TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 7 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 12 juin 2025, Mme E D, M. C D, M. B D et M. et Mme A, représentés par la Selarl Béguin Emmanuelle, demandent au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution des décisions du 14 janvier 2025 par lesquelles le maire de la commune de Larmor-Plage a refusé de dresser un procès-verbal d'infractions au code de l'urbanisme à l'égard de la construction édifiée 1, rue du Fort, propriété de la SCI Naje ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Larmor-Plage de constater l'infraction et d'en dresser procès-verbal puis de la transmettre au Procureur de la République assorti d'une demande de poursuite ainsi que d'une mise en demeure de remise en état des lieux, à défaut de saisir le tribunal judiciaire aux fins de solliciter la démolition des ouvrages irrégulièrement édifiés ou la remise en état des lieux en l'absence d'exécution volontaire suite à la mise en demeure reçue, dans un délai de sept jours à compter de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Larmor-Plage la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - la condition tenant à l'urgence est satisfaite dès lors d'une part que la SCI Naje a réalisé en 2019 des travaux sans solliciter les autorisations d'urbanisme nécessaires et que la prescription de l'action publique à l'égard des infractions commises sera acquise très prochainement, d'autre part que par un arrêté du 29 août 2024, la SCI Naje a été autorisée à construire une maison individuelle en extension de la construction existante et qu'il existe une problématique liée aux places de stationnement créées ;  
 - le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4, résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées : or, en l'espèce, plusieurs infractions sont caractérisées, à savoir un changement de destination non autorisé d'un bien en violation des dispositions de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme, les meublés de tourisme se rattachant à la destination " commerce et activité de service " et non " habitation ", ainsi que la création d'une surface de plancher sans autorisation d'urbanisme en violation de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme et la transformation d'une surface close et couverte non comprise dans la surface de plancher de la construction en un local constituant de la surface de plancher en violation de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme en raison de la réalisation d'un appartement en lieu et place d'un garage et de l'aménagement de combles.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 19 juin 2025, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - à titre principal, la condition d'urgence n'est pas satisfaite : plusieurs autorisations d'urbanisme ont été délivrées à la SCI Naje et il n'existe aucune présomption d'urgence en la matière ; de plus, les requérants ne démontrent aucune atteinte grave à un intérêt public, à leur situation ou aux intérêts qu'ils entendent défendre dès lors que s'ils font état de difficultés de stationnement dans leur quartier, ils disposent eux-mêmes de places de stationnement privatives et ils ont introduit leur référé près de cinq mois après l'intervention des décisions ; 
 - à titre subsidiaire, le refus d'établissement d'un procès-verbal d'infraction d'urbanisme par le maire ne saurait être vu comme traduisant une carence de ce dernier dès lors que cette décision, correctement motivée, repose sur le constat d'une situation qui n'est pas infractionnelle et n'exige pas qu'une procédure pénale soit mise en œuvre : le prétendu changement de destination n'est pas avéré en l'espèce et la création de surface de plancher dénoncée a correctement été déclarée.  
 Par un mémoire, enregistré le 23 juin 2025, la commune de Larmor-Plage, représentée par la Selarl Lexcap, conclut au rejet de la requête.  
