TA86 · Tribunal Administratif de Poitiers — 21 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 30 décembre 2025, Mme B... C..., représentée par la SCP KPL avocats, demande au juge des référés :  
 
1°) de suspendre, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution des décisions du 21 août 2025, 6 octobre 2025 et 7 novembre 2025, par lesquelles le maire de Senillé-Saint-Sauveur l’a respectivement mise en demeure d’enlever, avant le 30 septembre 2025, les 7 constructions de type « chalet en bois » installées sans autorisation sur sa propriété, l’a de nouveau mise en demeure de se mettre en conformité, dans un délai de 15 jours, et a fixé une astreinte de 65 euros par jour de retard, puis l’a rendu redevable d’une astreinte de 65 euros par jour à compter de la notification de la décision ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commune la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La requérante soutient que : 
- la condition d’urgence est présumée s’agissant d’une mise en demeure prononcée sur le fondement des articles L. 481-1 du code de l’urbanisme et qui implique une démolition ; en l’espèce, les décisions contestées affectent gravement sa situation car elles l’obligent à cesser son activité professionnelle ou l’exposent à régler une somme importante ; 
- il existe un doute sérieux sur la légalité des décisions contestées pour les motifs suivants : 
la mise en demeure du 21 août 2025, qui constitue une mesure de police administrative, n’est pas motivée en droit ;  
elle est entachée d’une erreur de fait en tant qu’elle considère que l’activité de gardiennage de chien est une activité commerciale ou de service, alors qu’il s’agit d’une activité agricole ; cette erreur de fait entraîne une erreur de droit, dès lors que l’activité agricole est autorisée en zone Nh, ce qui implique que la construction est susceptible d’être régularisée ; 
la décision du 6 octobre 2025 est irrégulière dès lors qu’elle prononce une astreinte sans procédure contradictoire préalable, alors que celle-ci est prévue par l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme ;  
elle est entachée d’une erreur de fait et d’une erreur de droit ; 
elle est privée de base légale dès lors qu’elle se fonde sur la mise en demeure du 21 août 2025, qui est elle-même illégale ; 
la décision du 7 novembre 2025 est irrégulière car la procédure contradictoire n’a pas été respectée : elle est intervenue avant l’expiration du délai de 10 jours qui lui avait été accordé pour présenter ses observations, ce qui l’a privée d’une garantie ; 
elle est privée de base légale dès lors qu’elle se fonde sur la mise en demeure du 21 août 2025, qui est elle-même illégale, et qui n’est pas devenue définitive puisqu’elle a fait l’objet d’un recours en annulation. 
 
Par un mémoire enregistré le 12 janvier 2026, la commune de Senillé-Saint-Sauveur, représentée par Me Brossier, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de condamner Mme C... à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la condition d’urgence n’est pas satisfaite car la requérante s’est placée elle-même dans la situation qu’elle invoque en persistant à vouloir démarrer son activité alors qu’elle a été informée les 10 février et 5 mars 2025 que les installations qu’elle prévoyait nécessitaient une autorisation d’urbanisme et qu’elle a reçu le 14 avril 2025, avant l’ouverture, un refus de permis de construire ; la décision contestée du 7 novembre 2025 ne rend pas, par elle-même, la requérante débitrice d’une somme d’argent ;  
- il n’existe pas de doute sérieux sur la légalité de la décision contestée pour les motifs suivants : 
la mise en demeure du 21 août 2025, qui vise notamment les articles L. 480-1 et L. 481-1 du code de l’urbanisme, est motivée en droit ; 
elle n’est entachée ni d’erreur de droit ni d’erreur de fait car une activité de pension pour animaux, sans élevage, ne correspond pas à la définition prévue par l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime, et n’est pas une activité agricole ; 
en tout état de cause, le projet de la requérante ne correspond à aucune des constructions autorisées en zone Nh telles que définies par l’article N 2 du règlement du PLU ; 
la décision du 6 octobre 2025 a été précédée d’une procédure contradictoire puisque Mme C... a été informée par courrier du 5 juin 2025 que la commune envisageait de prendre une mise en demeure assortie d’une astreinte et qu’elle a présenté ses observations au sein d’un recours présenté le 12 juin et complété par un courriel du 2 août 2025 ; 
elle n’est entachée ni d’erreur de droit ni d’erreur de fait ; 
elle emporte par elle-même mise en demeure de régulariser et n’est donc pas fondée sur la première mise en demeure émise le 21 août 2025 ; 
la décision du 7 novembre 2025 n’a pas été prise à la suite d’une procédure irrégulière car Mme C... n’a pas adressé d’observations écrites ni demandé à présenter des observations orales dans le délai de 10 jours qui lui était imparti ; elle avait déjà présenté des observations dans son recours du 12 juin, complété le 2 août 2025 ; 
elle n’est entachée ni d’erreur de droit, ni d’erreur de fait. 
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- les requêtes n° 2503961 et 2503410 par lesquelles Mme C... demande l’annulation des décisions attaquées. 
 
