TA45 · Tribunal Administratif d'Orléans — 21 août 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 5 août 2025, la Ligue des droits de l'homme, représentée par Me Crusoé et Me Ogier, avocats, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 3 juillet 2025 par lequel le maire de Chinon a interdit, lorsqu'elle est de nature à entraver la libre circulation des personnes ou de porter atteinte au bon ordre ou à la tranquillité publique, la mendicité, caractérisée par une occupation du domaine public, accompagnée ou non de sollicitation de quête aux passants, dans les voies du centre-ville selon le plan annexé à l'arrêté pour la période comprise entre le 1er mai et le 30 septembre ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Chinon une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la condition d'urgence est satisfaite, dès lors que l'arrêté en litige est entré en vigueur le 3 juillet 2025 et a vocation à s'appliquer jusqu'au 30 septembre 2025, puis à compter du 1er mai 2026, et qu'il porte atteinte au droit au respect de la dignité des personnes, particulièrement celles pour lesquelles la charité du public est la ressource essentielle, au droit au respect de leur vie privée et familiale et au principe de fraternité ; 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en cause, dès lors que : 
 * la mesure d'interdiction n'est ni nécessaire ni adaptée, puisque les nuisances potentielles en considération desquelles ce règlement de police a été pris constituent déjà des incriminations pénales et contraventionnelles, de sorte qu'il suffit de mettre en œuvre les textes existants pour que les troubles, à les supposer existants, puissent être combattus de manière ciblée et adaptée, et qu'il n'est pas fait état de circonstances locales caractérisant l'existence de risques de troubles à l'ordre public : l'autorité de police a ainsi entaché son arrêté soit d'erreur de fait, soit d'erreur d'appréciation ; 
 * l'arrêté porte une atteinte disproportionnée au droit des personnes au respect de leur vie privée et familiale, au principe de dignité humaine et au principe de fraternité ; 
 * eu égard à ses termes, l'arrêté est à la fois disproportionné et illisible, faute, d'une part, de permettre l'identification certaine du comportement visé, ce dont il faut déduire que c'est bien la pratique de la mendicité qui est interdite et, d'autre part, faute de mention de la liste des rues et places sur lesquelles l'interdiction trouve à s'appliquer ; 
 * l'arrêté est disproportionné en raison de son application dans le temps et dans l'espace, puisque l'interdiction couvre les rues et places de l'intégralité du centre-ville, sans même en dresser la liste, et s'applique toute la journée de mai à septembre, sans restriction et à durée indéterminée. 
 Par un mémoire enregistré le 12 août 2025, la commune de Chinon, représentée par Me Veauvy, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la Ligue des droits de l'homme en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - l'arrêté en cause est à la fois nécessaire et adapté, dès lors qu'ont été constatés des problèmes récurrents et variés liés à la pratique de la mendicité dans le centre-ville de Chinon, et que l'arrêté s'applique au cours de la seule période estivale et aux seules rues du centre-ville ancien correspondant à la zone la plus touristique de la ville ; 
 - l'arrêté en cause ne porte pas une atteinte disproportionnée aux principes de dignité humaine et de fraternité, dès lors que les personnes qui se livrent à la mendicité peuvent s'installer dans les nombreuses autres rues de la ville, non visées par la mesure d'interdiction ; 
 - aucune disproportion ni illisibilité ne résultent des termes de l'arrêté litigieux ; 
 - eu égard à son champ d'application dans le temps et l'espace, la mesure n'est pas davantage disproportionnée ; 
 - il n'existe aucune urgence dès lors qu'il n'y a pas d'atteinte grave et immédiate aux intérêts de l'association requérante, dès lors que l'arrêté en cause ne s'applique que sur une partie restreinte du territoire de la commune, qu'il ne fait pas obstacle à ce que les personnes pratiquant la mendicité empruntent les rues entrant dans son champ d'application dès lors qu'elles n'y stationnent pas ni n'y pratiquent la mendicité et que la mendicité n'est pas interdite sur la majeure partie du territoire communal. 
 Vu : 
 - les pièces du dossier ; 
 - la requête, enregistrée sous le n° 2504148 le 5 août 2025, par laquelle la Ligue des droits de l'homme demande l'annulation de l'arrêté du 3 juillet 2025 du maire de Chinon. 
