TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 7 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 et 21 mars 2025, l'association Care Vision Est, représentée par Me Hadi, demande au juge des référés : 
 1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision de la directrice de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) du Morbihan du 27 février 2025 portant à l'encontre du centre de santé " Ophtalmologie Express " de Lorient, à titre de sanction conventionnelle, suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée de cinq ans à compter du 7 avril 2025 ; 
 2°) de mettre à la charge de la CPAM du Morbihan la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
 - la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que la décision en litige porte une atteinte grave et immédiate à sa situation financière ; la quasi-totalité de son activité relève d'une prise en charge dans le cadre du tiers-payant ; elle sera privée de la majeure partie de sa patientèle et donc de l'essentiel de ses revenus ; la décision porte également atteinte à un intérêt public, dans la mesure où l'accès aux soins constitue un droit fondamental des patients ; 
 - il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision en litige, dès lors que : 
 * elle est fondée sur une application rétroactive, par suite nécessairement illégale, des nouvelles règles issues de l'accord national des centres de santé, dans sa version résultant de l'avenant n° 5 du 30 novembre 2023, publié le 15 mars 2024 ; la facturation d'actes non réalisés n'est en effet visée comme manquement aux engagements conventionnels de l'article 58 de cet accord national que depuis l'avenant n°4, publié le 5 octobre 2022 ; les faits reprochés se situent entre les 1er février 2021 et 31 décembre 2023, de sorte qu'ils ne peuvent être sanctionnés sur ce fondement ; 
 * elle est entachée d'un défaut de motivation, qui fait obstacle au respect d'un contradictoire utile ;  
   ) elle ne fait pas mention des motifs pour lesquels il n'a pas été tenu compte des engagements donnés par le centre ophtalmologie express de Lorient, visant à garantir la continuité d'exercice, tenant notamment au remboursement des sommes indues et en une mise en conformité des pratiques dès la première notification des anomalies constatées ;  
   ) la motivation en droit est insuffisante, dès lors que n'est pas indiqué, pour chacun des cinq griefs retenus, le manquement conventionnel correspondant ; la CPAM n'a donc pas qualifié juridiquement les faits et manquements reprochés et sanctionnés ; 
   ) 90 % des anomalies fondées sur le grief de facturation d'actes redondants correspondent à une période à laquelle la réglementation invoquée n'existait pas ;  
   ) les dossiers prétendument analysés ne sont pas précisés ; 
   ) le grief tenant à l'absence d'analyse des résultats par un ophtalmologue n'est pas motivé, alors qu'il concerne 3 426 dossiers patients uniques ; la CPAM a nécessairement raisonné par extrapolation, sans qu'il soit justifié qu'elle a identifié au préalable un échantillon représentatif révélant un nombre significatif d'anomalies récurrentes ; elle ne peut donc utilement contester ce grief ; 
   ) elle n'a pas été informée et n'a pas davantage reçu transmission des documents et éléments relatifs aux prétendues fausses mentions sur les factures et les dossiers patients ; le grief en cause ne peut donc être utilement contesté ; 
   ) il en est de même des éléments relatifs aux analyses du service médical ; 
 * la version de l'accord national applicable à la période des anomalies constatées imposait à la CPAM d'adresser une mise en demeure avant tout envoi de relevé de constatations, ce qui n'a pas été fait, de sorte que la procédure est irrégulière ; lui a été appliquée la nouvelle procédure, en méconnaissance du principe de non-rétroactivité des règlements et règles procédurales ; si l'article 59 de l'accord national prévoit des hypothèses d'exonération de la procédure de mise en demeure préalable, il n'est pas précisé le motif d'exception auquel la CPAM rattache la procédure et il n'est pas davantage établi que l'exonération est fondée, le courrier se bornant à affirmer que les anomalies constatées relèvent des manquements conventionnels en cause ; 
 * la méconnaissance du contradictoire préalable l'a d'autant plus privée d'une garantie que l'acte de notification des anomalies vise plus de 42 000 actes, et ne lui laisse qu'un mois pour produire ses observations ; 
 * cette version de l'accord national imposait également à la CPAM d'attendre un délai de 2 mois à compter du rendu de l'avis de la Commission Paritaire Régionale avant de notifier sa décision de sanction à l'encontre du centre de santé ; or, la notification de sanction de la CPAM est intervenue 22 jours après l'avis de la Commission ; 
 * ne lui a pas été notifié son droit de garder le silence ; 
 * le responsable du centre et les praticiens n'ont pas été informés de la consultation par le service médical des 46 dossiers médicaux récupérés lors du contrôle réalisé le 1er février 2024, en méconnaissance des exigences de l'article 28.3 de l'accord national ; 