Vu : 
- le code rural et de la pèche maritime ; 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
Le président du tribunal a désigné Mme A... pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Au cours de l’audience publique tenue le 14 janvier 2026 à 11h00 en présence de Mme Gibault, greffière d’audience, Mme A... a lu son rapport et entendu les observations de : 
- Me Kolenc, pour Mme C..., qui reprend les moyens de la requête et précise, s’agissant de l’urgence, que la commune ne fait pas état d’un intérêt public qui justifierait le renversement de la présomption ; que l’irrégularité de sa situation n’est pas à prendre en compte dans ce cadre ; qu’en application du III bis de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme issu de la loi n°2025-1129, l’opposition au titre exécutoire pris en application de l’astreinte n’a pas de caractère suspensif ; s’agissant du doute sérieux, que le visa des articles du code de l’urbanisme qui figure dans la décision du 21 août 2025 font référence à des décisions antérieures, qui n’ont pas été jointes et ne peuvent donc servir de motivation par référence ; qu’il résulte de l’arrêt du CE n°105487 du 6 mars 1991 qu’un chenil, même s’il est destiné au gardiennage de chiens en pension, doit être regardé comme une activité agricole au sens de la législation de l’urbanisme ; que le chenil doit être regardé comme une annexe à la maison d’habitation, qui est autorisée par le règlement de la zone Nh dans la limite de 50 m2 à condition d’être à moins de 10 mètres de la maison, ce qui est le cas ; qu’elle a procédé à l’enlèvement d’un chalet, ce qui ramène la surface de l’installation à 48 m2 ; que la construction peut donc faire l’objet d’une régularisation ; que la procédure contradictoire suivi préalablement à la décision du 21 août 2025 ne peut régulariser l’absence de procédure contradictoire avant la décision du 6 octobre 2025 ; que l’absence de respect du délai de 10 jours fixé par la commune elle-même pour présenter des observations avant la décision du 7 novembre 2025 l’a privée d’une garantie et ne peut pas être neutralisée ; 
- Me Brossier, pour la commune de Senillé-Saint-Sauveur, qui reprend son argumentation et précise, s’agissant de l’urgence, qu’il n’est pas établi que l’activité de Mme C... ne pourrait pas se poursuivre en l’absence des chalets ; que la requérante a démarré son activité alors même qu’elle n’a pas contesté le refus de permis de construire qui lui a été délivré ; que la nouvelle rédaction du III bis de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme n’est pas applicable au litige ; s’agissant du doute sérieux, que les dispositions du I de l’article L. 481-1 ne prévoient pas qu’une procédure contradictoire doit être observée avant chaque mise en demeure si plusieurs ont lieu sur la base d’un même procès-verbal de constatation d’infraction ; que la décision du 7 novembre 2025 a été signée le jour de l’expiration du délai de 10 jours mais n’a été notifiée que postérieurement, ce qui aurait permis de prendre en compte des observations présentées le 7 novembre avant minuit ; que la jurisprudence du CE relative au chenil a été assouplie et peut être lue comme exigeant une part d’élevage pour admettre la nature agricole de l’activité ; qu’en tout état de cause, le projet est contraire au règlement de la zone Nh car, d’une part, compte tenu de son usage, le chenil en cause ne peut pas être regardé comme une annexe à l’habitation et, d’autre part le règlement autorise seulement la construction d’un abris pour la protection du fourrage et des « bestiaux », dans la limite de 30 m2 ; que les chiens n’entrent pas dans cette catégorie et qu’il existe déjà sur le terrain d’assiette un abri de jardin de 28 m2, ce qui ne laisse libre qu’une surface de 2 m2, supérieur à celle d’un seul chalet. 
 
