TA31 · 3ème Chambre — 16 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 mai 2025 et le 9 septembre 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Reden Investments, représentée par Me Elfassi, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 28 février 2025 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a rejeté sa demande de permis de construire en vue de la construction d’une centrale solaire sur le territoire de la commune de Valeilles ; 
 
2°) d’enjoindre au préfet de Tarn-et-Garonne de réexaminer sa demande de permis de construire dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement ;  
 
3°) de mettre à la charge de l’État une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté en litige a été signé par une autorité incompétente ;  
- il est insuffisamment motivé ;  
- il a été pris à l’issue d’une procédure irrégulière au regard des dispositions de l’article L. 123-3 du code de l’environnement dès lors qu’il n’a pas été soumis à l’avis de la mission régionale d’autorité environnementale et n’a pas été précédé d’une enquête publique ;  
- le préfet n’était pas en situation de compétence liée dès lors que l’avis défavorable de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) rendu sur le projet en litige est illégal ; 
- l’arrêté en litige est entaché d’erreur d’appréciation dès lors que le préfet n’a pas reconnu le caractère agrivoltaïque de l’installation ;  
- il méconnaît les dispositions des article L. 111-27 et L. 161-4 du code de l’urbanisme. 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 11 juillet 2025 et 30 septembre 2025, le préfet de Tarn-et-Garonne conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que :  
- il était en situation de compétence liée pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité en raison de l’avis défavorable émis par la CDPENAF le 24 janvier 2025, de telle sorte que les moyens soulevés par la société requérante sont inopérants ;  
- les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.  
 
Par ordonnance du 14 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 27 octobre 2025. 
 
Un mémoire reçu le 24 octobre 2025 a été enregistré pour la SAS Reden Investments et n’a pas été communiqué. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’énergie ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Méreau, rapporteure ; 
- les conclusions de Mme Lucas, rapporteure publique ; 
- et les observations de Me Maestré, représentant la société Reden Investments. 
 
Une note en délibéré présentée par la société Reden Investments a été enregistrée le 27 janvier 2026. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Le 25 novembre 2024, la SAS Reden Investments a déposé un dossier de demande de permis de construire pour la construction d’une centrale solaire agrivoltaïque sur un terrain situé au lieu-dit Bouloc Planeses, sur le territoire de la commune de Valeilles. Par un arrêté du 28 février 2025, le préfet de Tarn-et-Garonne a rejeté cette demande de permis de construire.  
 
2. D’une part, aux termes de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : « En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ». Aux termes de l’article L. 111-4 du même code : « Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / (…) 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 111-27 du même code : « Sont considérées comme nécessaires à l'exploitation agricole, pour l'application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4 du présent code, les installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie ». Enfin, l’article L. 111-31 de ce même code dispose : « Les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers sont autorisés sur avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, à l'exception des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 111-29 du présent code, qui font l'objet d'un avis simple. Cet avis vaut pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d'installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie. Avant de rendre son avis, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime auditionne le pétitionnaire ». 
 
3. D’autre part, aux termes de l’article L. 100-4 du code de l’énergie : « I.- Pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : (…) / 4° quater D'encourager la production d'électricité issue d'installations agrivoltaïques, au sens de l'article L. 314-36, en conciliant cette production avec l'activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s'assurant de l'absence d'effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 314-36 du même code : « I. - Une installation agrivoltaïque est une installation de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l'installation, au maintien ou au développement d'une production agricole. / II. - Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l'un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu : / 1° L'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques ; / 2° L'adaptation au changement climatique ; / 3° La protection contre les aléas ; / 4° L'amélioration du bien-être animal. / III. - Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l'un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services. / IV. - Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l'une des caractéristiques suivantes : / 1° Elle ne permet pas à la production agricole d'être l'activité principale de la parcelle agricole ; / 2° Elle n'est pas réversible. / V. - Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article. Il précise les services mentionnés aux 1° à 4° du II ainsi qu'une méthodologie définissant la production agricole significative et le revenu durable en étant issu. Le fait pour la production agricole d'être considérée comme l'activité principale mentionnée au 1° du IV peut s'apprécier au regard du volume de production, du niveau de revenu ou de l'emprise au sol. Il détermine par ailleurs les conditions de déploiement et d'encadrement de l'agrivoltaïsme, en s'appuyant sur le strict respect des règles qui régissent le marché du foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural, la politique de renouvellement des générations et le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés. Ce décret prévoit, enfin, les modalités de suivi et de contrôle des installations ainsi que les sanctions en cas de manquement ». 
 