 Vu :  
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Doisneau-Herry, première conseillère, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative, en qualité de juge des référés présentés sur le fondement des dispositions des articles L. 521-1 à L. 521-4 de ce code. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 21 août 2025 à 10 h 30 :  
 - le rapport de Mme Doisneau-Herry, juge des référés,  
 - les observations de Me Ogier, avocate de la Ligue des droits de l'homme, qui s'en rapporte à ses écritures, notamment s'agissant du respect de la condition d'urgence, et précise en outre qu'eu égard à son objet, la Ligue des droits de l'homme a intérêt à agir ; que l'arrêté du 3 juillet 2025, qui est intitulé " interdiction partielle de la mendicité ", pris en période estivale et à quelques mois des élections municipales, ne prévoit aucun terme dans le temps s'agissant de son application, porte sur une période de plusieurs mois par an, sans aucune restriction horaire, et sur une zone géographique non clairement identifiée faute d'identification nominative des voies concernées à l'appui du plan annexé ; que la légalité d'un tel arrêté est conditionnée à l'existence de circonstances particulières locales, au nombre desquelles ni l'afflux de touristes, ni le rayonnement touristique ne peuvent être pris en compte, et à son caractère proportionné, ce qui fait obstacle à ce qu'il soit pris pour une durée indéterminée ; que la Cour européenne des droits de l'homme a jugé en 2014 que l'interdiction de l'acte de mendicité en lui-même - et alors que, dans les circonstances de l'espèce soumise au tribunal, le comportement visé est plus large, puisqu'est envisagée l'absence de sollicitation des passants, ce qui revient à viser l'occupation prolongée du domaine public - était constitutive d'une atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale ; qu'en l'espèce, l'interdiction prise par le maire de Chinon vise la mendicité y compris lorsqu'elle n'est pas constitutive de trouble à l'ordre public, l'entrave à la liberté de circuler dans les rues ne pouvant être considérée comme constituant par elle-même un tel trouble ; qu'alors que la légalité d'un acte s'apprécie à la date à laquelle il a été pris, les mains-courantes et attestations produites par la commune de Chinon, au demeurant peu nombreuses, sont, à une exception, postérieures à l'arrêté en cause ; qu'il est fait état du comportement d'une personne en état d'ivresse publique et manifeste qui s'est exhibée, ce qui ne présente pas de lien avec la mendicité, sauf à ce qu'il soit démontré que, s'agissant d'une personne sans domicile fixe, elle pratiquait également la mendicité ; qu'en outre, le comportement ainsi observé est réprimé par le code de la santé publique et par le code pénal ; que les éléments produits ne permettent donc pas de démontrer que l'arrêté contesté était nécessaire ; que dès lors que les actes de mendicité agressive sont constitutifs d'un délit pénal, la mesure contestée ne présente pas de caractère adapté ; que la mesure n'est pas proportionnée dans le temps, puisque l'arrêté ne prévoit pas de limite pour son application et que la durée par an qu'il prévoit est de cinq mois, chaque jour, nuit et jour ; qu'elle n'est pas non plus proportionnée dans l'espace, dès lors que si une carte est annexée à l'arrêté en cause, il n'y a d'identification précise ni des rues concernées par leur nom, ni des parties ou portions de rues concernées, ce qui nuit à la lisibilité de la mesure, et rend illisible l'interdiction prévue ; que par ailleurs, alors que l'arrêté interdit la mendicité dans une zone passante, la commune de Chinon ne peut pas utilement invoquer la possibilité pour les personnes ayant recours à la charité du public de se déplacer, voire de pratiquer la mendicité dans des zones résidentielles, puisque la mendicité implique qu'il y ait du passage ; que l'existence de nuisances dans certaines rues ne justifie pas une interdiction portant sur tout le centre touristique de Chinon ;  
 - les observations de Me Veauvy, avocat de la commune de Chinon, qui s'en rapporte aux écritures produites et précise en outre que cet arrêté a été pris en période estivale, alors que la ville de Chinon est très fréquentée par les touristes en raison de son cadre historique et des activités culturelles qui y sont proposées ; que si beaucoup de plaintes verbales des riverains n'ont pas pu être recueillies dans les temps pour la présente instance, il n'en demeure pas moins que des éléments sont produits, dont plusieurs afférents à une période antérieure à l'arrêté en cause - en particulier les 24 juin et 2 juillet 2025 - et que la motivation de l'arrêté en cause, qui fait état de plaintes du voisinage, d'interventions quotidiennes tant de la gendarmerie nationale que de la police municipale à la demande des riverains et des commerçants, et de faits graves tels que des faits de miction avec exhibition à proximité des commerces de bouche, démontre l'existence des faits justifiant la mesure prise, qui est étayée par les mains-courantes et attestations produites, malgré le caractère non exhaustif de ces productions ; que ces comportements sont graves et caractérisent des troubles à l'ordre public ; que la police municipale est régulièrement appelée à demander, en particulier par courriel, l'intervention de la gendarmerie nationale ; que les faits dont il est fait état, en date du 24 juin 2025, à savoir miction et exhibition par un individu, se sont déroulés devant l'office de tourisme, dont la vocation est d'accueillir les personnes qui visitent la ville ; que des riverains se plaignent régulièrement, et en particulier le 2 juillet 2025, soit avant l'intervention de l'arrêté en cause, du bruit que font des marginaux rassemblés à proximité de leur domicile au petit matin ; que l'arrêté en cause n'interdit pas l'occupation du domaine public en tant que telle, mais la mendicité lorsqu'elle entrave la liberté de circulation comprise comme étant la possibilité d'accéder à un bâtiment ouvert au public ; que le plan annexé à l'arrêté permet d'identifier de manière suffisante le périmètre couvert par la mesure ; que la circonstance que les mêmes faits puissent être réprimés par d'autres réglementations ne donne pas à la mesure de police en cause un caractère superfétatoire et inutile ; que la circonstance que l'arrêté ait été rédigé dans des termes relativement généraux n'a pas de conséquence sur sa légalité, dès lors que tant les comportements visés et que les zones concernées par l'interdiction pendant la période où la ville est la plus fréquentée sont clairement et précisément définis. 
