TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 30 mai 2025

Vu la procédure suivante :  
 Par un déféré enregistré le 6 mai 2025, le préfet de la Haute-Garonne demande au juge des référés, sur le fondement du 3ème alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, de suspendre la délibération du 27 mars 2025 par laquelle le conseil municipal de Ramonville-Saint-Agne a décidé la mise en place, à titre expérimental, à compter du 1er avril 2025, d'une autorisation spéciale d'absence pour " règles douloureuses, cycle hormonal et interruption de grossesse ".  
 Il soutient que :  
 - seul un chef de service est compétent pour fixer les motifs d'autorisations spéciales d'absence discrétionnaires, de sorte que le conseil municipal est incompétent pour adopter la délibération contestée ; 
 - la mise en œuvre du congé menstruel ne peut être instaurée sous le régime juridique de l'expérimentation locale prévue au 4ème alinéa de l'article 72 de la Constitution, et méconnait l'article LO1113-2 et suivants du code général des collectivités territoriales dès lors qu'aucun dispositif d'expérimentation portant sur l'attribution d'un congé menstruel n'a été créé par la loi ;  
 - la délibération est entachée d'erreur de droit, les motifs d'absence retenus par le conseil municipal ne figurant pas au nombre des motifs pouvant justifier l'octroi d'autorisations spéciales d'absence au bénéfice des agents publics ; en l'absence à ce jour de dispositions législatives ou réglementaires permettant la mise en place d'autorisations spéciales d'absence discrétionnaires autres que celles relatives à la parentalité ou à certains évènements familiaux de l'article L. 622- 1 du code général de la fonction publique, les collectivités locales ne peuvent créer une autorisation spéciale d'absence pour " règles douloureuses, cycle hormonal et interruption de grossesse ", de tels motifs n'entrant, par ailleurs, dans aucune catégorie des autorisations spéciales d'absence de droit ; 
 - le pouvoir réglementaire du chef de service ne saurait davantage être invoqué pour créer un nouveau motif d'autorisation spéciale d'absence à défaut de toute assise législative ou réglementaire, dès lors que ce pouvoir s'exerce dans la limite prévue par l'article L. 622-1 du code général de la fonction publique, qui ne permet pas de s'émanciper des catégories d'autorisations spéciales d'absence fixées par la loi ;  
 - d'autres leviers juridiques, tels que les congés de maladie ordinaire, auraient pu être mis en œuvre en lieu et place des autorisations d'absence en litige ; 
 - l'autorisation spéciale d'absence ainsi créée réduit artificiellement la durée annuelle de travail des agents concernés en méconnaissance des dispositions fixant le temps de travail des agents publics à 1 607 heures annuelles et du principe de parité avec les autres fonctions publiques en matière de temps de travail. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 21 mai 2025, la commune de Ramonville-Saint-Agne, représentée par Me Leguevacques, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme 4 800 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la délibération contestée n'a pas été prise par une autorité incompétente ; il appartient au conseil municipal de fixer les mesures générales d'organisation du service public et, en particulier, de dresser la liste des événements susceptibles de donner lieu à autorisation spéciale d'absence et d'en définir les conditions d'attribution et de durée applicables à l'ensemble de ses agents, et au maire, en sa qualité de chef de service, de les octroyer ensuite au cas par cas ; en l'absence  de décret d'application de l'article L. 622-1 du code général de la fonction publique, les seules dispositions législatives du code précité, ou les dispositions de l'alinéa 1er de l'article 9 du code précité, ne permettent pas de conclure que le moyen tiré de l'incompétence du conseil municipal serait de nature à créer un doute sérieux ; 
 - elle n'instaure pas de mesures sous le régime de l'expérimentation locale prévue au 4ème alinéa de l'article 72 de la Constitution de 1958, le terme d'expérimentation n'ayant pas été employé dans un sens juridique ;  
 - les autorisations spéciales d'absence discrétionnaires peuvent être accordées sans être rattachées à l'un des cas prévus par les articles L. 622-1 et suivants du code général des collectivités territoriales ou par des instructions et circulaires, soit en lien avec la parentalité ou à l'occasion de certains événements familiaux ; en tout état de cause, l'intégralité des autorisations spéciales d'absence adoptée par la délibération contestée peuvent entrer dans ces catégories ;  
 - la délibération repose sur la libre administration des collectivités territoriales et sur l'obligation de ces dernières de protéger la santé de leurs agents et de promouvoir l'égalité femmes-hommes et l'inclusivité.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête n° 2503208 enregistrée le 6 mai 2025 tendant à l'annulation de la délibération contestée. 
