TA14 · Tribunal Administratif de Caen — 4 novembre 2025

1°) d’annuler la procédure de passation engagée par la communauté d’agglomération Saint Lô Agglo pour la gestion et l’exploitation du service public de transport routier de voyageurs pour la période 2026-2032 ;  
 
2°) d’ordonner la reprise de la procédure au stade de l’analyse des offres après élimination de la candidature et de l’offre de la société Réunir Saint Lô Agglo ;  
 
3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Saint Lô Agglo la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;  
 
La SAS Tusa-Delcourt soutient que :  
- la candidature du groupement attributaire est irrégulière en application des articles 8.2 et 11.1 du règlement de la consultation et des articles L.3123-2, R.3123-18 et R.3123-21 du cahier des clauses particulières (CCP) dès lors que le groupement attributaire n’a pas produit les attestations fiscales et sociales valides prévues par ces dispositions, qu’il ne démontre pas les capacités et aptitudes de toutes les filiales sur lesquelles il affirme vouloir s’appuyer, et ne produit pas l’engagement des filiales de mettre à disposition leurs capacité et aptitudes pendant toute la durée de la concession ;  
- l’offre est irrégulière dès lors que le groupement entend sous-traiter l’ensemble des prestations en violation des dispositions de l’article 5-2 projet de contrat valant cahier des charges ; aucune des sociétés composant le groupement ne possède en effet les moyens humains et techniques nécessaires pour permettre l’exécution du contrat de concession en cause ; en particulier, seules les filiales des sociétés composant le groupement disposent de licences communautaires de transport ; en outre, le groupement attributaire n’a produit aucun contrat de sous- concession ;     
- l’offre du groupement attributaire est irrégulière au regard des articles L.3124-2 et L.3124-3 du CCP dès lors que son offre initiale ne satisfait pas à l’article 8.3 du règlement de la consultation prévoyant les moyens matériels nécessaires à la bonne exécution des prestations du contrat ; elle ne justifie pas en effet de la détention d’un bâtiment à usage de dépôt, ni ne produit de promesse d’achat ou de location d’un tel bâtiment ; sa candidature, qui mentionne l’acquisition d’un terrain de  8 500 m² pour l’implantation du dépôt sans en justifier, devait ainsi être écartée en raison des renseignements inexacts fournis à l’appui de son offre et de la  méconnaissance de l’article 35 du projet de contrat valant cahier des charges ;   
- il existe un doute légitime sur l’impartialité du dirigeant de la société assurant l’assistance à maîtrise d’ouvrage pour la rédaction des pièces de la consultation et de l’analyse des offres, en raison de ses liens avec le groupe « Réunir » ;    
- elle doit être regardée comme justifiant de la lésion d’un intérêt du fait de ces irrégularités ;  
 
Par des mémoires en défense enregistrés les 23 et 28 octobre 2025, la communauté d’agglomération Saint Lô Agglo, représentée par Me Nourrisson, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Tusa-Delcourt la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.   
  
Elle fait valoir que :  
- l’ensemble des membres du groupement attributaire, ainsi que leurs filiales, ont souscrit les déclarations leur incombant en matière fiscale ou sociale ; il n’était tenu de fournir l’ensemble des pièces justificatives exigées par le règlement de la consultation que pour les sociétés membres du groupe et non pour l’ensemble des filiales ; les sociétés mère, membres du groupement, pouvaient se prévaloir des capacités économiques et financières de leurs sociétés filles sans produire d’engagement formalisé ; en tout état de cause, dès lors que le groupement attributaire ne se prévaut pas des capacités et aptitudes des onze filiales de ses membres, il n’était pas tenu de fournir, en ce qui les concerne l’ensemble des pièces justificatives de la consultation ;  
- il n’est pas établi que le groupement attributaire entend sous-traiter l’intégralité des prestations de transports de voyageurs ; il a en effet créé une société dédiée qui exécutera l’ensemble des prestations, objet du contrat ; 
- dès lors qu’il n’entend pas sous-traiter l’exécution du contrat de concession aux onze filiales de ses membres, il n’était pas tenu de produire les projets de contrat de sous-concession ;      
- la proposition par les candidats d’une solution de dépôt de bus avec une implantation physique existante dès la remise des offres ne constituait pas une caractéristique minimale de la consultation ; par ailleurs, l’offre du groupement attributaire proposait une solution de dépôt de bus par l’achat d’un terrain, considéré comme réaliste par la commission d’attribution des offres et, dans l’hypothèse où celui-ci ne serait pas achevé à la date d’entrée en vigueur du contrat de concession, il pouvait lui être provisoirement substitué un dépôt de bus existant, dont elle est propriétaire ; l’offre ne méconnaissait ainsi ni l’article 8.3 du règlement de la consultation, ni l’article 35 du projet de contrat valant cahier des charges ;   
- le dirigeant de la société Point de repère qui assurait une mission d’assistance à maîtrise d’ouvrage, n’est pas susceptible d’avoir influencé l’issue de la procédure de passation et les éléments apportés par la société requérante ne permettent pas d’établir l’existence d’un conflit d’intérêt, ni de remettre en cause le caractère impartial de la procédure suivie ;  
- dès lors que son offre a été classée en troisième position, la société Tusa-Delcourt ne justifie aucunement de la lésion d’un intérêt.  
 