 Elle fait valoir que : 
 - la condition d'urgence n'est pas satisfaite : il ne peut pas y avoir de présomption dès lors que les travaux litigieux sont achevés et que le refus litigieux n'est pas de nature à faire obstacle à l'adoption d'un arrêté interruptif de travaux ; de plus, les travaux reprochés à la SCI Naje ont été réalisés et achevés il y a plus de six ans, de sorte que le délai de prescription de l'action publique est en toute hypothèse expiré ; en tout état de cause, à supposer que l'action publique ne serait pas prescrite, il n'existe aucune urgence et les requérants se sont mis eux-mêmes dans la situation d'urgence qu'ils invoquent en saisissant le maire près de cinq ans après les travaux ; les requérants peuvent également eux-mêmes engager les poursuites, en se constituant partie civile ou par voie de citation directe ; les requérants ne précisent pas en quoi la constatation des infractions alléguées serait de nature à impacter directement les procédures en cours contre le permis délivré en 2024 et n'établissent pas que les travaux litigieux auraient justifié la création de deux places de stationnement supplémentaires sur le terrain, alors que la construction existante comporte déjà quatre places de stationnement ; 
 - le maire n'était pas tenu de faire dresser un procès-verbal d'infraction sur le fondement de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme en l'absence d'infraction caractérisée au code de l'urbanisme :  
   - il n'est pas établi que les logements proposés à la location par la SCI Naje relèveraient de la sous-destination " autres hébergements touristiques " au sens de l'article R. 151-28 du code de l'urbanisme dès lors qu'elle ne propose pas de prestations hôtelières au sens du b) du 4° de l'article 261-D du code général des impôts, c'est-à-dire la fourniture d'au moins trois des prestations suivantes, petit-déjeuner, nettoyage régulier des locaux, fourniture de linge de maison et la réception, même non personnalisée, de la clientèle ; l'activité exercée n'a ainsi entraîné aucun changement de destination au sein de l'immeuble ; 
   - l'aménagement d'un appartement de 50 m² de surface de plancher au rez-de-chaussée et de 70 m² de surface de plancher au deuxième étage correspond à la surface de plancher existante ; il ressort tant du dossier de déclaration préalable de 2019 que du dossier de permis délivré le 29 août 2024 et modifié le 4 novembre 2024 que la surface dédiée au stationnement des véhicules mentionnée dans le permis de 1981 a été conservée à usage de garage et il ressort des plans du permis de 1981 que le deuxième étage n'était pas composé que de combles non aménageables et créait donc de la surface de plancher ;  
 - les conclusions à fin d'injonction dirigées contre la commune sont irrecevables dès lors que le maire agit au nom de l'État.  
 Par un mémoire, enregistré le 23 juin 2025, la SCI Naje, représentée par la Selarl Cabinet Coudray Urbanlaw, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la condition d'urgence n'est pas remplie : les travaux sont achevés depuis plus de cinq ans, la prescription de l'action publique n'est pas susceptible d'intervenir avant plusieurs mois, les travaux liés aux deux permis de construire de 2024 n'ont toujours pas commencé et les requérants ont tardé à introduire leur référé-suspension ;  
 - aucune infraction au code de l'urbanisme n'a été constatée par la commune de Larmor-Plage, qui n'avait pas à dresser de procès-verbal d'infraction : 
   - elle n'a réalisé aucun changement de destination : l'appartement du rez-de-chaussée est actuellement loué dans le cadre d'un bail d'habitation classique en appartement meublé et tant cet appartement que celui sous comble, qui est un meublé de tourisme, ont été loués moins de 120 jours par an et elle n'offre aucun service hôtelier ; 
   - aucune surface de plancher n'a été créée au niveau du rez-de-chaussée et des combles : il ressort des plans de la construction initiale que la surface hors œuvre nette (SHON) déclarée pour le rez-de-chaussée était de 56 m², en plus d'une partie dédiée au stationnement et que la surface déclarée pour les combles était de 70 m². 
 Vu : 
 - la requête au fond n° 2500849 ;  
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de tourisme ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Plumerault, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 24 juin 2025 : 
 - le rapport de Mme Plumerault, 
 - les observations de Me Delagne substituant Me Béguin, représentant les requérants, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'il développe, souligne l'urgence au regard du délai de prescription dès lors que les travaux litigieux ont été effectués en 2019, de la procédure en cours en lien avec le nouveau permis de construire déposé en 2024 par la SCI Naje, de l'absence de procédure pénale alternative, expose que les problématiques de stationnement concernent tout le quartier et que c'est l'octroi d'un nouveau permis de construire à la SCI Naje qui a incité les requérants à agir, insiste sur les deux infractions au code de l'urbanisme commises par la SCI Naje en exposant que l'existence de services para-hôteliers n'est pas systématiquement retenue par la jurisprudence pour retenir qu'un meublé touristique relève de la sous-destination " autre hébergement touristique " et en faisant valoir qu'il n'est pas établi en l'espèce, par les seules captures d'écran produites, que les logements en cause ne seraient pas loués plus de 120 jours par an, souligne enfin que la surface hors œuvre nette déclarée en 1981 en habitation est inférieure à la surface de plancher actuelle, ce qui ressort des plans masse ;   
 - les observations de Me Messéant, représentant la commune de Larmor-Plage, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'elle développe, souligne que l'action publique est déjà prescrite dès lors que les travaux en litige datent de plus de six ans, qu'en tout état de cause, les requérants ont tardé à introduire leur référé, insiste sur le fait qu'aucune infraction au code de l'urbanisme n'a été commise par la SCI Naje ;  
 - les observations de Me Rouxel, représentant la SCI Naje, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'il développe, souligne que les travaux sont achevés et qu'il n'existe pas de présomption d'urgence, que les requérants, qui n'ont pas agi pendant six ans, ne justifient pas d'une atteinte portée aux conditions de jouissance de leur bien par ces travaux, expose que les requérants n'apportent pas la preuve du changement de destination de la maison et qu'il est possible, pour évaluer le nombre de jours de location, de se procurer auprès de l'intercommunalité le montant des taxes de séjour, expose qu'elle n'offre pas de prestations para hôtelières et en 1981, seulement une partie du rez-de-chaussée était à usage de garage ; 
 - et les explications de M. A. 