 Vu :  
 - la Constitution, notamment son article 72 ; 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Le Fiblec, premier conseiller, pour statuer sur les affaires relevant de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique du 21 mai 2025 à 10 heures en présence de Mme Fontan, greffière d'audience, M. Le Fiblec a lu son rapport et a entendu : 
 - les observations de Mme A, représentant la préfecture de la Haute-Garonne qui a repris les moyens développés dans ses écritures ;  
 - et les observations de Me Delivret, représentant la commune de Ramonville-Saint-Agne, qui a repris, en les précisant, ses écritures.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le préfet de la Haute-Garonne demande au juge des référés, sur le fondement du 3ème  alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, auquel renvoie l'article L. 554-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la délibération du 27 mars 2025 par laquelle le conseil municipal de Ramonville-Saint-Agne a décidé la mise en place, à titre expérimental, à compter du 1er avril 2025, d'une autorisation spéciale d'absence pour " règles douloureuses, cycle hormonal et interruption de grossesse ". 
 Sur les conclusions à fin de suspension : 
 2. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3° alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales (.) ". Aux termes du 3ème alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. ". Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que les demandes de suspension assortissant les déférés qu'elles instituent ne sont pas subordonnées à l'existence d'une condition tenant à l'urgence, au contraire des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative. 
 4.  D'une part, aux termes des articles LO1113-1 et LO1113-2 du code général des collectivités territoriales : " la loi qui autorise, sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales à déroger, à titre expérimental aux dispositions législatives régissant l'exercice de leurs compétences, définit l'objet de l'expérimentation ainsi que sa durée, qui ne peut excéder cinq ans, et mentionne les dispositions auxquelles il peut être dérogé. La loi précise également les catégories et les caractéristiques des collectivités territoriales autorisées à participer à l'expérimentation et les cas dans lesquels l'expérimentation peut être entreprise. Elle fixe le délai dans lequel les collectivités territoriales qui remplissent les conditions fixées prennent leur décision de participer à l'expérimentation. Toute collectivité territoriale entrant dans le champ d'application défini par la loi mentionnée à l'article LO 1113-1 peut, dans le délai prévu au second alinéa du même article LO 1113-1, décider de participer à l'expérimentation mentionnée par cette loi par une délibération motivée de son assemblée délibérante ". Il résulte de ces dispositions qui visent à encadrer les conditions et modalités d'expérimentation locale prévue par l'article 72 de la Constitution permettant aux collectivités territoriales de déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives qui régissent l'exercice de leur compétence, que l'expérimentation doit être autorisée par une loi qui doit notamment préciser l'objectif visé, identifier les règles législatives auxquelles les collectivités peuvent déroger pendant l'expérimentation, déterminer les catégories et caractéristiques spécifique de ces collectivités et être limitée à une période de cinq ans maximum. 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 622-1 du code général de la fonction publique : " Les agents publics bénéficient d'autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité et à l'occasion de certains événements familiaux. Ces autorisations spéciales d'absence sont sans effet sur la constitution des droits à congés annuels et ne diminuent pas le nombre des jours de congés annuels ". Si les dispositions spécifiques du troisième alinéa du paragraphe II de l'article 21 de la loi du 13 juillet 1983, abrogées par l'article 3 de l'ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique, et aux termes desquelles " un décret en Conseil d'Etat détermine la liste des autorisations spéciales d'absence et leurs conditions d'octroi et précise celles qui sont accordées de droit ", n'ont pas été reprises par ce code, les dispositions générales du premier alinéa de l'article L. 9 dudit code prévoient que : " sauf dispositions contraires, les modalités d'application du présent code sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. ". 
 6. Il résulte de ces dispositions que les collectivités territoriales, qui s'administrent librement dans le cadre des lois et règlements, ne peuvent mettre en place d'autorisations spéciales d'absence liées aux règles douloureuses, au cycle hormonal et à l'interruption de grossesse en l'absence à ce jour de dispositions législatives ou réglementaires permettant de mettre en place des autorisations spéciales d'absence dites discrétionnaires autres que celles liées à la parentalité et à l'occasion de certains événements familiaux de l'article L. 622-1 cité au point précédent.  
 7. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de ce que le conseil municipal ne pouvait instaurer un dispositif d'expérimentation prévue par l'article 72 de la Constitution portant sur l'attribution d'un congé menstruel non prévu par la loi et de ce que la délibération attaquée est dépourvue de base légale et que le conseil municipal n'était, par conséquent, pas compétent pour approuver de telles dispositions, apparaissent propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette délibération. Par suite, le préfet de la Haute-Garonne est fondé à en demander la suspension, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité. 
 Sur les frais du litige : 
 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Ramonville-Saint-Agne demande au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de la délibération du 27 mars 2025 par laquelle le conseil municipal de Ramonville-Saint-Agne a décidé la mise en place, à titre expérimental, à compter du 1er avril 2025, d'une autorisation spéciale d'absence pour " règles douloureuses, cycle hormonal et interruption de grossesse " est suspendue, au plus tard jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Ramonville-Saint-Agne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet de la Haute-Garonne et à la commune de Ramonville-Saint-Agne.  
 Fait à Toulouse le 30 mai 2025. 
 Le juge des référés, 
 Briac LE FIBLEC 
 La greffière, 
 Maud FONTAN       
 La République mande et ordonne au ministre de l'action publique, de la fonction publique et de la décentralisation, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 la greffière en chef, 
 ou par délégation, la greffière,