal quant à la présomption de la condition d'urgence ;  
 - aucun des moyens soulevés par Mme E et M. G, n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la préemption manque en fait dès lors qu'elle a conservé la compétence de l'exercice du droit de préemption urbain sur les biens immobiliers classés en zone à vocation économique, au plan urbanistique (" Ue " et " 1 Aue "), et ceux classés dans le périmètre de la ZAD de la Vannerie, or la première parcelle est classée à la fois en zone " Uec " et en zone " 2AUec ", tandis que la seconde est classée en zone " 2AUec " et le sous-secteur " Uec " relève du secteur " Ue ", au titre du PLU applicable ; à titre principal, elle soulève une exception d'illégalité préalable, relative au classement initial de l'ensemble immobilier préempté compte tenu des changements intervenus depuis l'élaboration du PLU initial, le classement d'une partie de l'ensemble immobilier, sous le zonage " 2AUec ", est désormais entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et, à titre subsidiaire, le moyen manque en fait, car il repose sur une présentation hétérodoxe du cadre juridique applicable ; 
 * le moyen tiré de l'insuffisance de motivation manque en fait dès lors que la décision litigieuse intègre les éléments factuels multiples, expliquant l'affectation du bien préempté à la réalisation d'un projet urbain, au sens de l'article L.300-1 du code de l'urbanisme d'autant plus que l'acquéreur évincé a été en mesure de présenter un moyen étayé, au titre de la violation de l'article L.210-1 du code de l'urbanisme, du fait de la réalité des motifs retenus par l'exposante ; au surplus, la version originelle de la décision soumise au contrôle de légalité ne comporte pas l'erreur matérielle relevée ;  
 * le moyen tiré de l'absence de projet dont serait affecté la décision contestée manque en fait dès lors que la réalité du projet poursuivi par l'administration n'est pas sérieusement contestable, en raison de la situation du bien à l'intérieur du périmètre d'une étude architecturale circonstanciée, qui est dédiée à la perspective d'aménagement de la zone : d'une part, le bien préempté est situé dans le périmètre d'une OAP qui sera revu, dans le cadre de l'élaboration du future PLUI, d'autre part, la préemption se base également sur un projet encore plus global dénommé "Porte Sud des Sables d'Olonne : Parc St Jean" et, enfin, le plan utilisé dans l'argumentaire des requérants est issu du site Internet d'une architecte ayant travaillé pour le compte du groupe Casino, propriétaire de la friche " KIRIÉ " ; 
 * le moyen tiré de l'irrégularité de la préemption au motif que la vente litigieuse intégrerait des biens mobiliers n'est pas fondé. 
 Par un mémoire en réplique, enregistré le 6 février 2025, Mme D E et M. H G, représenté par Me De Baynast, concluent aux mêmes fins que leur requête par les mêmes moyens. 
 Ils font valoir que : 
 - l'incompétence de l'auteur de la décision n'est pas utilement contestée dès lors qu'il a été expressément mentionné que le droit de préemption urbain porterait sur deux zones précises et nommément désignées qui ne sont pas comprises dans les délibérations instituant le droit de préemption du président de l'agglomération, d'autant plus qu'il est soulevé une exception d'illégalité, au demeurant non démontrée, tenant au classement des parcelles préemptées ; au surplus, la zone Uec sur laquelle Les Sables-d'Olonne Agglomération peut fait valoir son droit de préemption, ne représente que 4 % de l'ensemble immobilier et le vendeur n'a pas sollicité la préemption de l'ensemble de son bien au profit de l'agglomération ; 
 - la décision attaquée a méconnu l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dès lors que le projet justifiant qu'il soit fait usage du droit de préemption urbain est postérieur à la réception de la déclaration d'intention d'aliéner ; par ailleurs, la circonstance qu'une "défaillance de toner au plan bureaucratique" ait effacé l'objet de la préemption pose évidemment problème dès lors que cette défaillance est intervenue - à tout le moins - sur l'exemplaire destiné à l'acquéreur évincé et le défaut de motivation ne peut être régularisé postérieurement ; 
 - la décision attaquée a méconnu l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme dès lors qu'il n'est pas possible, dans le cadre de l'exercice du droit de préemption urbain, de préempter des objets mobiliers dont la liste exhaustive est donnée par l'article 524 du code civil. 