 La clôture de l'instruction, qu'il n'y a pas lieu en l'espèce de reporter, a été prononcée à l'issue de l'audience publique à 11 h 05. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La Ligue des droits de l'homme demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 3 juillet 2025 par lequel le maire de Chinon a interdit, lorsqu'elle est de nature à entraver la libre circulation des personnes ou de porter atteinte au bon ordre ou à la tranquillité publique, la mendicité, caractérisée par une occupation du domaine public, accompagnée ou non de sollicitation de quête aux passants, dans les voies du centre-ville selon le plan annexé à l'arrêté pour la période comprise entre le 1er mai et le 30 septembre. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 En ce qui concerne la condition d'urgence : 
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le demandeur, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence s'apprécie objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de chaque espèce. 
 4. Eu égard à la limitation substantielle et durable qu'il apporte à la possibilité d'utiliser et d'occuper l'espace public, et alors qu'il n'est pas sérieusement fait état, en défense, d'un intérêt public qui s'attacherait au maintien de ses effets, l'arrêté en litige, dont l'exécution court jusqu'au 30 septembre 2025, préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à la liberté d'aller et venir et aux intérêts collectifs que l'association requérante a statutairement pour objet de défendre pour que la condition d'urgence posée à l'article L. 521-1 du code de justice administrative puisse être regardée comme remplie dans les circonstances de l'espèce. 
 En ce qui concerne la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée : 
 5. Il ressort des pièces du dossier, et particulièrement du plan annexé à l'arrêté du 3 juillet 2025, que la mesure prise porte sur une partie importante du centre-ville de Chinon, à savoir, par renvoi aux couleurs portées sur ce plan, au nord, la rue Jean-Jacques Rousseau en direction de l'ouest et jusqu'au croisement avec la rue Carnot, puis suivant celle-ci vers le sud jusqu'à la voie sur berge, puis du rond-point situé sur celle-ci, à l'extrémité du pont routier, et en allant vers l'est, jusqu'à l'intersection avec la rue qui, remontant vers le nord et la rue Jean-Jacques Rousseau, borde l'église Saint-Etienne, toutes ces voies étant incluses dans le périmètre d'interdiction, qui, inclut, en outre, les voies situées dans ce quadrilatère, c'est-à-dire, à tout le moins, tel qu'il ressort du plan annexé à l'arrêté en litige, les rues du Commerce, de la Lamproie, Bretonneau, du Jeu de Paume, Rabelais, du Buis, Michelet, Marceau ainsi que la place Mirabeau et différentes autres rues dont le nom n'est pas mentionné sur ce plan. Il ressort également des mentions mêmes de l'arrêté que la mesure est prise pour une durée de cinq mois par an, du 1er mai au 30 septembre, sans aucune limitation horaire. Les quatre mains-courantes et l'attestation versées au dossier - dont au demeurant seules deux des mains-courantes sont afférentes à des faits survenus avant l'édiction de l'arrêté en cause - ne sont pas de nature à établir l'ampleur des troubles allégués, tirés de " problèmes récurrents d'ordre public et de salubrité publique liés à la mendicité en centre-ville de Chinon, aux mictions avec exhibitions constatées à proximité des commerces de bouche ", ni à permettre d'apprécier le nombre des plaintes du voisinage et des interventions quotidiennes de la gendarmerie nationale et de la police municipale à la demande des riverains et commerçants, visées dans l'arrêté en cause. Par suite, le moyen de ce que la mesure d'interdiction n'était ni nécessaire, ni proportionnée est, en l'état de l'instruction et à la date à laquelle le juge des référés statue, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté contesté. 
 6. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de suspendre l'exécution de l'arrêté du 3 juillet 2025 par lequel le maire de Chinon a interdit, lorsqu'elle est de nature à entraver la libre circulation des personnes ou de porter atteinte au bon ordre ou à la tranquillité publique, la mendicité, caractérisée par une occupation du domaine public, accompagnée ou non de sollicitation de quête aux passants, dans les voies du centre-ville selon le plan annexé à l'arrêté pour la période comprise entre le 1er mai et le 30 septembre. 
 Sur les conclusions relatives aux frais exposés et non compris dans les dépens : 
 9.  Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Chinon une somme de 800 euros à verser à l'association requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la commune de Chinon présentées sur le même fondement et tendant à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la Ligue des droits de l'homme, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance de référé.  
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du maire de Chinon du 3 juillet 2025 est suspendue. 
 Article 2 : La commune de Chinon versera à la Ligue des droits de l'homme une somme de 800 (huit cents) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions de la commune de Chinon présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la Ligue des droits de l'homme et à la commune de Chinon. 
 Fait à Orléans, le 21 août 2025. 
 Le juge des référés, 
 Véronique DOISNEAU-HERRY 
 La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.