 
Par des mémoires en défense enregistrés les 24 et 28 octobre 2025, la société Armorick’Qar, représentée par la Selarl Pintat avocats, agissant par Me Le Moal, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Tusa-Delcourt la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle s’associe aux observations de la communauté d’agglomération Saint-Lô Agglo et fait en outre valoir que :  
- l’ensemble des membres du groupement attributaire, ainsi que leurs filiales, ont souscrit les déclarations leur incombant en matière fiscale ou sociale ; 
- aucune disposition du dossier de consultation des entreprises ne faisait état d’une quelconque obligation pour les candidats de disposer d’un dépôt physique avant l’entrée en vigueur du contrat de concession ;  
- le dirigeant de la société Point de repère qui assurait une mission d’assistance à maîtrise d’ouvrage, n’est pas susceptible d’avoir influencé l’issue de la procédure de passation et les éléments apportés par la société requérante ne permettent pas d’établir l’existence d’un conflit d’intérêt, ni de remettre en cause le caractère impartial de la procédure suivie ;  
- dès lors que son offre a été classée en troisième position, la société Tusa-Delcourt ne justifie aucunement de la lésion d’un intérêt.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
- le code de la commande publique ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Au cours de l’audience publique tenue en présence de M. A..., greffier-en-chef, le 28 octobre 2025 à 14h30, Mme Rouland-Boyer a lu son rapport et entendu les observations : 
- de Me Palmier, représentant la société Tusa-Delcourt, qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens ;  
- de Me Schwartz, représentant la communauté d’agglomération Saint-Lô Agglo, qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens ;  
- et de Me Le Moal, représentant la société Armorick’Qar. 
  
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience publique.  
  
Une note en délibéré, présentée par la société Tusa-Delcourt, a été enregistrée le 29 octobre 2025.   
 
 
Considérant ce qui suit : 
  
La communauté d’agglomération Saint-Lô Agglo a engagé une procédure ouverte de mise en concurrence pour la passation d’un contrat de concession de service public pour la gestion et l’exploitation du service public de transport routier de voyageurs sur son territoire pour la période 2026-2032. La société Tusa-Delcourt a déposé une offre qui a été rejetée par une décision du 6 octobre 2025 et la communauté d’agglomération Saint-Lô Agglo a attribué la concession de service public à un groupement, composé des sociétés holding Hommet, Boubet services, Armorick’Qar, RGO services et Cars Rouillard. Sur le fondement de l’article L. 551-1 du code de justice administrative, la société Tusa-Delcourt demande au juge des référés d’annuler la procédure de mise en concurrence et d’ordonner la reprise de la procédure au stade de l’analyse des offres après élimination de la candidature et de l’offre de la société Réunir Saint-Lô Agglo.  
  
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 551-1 du code de justice administrative : 
  
Aux termes de l’article L. 551-1 du code de justice administrative : « Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu'il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, la délégation d'un service public ou la sélection d'un actionnaire opérateur économique d'une société d'économie mixte à opération unique. / (…) Le juge est saisi avant la conclusion du contrat. ». Aux termes du I de l’article L. 551-2 de ce code : « I. - Le juge peut ordonner à l'auteur du manquement de se conformer à ses obligations et suspendre l'exécution de toute décision qui se rapporte à la passation du contrat, sauf s'il estime, en considération de l'ensemble des intérêts susceptibles d'être lésés et notamment de l'intérêt public, que les conséquences négatives de ces mesures pourraient l'emporter sur leurs avantages. / Il peut, en outre, annuler les décisions qui se rapportent à la passation du contrat et supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations (…). ». Aux termes de l’article L. 551-10 du même code : « Les personnes habilitées à engager les recours prévus aux articles L. 551-1 et L. 551-5 sont celles qui ont un intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d'être lésées par le manquement invoqué (…) ». 
  