 Le préfet du Morbihan n'était ni présent ni représenté. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.   
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SCI Naje est propriétaire d'une construction à usage d'habitation située 1 rue du Fort, sur la commune de Larmor-Plage qu'elle exploite au titre de diverses locations saisonnières. Par deux courriers des 15 octobre 2024 et 4 novembre 2024, M. et Mme A, d'une part, et les consorts D d'autre part, voisins, ont sollicité du maire qu'il mette en œuvre les pouvoirs de police qu'il détient sur le fondement des articles L. 480-1 et suivants du code de l'urbanisme, en raison des infractions qui auraient été commises par la SCI Naje. Par deux courriers du 14 janvier 2025, le maire de la commune de Larmor-Plage a rejeté ces demandes. Les requérants demandent au juge des référés d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de ces décisions. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les destinations de constructions sont : / 1°  Exploitation agricole et forestière ; / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; /  4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ; / 5° Autres activités des secteurs  secondaire ou tertiaire. " Aux termes de l'article R. 151-28 du même code, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les destinations de  constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : () / 2° Pour la destination " habitation " : logement, hébergement ; / 3° Pour la destination "  commerce et activités de service " : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, hébergement hôtelier et touristique, cinéma (). ". Aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu, dans sa rédaction applicable à la date des travaux effectués par la SCI Naje : " La destination de construction " commerce et activité de service " prévue au 3° de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme comprend les sept sous-destinations suivantes : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, hébergement hôtelier et touristique, cinéma. () / La sous-destination " hébergement hôtelier et touristique " recouvre les constructions destinées à l'hébergement temporaire de courte ou moyenne durée proposant un service commercial () ".  
 4. Il ressort des pièces du dossier, et il n'est pas sérieusement contesté, que la SCI Naje ne propose pas, en plus de l'hébergement, au moins trois des prestations suivantes, rendues dans des conditions similaires à celles proposées par les établissements d'hébergement à caractère hôtelier exploités de manière professionnelle, à savoir le petit déjeuner, le nettoyage régulier des locaux, la fourniture de linge de maison et la réception, même non personnalisée, de la clientèle. Dès lors qu'elle ne fournit pas de services para-hôteliers avec perception de la taxe sur la valeur ajoutée, les meublés de tourisme qu'elle exploite doivent être regardés comme relevant de la destination " habitation ". Par suite, le moyen tiré de ce que la SCI Naje aurait effectué en novembre 2019 des travaux ayant eu pour effet d'entraîner un changement de destination et ce sans autorisation n'est pas propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité des décisions en litige.  
 5. En second lieu, aux termes de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme : " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : / a) Les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés () ".  
 6. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du tableau des surfaces déclarées dans le formulaire Cerfa du permis initial délivré le 2 septembre 1981, que l'habitation comportait à l'origine 56 m² de surface hors œuvre nette au rez-de-chaussée et 70 m² au deuxième étage sous les combles à usage d'habitation. Par suite, les requérants n'établissent pas que l'aménagement de deux appartements au sein de l'habitation existante aurait eu pour effet de créer de la surface de plancher sans autorisation d'urbanisme en violation de l'article R. 421-14 précité du code de l'urbanisme. 
 7. Il résulte de ce qui précède qu'aucun des moyens invoqués par les requérants n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées. L'une des conditions mises à l'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'étant pas remplie, il y a lieu, sans qu'il soit besoin d'examiner la condition d'urgence, de rejeter les conclusions à fin de suspension de la requête. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 8. La présente ordonnance qui rejette les conclusions à fin de suspension de la requête n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par les requérants doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à sa charge de la commune de Larmor-Plage, qui n'est pas partie au litige, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 10. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la SCI Naje tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions de la SCI Naje présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme E D, première dénommée pour l'ensemble des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, à la commune de Larmor-Plage et à la SCI Naje. 
 Copie en sera adressée au préfet du Morbihan.  
 Fait à Rennes, le 7 juillet 2025. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 F. Plumerault La greffière d'audience, 
 signé 
 E. Ramillet 
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.