4. Il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire déposée par la SAS Reden Investments porte sur la construction d’une centrale solaire sur trois parcelles cadastrées sous les n°s ZC n°s 9, 23 et 48, d’une superficie totale de 24,4 hectares à Valeilles. En l’absence de plan local d’urbanisme, le territoire de cette commune est régi par le règlement national d’urbanisme en application des dispositions des articles L. 111-1 à L. 111-25 et R. 111-1 à R. 111-53 du code l’urbanisme. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment du dossier de demande de permis de construire, que le projet en litige est situé en dehors des parties urbanisées de la commune et que la société pétitionnaire le qualifie de « parc agrivoltaïque ». Ainsi, en application des dispositions citées ci-dessus, ce projet était soumis à l’avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).  
 
5. Si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision. Par suite, la requérante peut dès lors utilement soulever, par voie d’exception, l’illégalité de l’avis défavorable de la CDPENAF émis le 24 janvier 2025. 
 
6. Pour émettre son avis défavorable, la CDPENAF a relevé que la « production agricole significative n’est pas fondée » dès lors que « l’étude économique menant à une marge brute de 9 980 € pour un atelier de 50 brebis Suffolk est sur-évaluée par rapport aux références départementales » et que les « rendements envisagés en céréales et légumes ne sont pas documentés par des résultats éprouvés scientifiquement ». Elle a également estimé que les « zones témoin obligatoires dans le cadre agrivoltaïque ne sont pas suffisamment précisées, en localisation et en gestion » et que le « taux de couverture des deux parcelles en panneaux photovoltaïques, respectivement estimés à 47,2 et 45,8 % ne garantit pas le maintien du potentiel agricole des parcelles, tant en production fourragère qu’en céréales et légumes ».  
 
7. En premier lieu, aux termes de l’article R. 314-114 du code de l’énergie : « I.-Pour l'ensemble des installations agrivoltaïques hors élevage, la production agricole est considérée comme significative, au sens du II de l'article L. 314-36, si la moyenne du rendement par hectare observé sur la parcelle mentionnée à l'article R. 314-108 est supérieure à 90 % de la moyenne du rendement par hectare observé sur une zone témoin ou un référentiel en faisant office. / (…) / II. - La zone témoin mentionné au I est une parcelle répondant aux conditions suivantes : / 1° Représenter une superficie d'au moins 5 % de la surface agrivoltaïque installée, dans une limite d'un hectare ; / 2° Etre située à proximité de l'installation agrivoltaïque ; / 3° Ne comporter ni installation équipée de modules photovoltaïques ni installation ou arbre apportant de l'ombre ; / 4° Connaître des conditions pédoclimatiques équivalentes ; / 5°  Etre cultivée dans les mêmes conditions que la parcelle sur laquelle est située l'installation agrivoltaïque. / (…) ». 
 
8. S’il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’étude préalable agricole et du dossier agricole, que la zone témoin, d’une superficie de 0,8 hectare, sera située au nord du projet, à proximité immédiate, il ne ressort pas de ces documents que cette zone serait cultivée dans les mêmes conditions que la parcelle sur laquelle sera située l’installation agrivoltaïque. En l’absence de précision sur les conditions dans lesquelles la zone témoin sera cultivée, les rendements de la production agricole hors élevage ne peuvent être appréciés au regard de la moyenne du rendement par hectare observée sur cette zone.  
 
9. S’agissant de l’activité de grandes cultures, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’annexe du dossier agricole relative à la compatibilité du projet au contexte réglementaire, que « les rendements attendus seront compris entre 90 et 100 % des rendements actuels ». L’étude préalable agricole indique que les rendements des cultures réalisées en 2023 par l’agriculteur étaient de 4 tonnes par hectare pour le blé, 5 à 6 tonnes par hectare pour l’orge, 12 tonnes pour la prune, 5 tonnes pour l’avoine noire, 1,5 à 2 tonnes pour le tournesol et 10 tonnes pour les prairies temporaires. La société pétitionnaire a ainsi entendu apprécier le rendement attendu au regard des rendements obtenus en 2023, ces derniers devant dès lors être regardés comme le référentiel prévu par les dispositions de l’article R. 314-114 du code de l’énergie citées au point 7 du présent jugement. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le taux de couverture des parcelles dédiées aux cultures sera supérieur à 40 %. Eu égard à ce taux de couverture, la seule indication selon laquelle les rendements attendus seront compris entre 90 et 100 % des rendements actuels est insuffisante pour justifier du caractère significatif de la production agricole au sens des dispositions de l’article R. 314-114 du code de l’énergie citées au point 7 du présent jugement.  
 