  Il appartient au juge administratif, saisi en application de l’article L. 551-1 du code de justice administrative, de se prononcer sur le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence incombant à l’administration. En vertu de cet article, les personnes habilitées à agir pour mettre fin aux manquements du pouvoir adjudicateur à ses obligations de publicité et de mise en concurrence sont celles qui sont susceptibles d’être lésées par de tels manquements. Il appartient, dès lors, au juge des référés précontractuels de rechercher si l’opérateur économique qui le saisit se prévaut de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de l’avoir lésé ou risquent de le léser, fût-ce de façon indirecte en avantageant un opérateur économique concurrent. 
  
D’une part, aux termes de l’article L. 3123-20 du code de la commande publique : « Est irrecevable une candidature présentée par un candidat (…) qui ne possède pas les capacités ou les aptitudes exigées en application de la présente section ». Aux termes de l’article R. 3123-1 du code de la commande publique : « L’autorité concédante vérifie les conditions de participation relatives aux capacités et aux aptitudes des candidats nécessaires à la bonne exécution du contrat de concession ». Aux termes de l’article L. 3123-2 du code de la commande publique : « Sont exclues de la procédure de passation des contrats de concession les personnes qui n’ont pas souscrit les déclarations leur incombant en matière fiscale ou sociale ou n’ont pas acquitté les impôts, taxes, contributions ou cotisations sociales exigibles (…). ». Aux termes de l’article L.3123-18 du même code : « L'autorité concédante ne peut imposer aux candidats des conditions de participation à la procédure de passation autres que celles propres à garantir qu'ils disposent de l'aptitude à exercer l'activité professionnelle, de la capacité économique et financière ou des capacités techniques et professionnelles nécessaires à l'exécution du contrat de concession ». Aux termes du premier alinéa de l’article R. 3123-19 du même code : « Si le candidat s’appuie sur les capacités et aptitudes d’autres opérateurs économiques, il justifie des capacités et aptitudes de ces opérateurs économiques et apporte la preuve qu’il en disposera pendant toute l’exécution du contrat. Cette preuve peut être apportée par tout moyen approprié. ». Enfin, selon l’article R. 3123-21 du même code : « Ne sont pas admis à participer à la suite de la procédure de passation du contrat de concession : / 1° Les candidats qui produisent une candidature incomplète, le cas échéant après mise en œuvre des dispositions de l'article R. 3123-20, ou contenant de faux renseignements ou documents ; / 2° Les candidats qui produisent une candidature irrecevable ».  
 
D’autre part, aux termes aux termes de l’article 8-2 du règlement de consultation du marché en cause : « Le candidat remettra un dossier permettant à Saint-Lô agglo d’apprécier ses garanties financières, son aptitude à assurer l’égalité des usagers et la continuité du service. Il n’est pas exigé que chaque membre du groupement possède la totalité des compétences requises pour l’exécution du contrat. Les candidats peuvent également demander que soient prises en considération les capacités et aptitudes d’autres opérateurs économiques, quelle que soit la nature juridique des liens entretenus. Dans ce cas, il doit justifier de leurs capacités et aptitudes et apporter la preuve qu’il en disposera pendant toutes l’exécution du contrat. ».  Et enfin, aux termes de l’article 11.1 du même règlement : « (…) Saint-Lô Agglo vérifie les conditions de participation relative aux capacités et aptitudes des candidats nécessaires à la bonne exécution du contrat de concession de services. / (…). ». Le règlement de la consultation prévu par une autorité concédante pour la passation d’un contrat de concession est obligatoire dans toutes ses mentions. L’autorité concédante ne peut, dès lors, attribuer ce contrat à un candidat qui ne respecte pas une des exigences imposées par ce règlement, sauf si cette exigence se révèle manifestement dépourvue de toute utilité pour l’examen des candidatures ou des offres.  
 