 * les obligations procédurales du contrôle médical d'activité prévues par les dispositions des articles R. 312-1-2 et D. 315-3 du code de la sécurité sociale n'ont pas davantage été respectées. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2025, la Caisse primaire d'assurance maladie du Morbihan, représentée par Me Falala, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'association Care Vision Est la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite ; la gravité des conséquences financières de la décision n'est pas établie, au surplus s'agissant d'une association à but non lucratif dont l'objet n'est précisément pas de générer des bénéfices ; aucune pièce comptable ou financière ne corrobore les allégations de perte de chiffre d'affaires et de mise en péril de l'activité ; 
 - aucun des moyens soulevés n'apparaît de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige ; en particulier : 
 * les manquements et griefs constatés et sanctionnés étaient déjà prévus dans les versions antérieures à l'avenant n° 5 de l'accord national ; la sanction ne procède pas d'une application rétroactive de nouvelles dispositions ; 
 * la décision est motivée en droit et en fait ; il n'est pas requis de faire mention des réponses et engagements apportés dans le cadre de la procédure contradictoire ; 
 * les exceptions à l'obligation de mise en demeure préalable en cas de facturation d'actes non réalisés et de non-respect des nomenclatures résultent des avenants n° 4 et n° 5, publiés les 5 octobre 2022 et 15 mars 2024, mais peuvent être légalement appliquées aux situations antérieurement constituées ; 
 * le délai de 60 jours invoqué pour prendre la sanction est un délai maximal et non minimal ; sa méconnaissance n'a pas d'influence sur la légalité de la décision prise ; en toute hypothèse, ce délai ne s'appliquait plus à la procédure litigieuse ; 
 * le centre de santé a été informé du droit de se taire, avant d'être entendu par la commission paritaire ; en tout état de cause, la sanction ne repose que sur les manquements constatés sur pièce et les déclarations faites par le centre de santé n'ont pu lui préjudicier ; 
 * il a été informé de la consultation des dossiers médicaux le jour du contrôle ; 
 * le contrôle n'a pas été réalisé sur le fondement du IV de l'article L. 315-1 du code de la sécurité sociale de sorte que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions encadrant les modalités de contrôle est inopérant. 
 Vu : 
 - la requête au fond n° 2501436, enregistrée le 7 mars 2025 ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la sécurité sociale ; 
 - l'accord national destiné à organiser les relations entre les centres de santé et les caisses d'assurance maladie du 8 juillet 2015 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 21 mars 2025 : 
 - le rapport de Mme Thielen ; 
 - les observations de Me Hadi, représentant l'association Care Vision Est, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes moyens qu'il développe ; 
 - les observations de Me Gorse, représentant la CPAM du Morbihan, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments qu'elle développe. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association Care Vision Est, qui constitue un centre de santé au sens de l'article 1er de l'accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d'assurance maladie, exerce une activité d'ophtalmologie et d'orthoptie à Lorient (Morbihan) sous l'enseigne " Ophtalmologie Express ". Les 30 et 31 janvier 2024, la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) du Morbihan, agissant pour le compte de l'ensemble des caisses, a diligenté un contrôle de ce centre de santé, lequel a porté sur les actes facturés à raison de soins réalisés du 1er février 2021 au 31 décembre 2023. À l'issue des opérations de contrôle, la directrice de la CPAM du Morbihan a, par un courrier du 19 novembre 2024, informé le centre de santé qu'au titre de la période contrôlée, ses services avaient identifié des manquements au sens de l'article 58 de l'accord national précité justifiant la mise en œuvre de la procédure de sanction prévue à l'article 59 du même accord. Le " relevé des constatations " annexé à ce courrier évaluait le préjudice subi par l'Assurance maladie à 929 638,75 euros au titre de la seule période contrôlée, montant correspondant à 27,79 % des sommes remboursées au centre de santé au titre de cette période. Des tableaux, également joints à ce courrier, listaient quant à eux l'ensemble des actes concernés par les manquements identifiés par la CPAM du Morbihan et précisaient notamment la nature du manquement. Le centre de santé a transmis ses observations le 19 décembre 2024, et a été convoqué devant la commission paritaire régionale, le 5 février 2025, qui a rendu, à l'unanimité, un avis favorable à une sanction de suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel pendant une durée de cinq ans sans sursis. Par décision du 27 février 2025, la directrice de la CPAM du Morbihan a infligé au centre de santé dont s'agit la sanction ainsi proposée, avec effet à compter du 7 avril 2025. L'association Care Vision Est a saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cette décision et, dans l'attente du jugement au fond, demande au juge des référés d'en suspendre l'exécution. 