 Par un mémoire en réponse, enregistré le 10 février 2025, la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération, représentée par Me Plateaux, conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens. 
 Elle fait valoir que : 
 - l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme n'a pas été méconnu puisque les parcelles litigieuses sont bien inclues dans le projet d'aménagement ; 
 - par ailleurs, la réalité d'un projet s'apprécie à la date de la décision de préemption, et sans qu'il ne soit imposé qu'à cette date, les caractéristiques dudit projet soient définitivement arrêtées. 
 La requête a été communiquée à Mme C B, épouse F, et à M. A B qui n'ont pas produit de mémoire en défense.  
 Vu : 
 - les pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 27 janvier 2025 sous le numéro 2501364 par laquelle Mme E et M. G demandent l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Rosier, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 10 février 2025 à 14 heures :  
 - le rapport de M. Rosier, juge des référés,  
 - les observations de Me De Baynast, avocat de Mme E et de M. G, qui reprend ses écritures et précise que les pièces produites par la partie adverse sont postérieures à la déclaration d'intention d'aliéner ; 
 - et les observations Me Jouanneaux, substituant Me Plateaux, avocat de la communauté d'agglomération Les Sables-d'Olonne Agglomération qui reprend ses écritures en défense et indique que la communauté d'agglomération a une compétence sur toutes les zones à vocation économique, comme les parcelles concernées, que les pièces produites l'ont été dès novembre 2024, que les biens meubles sont des accessoires à l'immeuble et, qu'enfin, l'exception d'illégalité soulevée dans ses écritures est une erreur de plume. 
 Mme C B, épouse F, et M. A B n'étaient ni présents ni représentés.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme E et M. G demandent au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la décision du 9 janvier 2025 par laquelle le président de la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération a exercé son droit de préemption urbain sur un bien situé sur les parcelle cadastrée n°194 060 BC 60 et n°194 060 BC 61 au 24 avenue de Talmont, dans la commune des Sables d'Olonne (85180).  
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 Sur l'urgence : 
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 
 4. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l'acquéreur évincé, la condition tenant à l'urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci demande la suspension de l'exécution d'une telle décision. Il peut toutefois en aller autrement au cas où le titulaire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. Il appartient au juge de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise. 
 5. En l'espèce, la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération n'a pas produit d'observations écrites ou orales en défense pour contester la présomption d'urgence. Aucun élément du dossier ne révèle, par ailleurs, de circonstance particulière de nature à justifier que soient atteints dans les plus brefs délais les objectifs qu'est censée satisfaire la préemption en litige, seule susceptible de faire échec à la présomption d'urgence dont bénéficient Mme E et M. G en leur qualité d'acquéreurs évincés. Par suite, la condition d'urgence énoncée à l'article L. 521-1 du code de justice administrative ne peut qu'être regardée comme satisfaite. 
 Sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision : 
 6. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () ". Aux termes du premier alinéa de son article L. 300-1 : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser ". 
 7. Les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, pour légalement le mettre en œuvre, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 
 8. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan, () ". Il résulte de ces dispositions que le droit de préemption d'une commune dotée d'un plan local d'urbanisme ne peut s'exercer que dans les zones urbaines et dans les zones d'urbanisation future délimitées par ce plan dans lesquelles elle a institué un droit de préemption urbain. Si l'article L. 213-2-1 du code de l'urbanisme permet au titulaire du droit de préemption, lorsqu'une opération d'aménagement le justifie, d'exercer son droit de préemption urbain sur la fraction de l'unité foncière mise en vente qui est comprise dans une zone soumise à ce droit, et précise qu'en ce cas le propriétaire peut exiger du titulaire du droit de préemption qu'il se porte acquéreur de l'ensemble de l'unité foncière, il n'autorise pas le titulaire du droit de préemption à préempter ceux des éléments d'une unité foncière qui sont situés dans une zone où le droit de préemption ne peut pas s'exercer. 