Le groupement déclaré attributaire est composé des sociétés Boubet services, Holding Hommet, Armorick’Quar, dont il est constant qu’elles sont des holdings de détention n’exerçant aucune activité économique, et de la société RGO Services, qui est une holding d’animation. Il résulte de l’instruction, et en particulier de la notice explicative jointe à son dossier de candidature que, contrairement à ce que soutient la communauté d’agglomération Saint-Lô Agglo dans ses écritures en défense, le groupement a entendu se prévaloir des capacités et aptitudes des onze structures d’exploitation détenues ou animées par les holdings, ces sociétés d’exploitation constituant des opérateurs économiques distincts, dotés de leur personnalité propre. Le groupement attributaire a ainsi notamment produit à l’appui de sa candidature les attestations fiscales, sociales et d’assurances des filiales des holdings Boubet services, Holding Hommet, Armorick’Qar et de la société d’exploitation RGO Services, ainsi que leurs licences communautaires de transports, indispensables au demeurant à l’exécution du contrat de concession en cause dès lors qu’aucune des sociétés holdings membres du groupement n’est-elle-même titulaire d’une telle licence. Toutefois, il ne ressort pas de l’instruction que chacune des filiales aurait également justifié de ses références et des moyens matériels et humains mis à disposition pour l’exécution du contrat.  
 
Par ailleurs, s’il est possible pour un candidat de s’appuyer sur les capacités, notamment en termes de moyens d’exploitation, et les aptitudes techniques d’autres opérateurs économiques, indépendamment du cas de la sous-traitance, il lui appartient alors de produire l’engagement juridique contraignant de ces opérateurs économiques portant sur la mise à disposition des moyens nécessaires à l’exécution des prestations objet du contrat en cause, pendant toute la durée projetée d’exécution. Or, il ne résulte pas de l’instruction que le groupement attributaire, auquel la communauté d’agglomération Saint-Lô Agglo n’a adressé aucune demande de régularisation en ce sens, aurait produit les engagements des sociétés détenues par les holdings Boubet services, Holding Hommet, Armorick’Qar et de la société d’exploitation RGO Services lui permettant de s’appuyer sur leurs capacités techniques et mettant à sa disposition les ressources nécessaires à l’exécution du contrat de concession. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, qu’en l’état de l’instruction et au regard des éléments versés à l’instance, la société Tusa-Delcourt est fondée à soutenir que l’analyse de la capacité et de l’aptitude du groupement nécessaires à l’exécution du contrat est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.  
 
Le choix d’une offre présentée par un candidat irrégulièrement retenu est susceptible d’avoir lésé la société Tusa-Delcourt, quel qu’ait été son propre rang de classement à l’issue du jugement des offres.  
 
Dans ces circonstances, la procédure de passation engagée par la communauté d’agglomération Saint-Lô Agglo en vue de l’attribution de la concession doit être annulée au stade de l’examen des candidatures, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres manquements invoqués par la société requérante. 
  
11. Il appartient à la communauté d’agglomération Saint-Lô Agglo, si elle entend poursuivre la procédure d’attribution, de la reprendre au stade de l’examen des candidatures. 
 
Sur les frais liés au litige : 
  
12. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. (…). ». 
  
13. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Saint Lô Agglo la somme de 1 500 euros à verser à la société Tusa-Delcourt, au titre des dispositions précitées de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce que les sommes demandées par la communauté d’agglomération Saint-Lô Agglo et la société Armorik’Qar soient mises à la charge de la société Tusa-Delcourt.    
  
  
 
O R D O N N E : 
   
 
Article 1er : La procédure de passation de la concession ayant pour objet la gestion et l’exploitation du service public de transport routier de voyageurs pour la période 2026-2032, engagée par la communauté d’agglomération Saint Lô Agglo est annulée au stade de l’examen des candidatures.  
  
Article 2 : La communauté d’agglomération Saint-Lô Agglo versera la somme de 1 500 euros à la société Tusa-Delcourt.  
 
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties sont rejetées.  
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Tusa Delcourt, à la communauté d’agglomération Saint-Lô Agglo, à la société Réunir Saint Lô Agglo, à la société Armorick’Qar à la société holding Hommet, à la société Boubet services, et à la société RGO services.    
 
 
Fait à Caen, le 4 novembre 2025. 
 
La présidente, juge des référés 
 
SIGNÉ  
 
H. ROULAND-BOYER 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
  
Pour expédition conforme, 
La greffière, 
 
 
 
E. Bloyet