TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 6 juin 2025

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête enregistrée le 6 mai 2025 et un mémoire enregistré le 23 mai 2025, l'association centre de santé Bayard, représentée par Me Ayache, demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  
 1°) de suspendre l'exécution de la décision de la directrice de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de la Haute-Garonne du 30 avril 2025 portant à son encontre, à titre de sanction conventionnelle, suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée d'un an, et suspension du versement des rémunérations forfaitaires autres qu'à l'acte (rémunération forfaitaire spécifique) pour une durée d'un an, et ce à compter du 15 juin 2025 ;  
 2°) de mettre à la charge de la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 en ce qui concerne de la condition tenant à l'urgence : 
 - la décision en litige empêchant le centre de santé Bayard, à compter du 15 juin 2025, de dispenser des prestations remboursables par l'assurance maladie pendant une durée d'un an sans sursis alors même qu'il réalise 84,6% de son activité en tiers payant, a pour effet l'arrêt définitif de son activité ; sa patientèle étant constituée de personnes fragiles et précaires ne pouvant avoir recours à des soins bucco-dentaires sans bénéficier d'une prise en charge par l'assurance maladie, son déconventionnement pendant un an lui fera perdre quasiment 100% de sa patientèle, compromettant durablement la poursuite de son activité, ce qui équivaut, en pratique, à une fermeture administrative ; étant une association à un but non lucratif, elle ne dispose que de faibles ressources et n'est pas en mesure de faire face à une absence de revenus pendant un an, ce dont atteste son expert-comptable ; au 2 mai 2025, elle dispose d'une trésorerie de 73 269, 01 euros alors que l'ensemble des charges fixes annuelles dépassent 3 067 000 euros ; en particulier, les vingt salariés du centre sont susceptibles d'être privés de tout revenu professionnel ; la décision en litige porte ainsi atteinte à ses intérêts et méconnaît le principe de bon usage des deniers publics ; 
 - cette décision porte atteinte à l'intérêt de la santé publique ; elle prive d'accès aux soins conventionnés que le centre de santé dispense des milliers de patients soignés en dentaire et en ophtalmologie chaque année et fragilise ainsi la continuité de leurs soins ;   
 en ce qui concerne la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées : 
 - la procédure de sanction conventionnelle prévue à l'article 59 de l'accord national n'a pas été respectée, en l'absence de mise en demeure avant la notification de la sanction par la CPAM de la Haute-Garonne ; le gestionnaire du centre de santé Bayard bénéficie d'un droit à l'erreur en vertu des dispositions de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration, et doit être invité à régulariser sa situation, sauf en cas de mauvaise foi ou de fraude, qu'il appartient à la CPAM de la Haute-Garonne de démontrer, en application du second alinéa de l'article L. 123-2 du même code ; aucune intention frauduleuse, caractérisée par une pratique systématique et institutionnalisée, n'est établie par la CPAM de la Haute-Garonne ; la possibilité, prévue par l'article 59 de l'accord national, de dérogation à l'exigence d'une mise en demeure préalable dans certains cas limitativement énumérés, ne peut s'appliquer, cet accord n'ayant qu'une valeur réglementaire et ne pouvant déroger à la loi en vertu du principe de hiérarchie des normes ; 
 - la décision contestée est entachée d'une erreur de droit résultant de l'application par la CPAM de la Haute-Garonne d'une présomption irréfragable d'imputabilité à son encontre, en sa qualité de gestionnaire du centre de santé Bayard, des erreurs de cotation des professionnels de santé exerçant dans ce centre ; cette présomption d'imputabilité a également conduit à une violation de ses droits à la défense dans la mesure où la CPAM de la Haute-Garonne a refusé la prise en compte des attestations sur l'honneur des professionnels de santé à l'origine des cotations contestées ; la cotation des actes de soins réalisés sur les patients du centre de santé Bayard relève de la compétence exclusive des chirurgiens-dentistes salariés du centre, qui y procèdent seuls, patient par patient ; seuls des manquements personnels imputables au gestionnaire d'un centre de santé peuvent légalement justifier une sanction de déconventionnement de ce gestionnaire ; 