 9. Il ressort des pièces du dossier, que, par une délibération du 20 septembre 2019 du conseil communautaire de Les Sables d'Olonne Agglomération a approuvé le transfert de la compétence "Plan local d'urbanisme, document en tenant lieu et carte communale" et ainsi le transfert de l'exercice du droit de préemption urbain à son profit sur l'ensemble de son territoire. Toutefois, par une délibération du 31 janvier 2020 le même Conseil communautaire a décidé de " déléguer aux communes, chacune pour le territoire qui la concerne, l'exercice du droit de préemption urbain en dehors, d'une part, des zones à vocation économique (Ue, 1Aue), le développement économique relevant de la compétence directe des Sables d'Olonne Agglomération ". En l'espèce, alors qu'une partie substantielle de la parcelle BC n°60 est classée en zone " 2AUec " et, pour environ 4 % de sa superficie, en zone " Uec ", et celle cadastrée Section BC n°61 est en totalité classée en zone " 2AUec ", le droit de préemption urbain de la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération ne peut pas s'exercer sur la zone " 2AUec ". Alors qu'en outre, une décision de préemption, qui porte sur une unité foncière unique, présente un caractère indivisible, nonobstant les possibilités de préemption partielle ouvertes par l'article L. 213-2-1 du code de l'urbanisme dans des conditions strictement définies, le moyen tiré de ce que la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération ne pouvait pas légalement exercer son droit de préemption urbain sur l'ensemble de la parcelle BC n°60 et sur celle référencée BC n°61 apparaît propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige. 
 10. Il ressort par ailleurs des termes de cet arrêté que la préemption est mise en œuvre dans le cadre, d'une part, d'une " étude urbaine et programmatique lancée dans  ce secteur en vue de proposer des orientations d'aménagement pour le secteur de la friche Kirié comprenant le bien objet de la DIA et en articulation avec la réalisation du PLUi en cours d'élaboration " et, d'autre part, de la maitrise foncière dans le cadre d'un " projet d'aménagement global sur un axe structurant ayant des enjeux notamment économiques ". Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la propriété objet de la préemption n'a pas été concernée par les études relatives au projet d'aménagement du site de l'ancienne friche Kirié jusqu'à la décision de préemption. Par suite, ce projet ne peut être regardé comme relevant des actions ou opérations d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Au surplus, la décision contestée omet de préciser la destination de la maison d'habitation. L'absence de mention de l'objet de la préemption du bien immobilier sur l'ampliation destinée aux requérants, alors qu'il apparait sur la minute transmise au contrôle de légalité, ne saurait être considérée comme une simple " erreur matérielle " due à une " défaillance de toner au plan bureaucratique " comme allégué par la communauté d'agglomération. De sorte que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme apparaît aussi propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige. 
 11.Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme, " Sont soumis au droit de préemption institué par l'un ou l'autre des deux précédents chapitres tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu'ils sont aliénés, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit () ". Il résulte de ces dispositions que le droit de préemption ne peut s'exercer sur des biens meublants. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme apparaît également propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.  
 12.Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens visés et analysés ci-dessus n'apparaît susceptible de fonder la suspension de l'exécution de l'acte de préemption en litige. 
 13.Il résulte de tout ce qui précède que les deux conditions d'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont satisfaites. Il y a par suite lieu de suspendre l'exécution de la décision du 9 janvier 2025 par laquelle le président de la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération a exercé son droit de préemption urbain sur un bien situé sur les parcelle cadastrée n°194 060 BC 60 et n° 194 060 BC 61 au 24 avenue de Talmont, dans la commune des Sables d'Olonne, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 14.Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Mme E et M. G, qui ne sont pas la partie perdante, verse à la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération une somme de 1 000 euros à verser à Mme E et M. G au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de la décision du 9 janvier 2025, par laquelle le président de la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération a exercé son droit de préemption urbain sur un bien situé sur les parcelles cadastrées n°194 060 BC 60 et n° 194 060 BC 61 au 24 avenue de Talmont, dans la commune des Sables d'Olonne, est suspendue. 
 Article 2 : La communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération versera à Mme D E et à M. H G la somme globale de 1 000 euros (mille euros) au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération parties est rejeté 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme D E, à M. H G et la communauté d'agglomération Les Sables d'Olonne Agglomération. 
 Fait à Nantes, le 13 février 2025. 
 Le juge des référés, 
   
 P. ROSIER 
 La greffière, 
   
 J. DIONISLa République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,