 Sur les conclusions aux fins de suspension : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 3. Aux termes de l'article L. 162-32-1 du code de la sécurité sociale : " Les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les centres de santé sont définis par un accord national conclu pour une durée au plus égale à cinq ans par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et une ou plusieurs organisations représentatives des centres de soins infirmiers, ainsi qu'une ou plusieurs organisations représentatives des centres de soins médicaux, dentaires et polyvalents / Cet accord détermine notamment : / 1° Les obligations respectives des caisses primaires d'assurance maladie et des centres de santé () ".  
 4. Aux termes de son article L. 162-32-3 : " La caisse primaire d'assurance maladie peut décider de placer un centre de santé hors de la convention pour violation des engagements prévus par l'accord national ; cette décision doit être prononcée selon les conditions prévues par cet accord et permettre au centre de présenter ses observations () ". 
 5. Les articles 59 et 60 de l'accord national destiné à organiser les relations entre les centres de santé et les caisses d'assurance maladie du 8 juillet 2015 précisent la procédure applicable et les sanctions encourues en cas de constatation, par une caisse d'assurance maladie, du non-respect des dispositions de l'accord national par un centre de santé.  
 6. En vertu de l'article 59 de cet accord, dans sa version applicable au litige, issue de l'avenant n° 5 publié le 6 février 2024, toute sanction doit ainsi être précédée d'une procédure contradictoire mettant à même le centre de santé de présenter des observations écrites et, le cas échéant, orales, et ne peut être prise qu'après consultation de la commission paritaire régionale devant laquelle le centre peut également présenter des observations ou être entendu, la procédure de mise en demeure prévue par ces mêmes dispositions n'étant pas applicable en cas de constatation de manquements listés, dont la facturation par le centre de santé d'actes non réalisés.  
 7. L'article 60 de cet accord prévoit qu'un centre de santé qui ne respecte pas les dispositions de l'accord encourt notamment une suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel avec ou sans sursis " pour une durée ne pouvant excéder 5 ans, selon l'importance des griefs ". 
 8. Si les dispositions précitées imposent que les faits reprochés soient établis et caractérisent un manquement, elles n'interdisent pas, par elles-mêmes, que la caisse puisse, lorsque la nature du manquement en cause le permet, dresser le relevé de ces faits, dont le constat motivé est adressé au centre de santé et sur lesquels ce dernier doit en toute hypothèse pouvoir faire valoir ses observations, en se fondant, pour déterminer l'ampleur des manquements, sur une extrapolation des résultats obtenus sur un échantillon d'actes représentatif. Il en va notamment ainsi dans le cas où, opérant un contrôle sur un très grand nombre d'actes, elle a été conduite à identifier sur cet échantillon un nombre significatif d'anomalies récurrentes. 
 9. Aucun des moyens soulevés par l'association Care Vision Est, tels qu'ils sont visés et analysés ci-dessus, développés dans les écritures et lors de l'audience publique, n'apparaît propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige. 
 10. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions auxquelles les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension d'une décision administrative n'est pas satisfaite. Les conclusions de l'association Care Vision Est tendant à la suspension de l'exécution de la décision de la directrice de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) du Morbihan du 27 février 2025 portant à l'encontre du centre de santé " Ophtalmologie Express " de Lorient, à titre de sanction conventionnelle, suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée de cinq ans à compter du 7 avril 2025 ne peuvent, par suite et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition tenant à l'urgence, qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CPAM du Morbihan qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que l'association Care Vision Est demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association Care Vision Est une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de l'association Care Vision Est est rejetée. 
 Article 2 : L'association Care Vision Est versera à la CPAM du Morbihan la somme de 1 000 euros au titre des frais d'instance. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Care Vision Est et à la Caisse primaire d'assurance maladie du Morbihan. 
 Fait à Rennes, le 7 avril 2025. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 O. ThielenLa greffière, 
 signé 
 P. Lecompte 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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