 - une part essentielle des erreurs de cotations et/ou de facturation relevées par la CPAM de la Haute-Garonne n'est pas matériellement fondée ; au titre du grief n°1, si la CPAM de la Haute-Garonne indique que, pour 368 actes, soit 1% de la facturation de l'activité dentaire du centre de santé Bayard, il a été identifié que deux factures portant sur le même acte de soins ont été transmises pour remboursement à l'assurance maladie, ces anomalies sont connues des gestionnaires des centres de santé et s'expliquent soit par un retard de paiement de la CPAM, qui ne procède pas au remboursement de l'acte dans le délai prévu de sept jours, auquel cas le centre de santé renvoie une seconde fois la facture, ce qui peut entraîner un double règlement de la même facture, soit par un dysfonctionnement informatique ; l'examen au cas par cas des anomalies invoquées au titre du grief n°1 conduit à tout écarter sauf 15 des 368 manquements invoqués, ce qui correspond à un préjudice de 788,35 euros au lieu de 17 467,25 euros ; au titre du grief n°5, relatif à la prétendue facturation d'actes d'orthodontie non réalisés ou de refacturation d'actes de diagnostic d'orthodontie pour un même patient, le tableau transmis ne recense que deux anomalies relatives au même acte sur un unique patient pour un préjudice invoqué de 43 euros ; au titre des griefs n°4, 6, 7 et 8, le gestionnaire du centre de santé a fourni de nombreuses preuves permettant de remettre en cause les critiques de la CPAM de la Haute-Garonne, qui n'a ni analysé, ni tenu compte des attestations des praticiens, des justificatifs des fournisseurs, des bons de livraisons, des clichés panoramiques et des autres documents qu'il a produits dans le cadre de la procédure administrative ; au titre du grief n°8 ayant trait à un prétendu délabrement de dents saines, outre que les 24 actes critiqués concernent un unique patient pour 2 820 euros de préjudice invoqué, soit 0,07% des actes facturés, un expert judiciaire a confirmé le choix thérapeutique du praticien et conteste les critiques de la CPAM de la Haute-Garonne ; en tout état de cause, s'il avait été tenu compte des observations et des pièces justificatives qu'il a apportées, les manquements invoqués ne représenteraient plus que 1,86% des actes de soin dentaires réalisés sur la période de contrôle, outre que des erreurs de calcul ont conduit la CPAM à une surestimation de 32 529,96 euros du préjudice invoqué, auquel s'ajoute 16 678,90 euros invoqués à tort au titre du grief n°1, et qu'il s'est déjà engagé, auprès de la CPAM, à rembourser l'ensemble des indus qui auraient été engendrés par les erreurs de cotation de ses praticiens ; 
 - elle est entachée d'une erreur d'appréciation ; 
 - la sanction est disproportionnée au regard des erreurs de cotation reprochées ; aucun des huit griefs de natures différentes liés à de mauvaises cotations et/ou facturations des actes de soin dentaire réalisés par des professionnels de santé du centre Bayard ne dépasse 1% d'erreurs de cotation ou de facturation rapporté au total des actes de soins dentaires réalisés par ces mêmes professionnels sur la période de contrôle ; ces prétendues erreurs de cotation/facturation concernent 1 453 actes de soin sur un total de 36 687 actes réalisés, soit 3,90% du total des actes de soins réalisés par le centre de Bayard sur la période de contrôle alors même qu'un volume d'erreurs de cotation et de facturation à moins de 4% se situe dans la moyenne nationale ; la sanction litigieuse, qui conduit à sa fermeture définitive, a été prononcée sur le fondement de manquements non caractérisés, dont il n'a pas été démontré qu'ils lui soient imputables ou qu'ils soient frauduleux, non représentatifs de son activité dentaire et au vu d'un préjudice subi par l'assurance maladie largement surestimé ; en outre, il n'a pas été non plus tenu compte de la circonstance que 60% des patients traités par le centre de santé Bayard et 30% de son chiffre d'affaire relèvent de son activité d'ophtalmologie, qui n'a fait l'objet d'aucun contrôle, ni, a fortiori, du moindre constat de manquement, de la part de la CPAM.  