10. Concernant l’activité de maraîchage, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’annexe du dossier agricole relative à la compatibilité du projet au contexte réglementaire, que les rendements attendus « seront potentiellement plus élevés que les rendements plein champ pour les mêmes cultures en raison de l’ombrage en période estivale limitant le stress hydrique et thermique de ces cultures (tomates, haricots verts, courgettes) ». Le dossier agricole indique également que les rendements attendus sont de 0,90 kg/m² pour les haricots verts, de 3,60 kg/m² pour les courgettes et de 8,50 kg/m² pour les tomates et que la marge brute tirée de l’activité maraîchère est estimée à 7 062 euros. Toutefois, le dossier agricole n’indique pas si ces rendements sont ceux observés pour les cultures en plein champ et il ne ressort pas des pièces du dossier que ces niveaux de rendements seraient supérieurs à 90 % de la moyenne du rendement par hectare observé sur une zone témoin ou un référentiel donné.  
 
11. Il résulte de ce qui précède que la CDPENAF n’a pas entaché son avis défavorable d’une erreur d’appréciation en estimant que le caractère significatif de la production agricole n’était pas démontré par la société pétitionnaire s’agissant de l’activité hors élevage.  
 
12. En second lieu, aux termes de l’article R. 314-116 du code de l’énergie : « (…) / Pour les installations agrivoltaïques sur élevage, le caractère significatif de l'activité agricole peut être notamment apprécié au regard du volume de biomasse fourragère, du taux de chargement ou encore du taux de productivité numérique ».  
 
13. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du dossier agricole, que l’agriculteur exploitant les parcelles formant le terrain d’assiette du projet en litige souhaite diversifier les activités de son exploitation, notamment en réduisant l’effectif bovin au profit de la création d’un atelier ovin. Le cheptel d’ovins ainsi envisagé serait composé de cinquante brebis et de deux béliers. Le dossier agricole indique que l’« atelier ovin permettra de dégager presque 10 000 € de marge brute. Les agneaux seront vendus kg de poids vif, soit 18 kg de poids carcasse. La vente directe en colis permet de proposer un prix plus élevé, de l’ordre de 12€/kg. Cela représente 216 € par agneau vendu ». Si, en défense, le préfet de Tarn-et-Garonne se prévaut d’un tableau de synthèse élaboré par un groupe de travail constitué par les chambres d’agriculture de l’Aveyron et de Tarn-et-Garonne indiquant un taux de marge brute par effectif moyen présent (EMP) pour la vente de brebis, qui était de 149 euros en 2023, les données contenues dans ce tableau ne permettent cependant pas de remettre en cause le taux de marge brute retenu par la société pétitionnaire dès lors qu’il ne s’agit que de moyennes qui ne fournissent pas d’indication quant au prix de vente en direct par colis des agneaux. De plus, et comme le reconnaît le préfet dans son mémoire en défense, la marge brute supérieure retenue par la société pétitionnaire s’explique par le choix de l’exploitant agricole de vendre en direct les agneaux par colis. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que la CDPENAF a entaché son avis d’une erreur d’appréciation en estimant que le caractère significatif de la production agricole n’était pas démontré par la société pétitionnaire s’agissant de l’activité d’élevage.  
 
14. Il résulte toutefois de l’instruction et de ce qui a été dit aux points 9 et 10 du présent jugement que la société pétitionnaire ne justifiait pas, dans sa demande de permis de construire, du caractère significatif de la production agricole s’agissant des activités de culture et de maraichage, alors que ces activités représentent plus de la moitié des surfaces concernées par le projet en litige. Par suite, il résulte de l’instruction que la CDPENAF aurait légalement rendu le même avis en se fondant uniquement sur ce motif, qui suffit à lui seul à justifier son avis défavorable. Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres branches du moyen dirigé contre l’avis de la CDPENAF, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que cet avis est illégal et que, par suite, le préfet de Tarn-et-Garonne n’était pas en situation de compétence liée. 
 
15. Pour édicter l’arrêté en litige, le préfet de Tarn-et-Garonne s’est borné à tirer les conséquences de l’avis conforme défavorable de la CDPENAF sans avoir à porter une appréciation sur les faits de l’espèce, et se trouvait ainsi en situation de compétence liée pour prendre cet arrêté. Par suite, les moyens tirés de l’incompétence de la signataire de la décision, de l’insuffisance de motivation, du vice de procédure et de l’erreur d’appréciation du préfet doivent être écartés comme inopérants.  
 
16. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la SAS Reden Investments doit être rejetée, y compris les conclusions à fin d’injonction et celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la société Reden Investments est rejetée.  
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Reden Investments, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. 
 
Copie en sera transmise au préfet de Tarn-et-Garonne. 
 
 
Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026 à laquelle siégeaient : 
 
M. Grimaud, président, 
Mme Lequeux, première conseillère, 
Mme Méreau, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
M. MÉREAU 
Le président, 
 
P. GRIMAUD 
 
La greffière, 
 
M.-E. LATIF 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme : 
La greffière en chef,