La clôture de l’instruction est intervenue à l’issue de l’audience. 
 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. Mme C... est propriétaire d’un terrain situé au lieudit « Le petit Saint-Hilaire » sur le territoire de la commune de Senillé-Saint-Sauveur, en zone Nh du plan local d’urbanisme, sur lequel se trouve sa maison d’habitation. Elle a décidé d’installer sur ce terrain un chenil comportant une dalle en béton et 7 niches de type « chalet bois » pour exercer une activité de gardiennage de chiens domestiques en pension. Elle a déposé le 3 mars 2025 une demande de permis de construire, qui lui a été refusé par une décision du 27 mars 2025, remise en main propre le 14 avril suivant. Mme C... a néanmoins fait réaliser les constructions projetées et démarré son activité. Par une décision du 21 août 2025, le maire de Senillé-Saint-Sauveur l’a mise en demeure d’enlever, avant le 30 septembre 2025, les constructions installées sans autorisation sur sa propriété. Par un arrêté du 6 octobre 2025, il l’a de nouveau mise en demeure de se mettre en conformité dans un délai de 15 jours et a fixé une astreinte de 65 euros par jour de retard. Enfin, par un arrêté du 7 novembre 2025, il l’a rendu redevable d’une astreinte de 65 euros par jour à compter de la notification de sa décision. Mme C... demande, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de ces trois décisions. 
 
2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. (…) ».  
 
En ce qui concerne la condition d’urgence : 
 
3. Eu égard à la gravité des conséquences qu’emporte une mise en demeure, prononcée en application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, lorsqu’elle prescrit une mise en conformité qui implique nécessairement la démolition de constructions, la condition d'urgence est en principe satisfaite en cas de demande de suspension de son exécution présentée, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, par le propriétaire de l'immeuble qui en est l'objet. Il ne peut en aller autrement que dans le cas où l’autorité administrative justifie de circonstances particulières faisant apparaître, soit que l’exécution de la mesure de démolition n’affecterait pas gravement la situation du propriétaire, soit qu’un intérêt public s’attache à l’exécution rapide de cette mesure. 
 
4. Il résulte de l’instruction que la mise en conformité imposée à la requérante par le maire de Senillé-Saint-Sauveur implique la destruction de l’ensemble des installations qui ont été réalisées pour accueillir des chiens en pension. Si ces constructions constituent une annexe par rapport au bâtiment principal, à usage d’habitation, elles permettent à Mme C... d’exercer une activité à but lucratif, qui lui procure un revenu, et dont rien ne permet d’estimer qu’elle pourrait perdurer en l’absence du chenil qui a été construit dans ce but. En outre, les astreintes prononcées par la commune exposent la requérante à se voir réclamer une somme qui deviendra rapidement conséquente. Enfin, compte tenu de la nature des irrégularités en cause, il n’est pas démontré, ni même allégué en défense, qu’un intérêt public s’attacherait à l’exécution rapide des mesures litigieuses. Il suit de là que la condition d’urgence prévue par l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme satisfaite. 
 
En ce qui concerne le moyen susceptible de créer un doute sérieux 
 
5. Il résulte des dispositions de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu que, lorsqu’il a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations. 
 
Sur la décision du 6 octobre 2025 
 
6. Il résulte de l’instruction que, par l’arrêté du 6 octobre 2025, le maire de la commune de Senillé-Saint-Sauveur a non seulement de nouveau mise en demeure Mme C... de se mettre en conformité dans un délai de 15 jours mais a également fixé une astreinte de 65 euros par jour de retard, sans inviter l’intéressée à présenter à nouveau ses observations. Par suite, le moyen tiré de ce que cette décision à été prise à l’issue d’une procédure irrégulière est, en l’état de l’instruction, propre à susciter un doute sérieux quant à sa légalité. 
 
7. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. 
 
8. Il résulte de tout ce qui précède que, les conditions fixées par l’article L. 521-1 du code de justice administrative étant réunies, Mme C... est fondée à demander la suspension de l’exécution de la décision contestée du 6 octobre 2025. 
 
Sur les décisions du 21 août 2025 et du 7 novembre 2025 
 
9. En l’état de l’instruction, aucun des moyens invoqués, tels qu’ils sont mentionnés dans les visas de la présente ordonnance, n’est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions du 21 août 2025 et du 7 novembre 2025. Dans ces conditions, il y a lieu de rejeter les conclusions aux fins de suspension présentées par Mme C... à l’encontre de ces deux décisions. 
 
 
 
 
 
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 
10. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de laisser à chaque partie la charge des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 
 
O R D O N N E : 
 
 
 
Article 1er :  
L’exécution de la décision du maire de Senillé-Saint-Sauveur du 6 octobre 2025 est suspendue jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité. 
 
Article 2 :  
Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 3 : 
Les conclusions présentées par la commune de Senillé-Saint-Sauveur en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 4 :  
La présente ordonnance sera notifiée à Mme B... C... et à la commune de Senillé-Saint-Sauveur. 
 
 
Fait à Poitiers, le 21 janvier 2026. 
 
 
Le juge des référés, 
 
 
Signé 
 
 
I. A... 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Vienne en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme, 
Pour le greffier en chef, 
La greffière 
 
Signé 
 
                                                                                                             N. COLLET