 Par un mémoire en défense et des mémoires en production de pièces enregistrés les 21 et 22 mai 2025, la CPAM de la Haute-Garonne, représentée par Me Falala, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'association requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que :  
 en ce qui concerne la condition tenant à l'urgence : 
 - la condition d'urgence n'est pas caractérisée ; si l'association requérante fait état d'une trésorerie de 73 269 euros, elle ne produit aucun élément comptable permettant de corroborer ses affirmations selon lesquelles elle ne survivra pas à la suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel et n'indique rien sur son appartenance au réseau Dentylis qui permet en pratique de trouver des solutions de reclassement le temps de la mesure ;  
 - l'affirmation selon laquelle la fermeture du centre de santé Bayard viendrait à affecter l'accès aux soins des patients n'a jamais été établie par les centres placés dans la même situation ;  
 en ce qui concerne la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées : 
 - il n'existe aucune obligation de mise en demeure préalable à la sanction ; l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration ne peut être utilement invoqué, l'accord national régissant les rapports spéciaux entre les centres de santé et les caisses d'assurance maladie prévoyant pleinement la procédure applicable et les dispositions de l'article L. 123-1 précité n'étant pas applicables aux sanctions prévues par un contrat ; en vertu des dispositions de l'article 59 de l'accord national précité, la CPAM, ayant constaté de la facturation par le centre de santé d'actes non réalisés, n'avait pas à mettre en œuvre la procédure de mise en demeure ; 
 - seule la personne morale gestionnaire du centre de santé peut être sanctionnée sur le fondement de l'accord national, dès lors que le centre de santé est le seul membre de cet accord, qu'il est le seul à facturer à l'assurance maladie et qu'il s'engage, en vertu de l'article 2 de cet accord, vis-à-vis de l'assurance maladie, à respecter les textes régissant l'exercice de son activité et toutes les dispositions de l'accord ;  
 - l'exactitude matérielle des manquements reprochés est établie ; le grief n°1, soit la facturation multiple d'un même acte, couvre 368 actes pour un préjudice de 17 943,35 euros ; l'argument tenant à l'envoi d'une seconde facture en cas de retard de paiement n'est pas admissible, comme celui d'une faille informatique imputable à l'assurance maladie qui ferait apparaître comme " non payées " des factures payées, peu important la circonstance que la CPAM répare elle-même son préjudice par de la régulation ou qu'elle agisse par la répétition de l'indu ; les critiques portant sur le grief n°5, soit la facturation de deux actes d'orthodontie non réalisés, ne portent que sur une erreur de plume ; concernant les griefs 4, 6, 7 et 8, la contradiction apportée par l'association requérante lors de la procédure a été prise en compte et n'a pas été écartée sans examen ; concernant le grief 8.4 relatif au délabrement de dents saines, l'expertise sollicitée par l'association requérante concernant les soins prothétiques d'un montant de 2 820 euros pratiqués sur un patient dont la facturation n'était pas justifiée par l'état initial de la dent traitée, n'indique pas que ces soins étaient préconisés ;  
 - la sanction prononcée n'est pas disproportionnée ; la gravité des manquements commis consistant non en des erreurs mais en des facturations volontairement indues pour augmenter le chiffre d'affaires du centre de santé au détriment de la solidarité nationale, pour un montant important, justifie la sanction prononcée ; l'association requérante ne peut affirmer que la suspension pour une durée d'un an équivaut à " une mise à mort " du centre de santé ; elle fait état d'indications chiffrées erronées ou dénaturées pour tenter de démontrer le caractère disproportionné de la sanction ; la circonstance que le service ophtalmologique n'a pas été contrôlé ne peut être prise en compte. 
 Vu  
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête n° 2503198 enregistrée le 6 mai 2025 tendant à l'annulation de la décision contestée. 
 Vu :  
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de la sécurité sociale ; 
 - l'accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d'assurance maladie, conclu le 8 juillet 2015 et ses avenants ;  
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Le Fiblec, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement convoquées à l'audience. 
 Au cours de l'audience publique du 23 mai 2025 à 10 heures en présence de Mme Fontan, greffière d'audience, M. Le Fiblec a lu son rapport et entendu : 
 - les observations de Me Ayache, représentant l'association requérante, qui reprend, point par point, l'ensemble de ses écritures ; 
 - et les observations de Me Falala, représentant la CPAM de 
 la Haute-Garonne, qui répond aux observations de Me Ayache en reprenant également l'ensemble de ses écritures. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience publique. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le centre de santé Bayard de Toulouse a fait l'objet d'un contrôle de la CPAM de la Haute-Garonne portant sur des actes facturés pendant la période du 29 novembre 2021 au 31 août 2023. A la suite de ce contrôle, un relevé de constatations des anomalies constituant des manquements aux règles de facturation a été adressé, le 3 février 2025, à l'association requérante, laquelle a présenté ses observations par un courrier du 5 mars 2025. La commission paritaire départementale des centres de santé de la Haute-Garonne, réunie le 4 avril 2025, a émis un avis favorable au prononcé de la suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée d'un an et au prononcé de la suspension du versement des rémunérations forfaitaires autres qu'à l'acte (rémunération forfaitaire spécifique) pour une durée d'un an. Le 30 avril 2025, la directrice de la CPAM de la Haute-Garonne a notifié à l'association requérante une décision de suspension d'exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pendant une durée d'un an ainsi qu'une décision de suspension du versement des rémunérations forfaitaires autres qu'à l'acte (rémunération forfaitaire spécifique) pour une durée d'un an, à compter du 15 juin 2025. Par la présente requête, l'association centre de santé Bayard demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de ces décisions. 
 Sur les conclusions aux fins de suspension : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". 
 3. En l'état de l'instruction, aucun des moyens soulevés par l'association centre de santé Bayard, tels que visés et analysés ci-dessus, n'est propre à créer un doute sérieux sur la légalité des décisions du 30 avril 2025 par lesquelles la directrice de la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne a, pour une durée d'un an à compter du 15 juin 2025, suspendu, sans sursis, la possibilité pour elle d'exercer dans le cadre conventionnel et suspendu le versement des rémunérations forfaitaires autres qu'à l'acte (rémunération forfaitaire spécifique). Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner si la condition d'urgence posée à l'article L. 521-1 du code de justice administrative est satisfaite, les conclusions tendant à la suspension de ces décisions doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 4. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la CPAM de la Haute-Garonne, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par l'association centre de santé Bayard. 
 5. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'association centre de santé Bayard une somme de 1 000 euros au profit de la CPAM de la Haute-Garonne sur le fondement des mêmes dispositions. 
 ORDONNE :  
 Article 1er : La requête de l'association centre de santé Bayard est rejetée.  
 Article 2 : L'association centre de santé Bayard versera une somme de 1 000 euros à la CPAM de la Haute-Garonne en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association centre de santé Bayard et à la caisse primaire d'assurance maladie de la Haute-Garonne.  
 Fait à Toulouse, le 6 juin 2025.  
 Le juge des référés,                                                       La greffière, 
 Briac LE FIBLEC                                                            Maud FONTAN 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 la greffière en chef, 
 ou par délégation, la greffière,