TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 30 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 7, 23 et 24 juillet 2025, l'association Sites et monuments et l'association pour la protection et la préservation du patrimoine matériel et immatériel de Saint-Malo (APPSAM), représentées par Me Rebière, demandent au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'arrêté du 13 août 2024 par lequel le maire de Saint-Malo a délivré à la région Bretagne un permis de construire portant sur la construction d'une nouvelle gare de ferry et le réaménagement du terre-plein et de la zone d'accès restreint, sur le terrain sis chaussée Eric Tabarly, Terre-Plein du Naye, ainsi que de la décision expresse de rejet de leur recours gracieux en date du 16 octobre 2024 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Malo une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - la requête est recevable : elles ont intérêt à agir ; elles ont déposé un recours en annulation au fond ; le référé-suspension a été introduit avant expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés dans le recours au fond ; 
 - la condition d'urgence est présumée remplie ; en outre, le début des travaux, prévu pour septembre 2025, est imminent ; la suspension du permis de construire n'est pas de nature à nuire au fonctionnement de la gare de ferry actuelle qui doit rester en service jusqu'à ce que la nouvelle gare soit prête à fonctionner et qui permet de répondre aux besoins du trafic actuel ; il n'existe pas d'intérêt public supérieur à la réalisation des travaux ; 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité du permis de construire en raison d'un défaut majeur d'insertion du projet dans son environnement qui caractérise une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, dont les exigences sont supérieures à celles de l'article UP 11 du plan local d'urbanisme (PLU) qui ont le même objet mais sont très sommaires : 
 * le projet s'inscrit dans un site dont la qualité et l'intérêt sont indéniables : il est situé en site inscrit et dans le périmètre de 500 mètres de plusieurs monuments historiques ; si le terminal du Naye en lui-même n'est doté que de peu d'intérêt patrimonial du fait de sa fonction essentiellement utilitaire, son environnement revêt une qualité et un intérêt manifestement remarquables, puisqu'il se compose de deux éléments patrimoniaux essentiels de Saint-Malo, la vieille ville au Nord et la cité d'Aleth au Sud ; ainsi, la future gare se trouvera à 400 mètres à peine des remparts et de la porte de Dinan, et le terre-plein du terminal du Naye à moins de 500 mètres du quai en contrebas de la cité d'Aleth, monument historique et archéologique d'importance majeure ; le Môle des Noires, monument classé, est situé à moins de 400 mètres du terrain d'assiette du projet qui sera visible depuis le phare ; depuis les fenêtres des étages supérieurs (à partir de R+2) des immeubles situés derrière les remparts, rue d'Orléans, comme depuis la porte de Dinan, le site est visible ; le terminal de ferry est également visible depuis le quai en contrebas de la cité d'Aleth ; les covisibilités entre la cité intramuros et le Sud (notamment la digue des Sablons et le GR 34) sont indéniables ; la préservation du patrimoine malouin et des ses perspectives est un enjeu essentiel en raison du lieu d'implantation du projet ; 
 * le projet porte atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants et l'accord de l'architecte des bâtiments de France ne constitue pas une présomption irréfragable de l'insertion dans l'environnement du projet : 
 o la hauteur du projet constitue un obstacle aux perspectives historiques et monumentales qui existent actuellement : 
 * la percée visuelle qui existe entre la digue des Sablons au Sud du projet et les fortifications de la vieille ville au Nord du projet ; actuellement, l'impact visuel du poste de commandement de l'écluse, qui culmine à 19,49 mètres A mais dont l'emprise est faible, est particulièrement limité ; à l'inverse, le projet, du fait de sa hauteur, sa longueur et son caractère massif, viendra définitivement balafrer le paysage, ce dont témoignent les plans de géomètre établis à partir des plans définitifs du permis de construire ; en effet, le projet de gare de ferry, avec une hauteur de 16,21 mètres A donnera lieu, depuis le pied du Cunningham (phare des Sablons), à la dissimulation totale de la vue sur les remparts et sur les fenêtres des immeubles de ces rues, soit jusqu'à une hauteur de 19,83 m A ; ce masque aura une hauteur de 3.63 mètres au-dessus des remparts ; horizontalement, le projet aura pour effet de masquer la partie Est de la façade Sud de la cité intramuros (remparts et immeubles) sur près de 220 mètres linéaires ; plus on avancera vers le Nord de la digue, plus les vues seront altérées, dénaturées, et la perspective sur la ville définitivement condamnée ; de plus, le projet de passerelle envisagée à terme occupera l'intégralité du reste du linéaire en vis-à-vis de la façade Sud de la vieille ville et fera définitivement disparaitre la vue sur les remparts depuis le Sud depuis la digue des Sablons ; d'ailleurs dans une démarche de préservation des vues, la gare initiale avait été conçue à une hauteur maximale de 5 mètres, pour limiter l'impact visuel des bâtiments du terminal ferry dans l'anse des Bas Sablons entre Intra-Muros et Saint-Servan ; en outre, les insertions graphiques produites dans le dossier de demande de permis de construire ne permettent pas d'apprécier l'insertion réelle du projet ; ces insertions graphiques ne correspondent pas au projet modifié pour réduire la hauteur, mais au projet initial comportant une sur-hauteur ; un commissaire de justice a pu constater que les photographies produites par la région Bretagne en réponse à l'avis de la mission régionale de l'autorité environnementale ne reflètent pas la réalité ; le constat de ce commissaire de justice permet aussi de percevoir l'ampleur du masque dissimulé par ces photographies ; la vue depuis la digue des Sablons, qui constitue un tronçon du GR34, sera donc irrémédiablement défigurée ; d'autres éléments en attestent ; ainsi, le maire de Saint-Malo a pu exprimer, par voie de presse, ses réserves quant à l'impact du projet ; dans son avis et ses conclusions sur l'autorisation environnementale, la commission d'enquête a estimé les dimensions du projet disproportionnées et a émis une réserve en faveur de l'abaissement de la gare maritime à un seul niveau en vue de l'insertion de la volumétrie des installations dans le patrimoine remarquable de Saint-Malo ; 
 * l'impact du projet sur les vues depuis la cité de Saint-Malo doit aussi être pris en compte ; compte-tenu de la hauteur projetée, les vues sur le Sud depuis les remparts seront altérées, les constructions les plus basses étant désormais invisibles derrière la future gare, manifestement surdimensionnée ; la vue dégagée sur un site inscrit qui contribue à la qualité et au caractère de la promenade sur les remparts sera également affectée par le projet ; les vues réciproques entre la digue des Sablons et l'intra-muros seront définitivement supprimées par la nouvelle gare de ferry, manifestement surdimensionnée ; 
 * l'abaissement de la hauteur du projet à 8 mètres n'est pas suffisant et reste dérogatoire à la hauteur maximale de 7 mètres prévue par le PLU ; les insertions graphiques produites en janvier 2024 représentent une construction d'importance moindre qu'en réalité ; l'étude effectuée par le géomètre-expert est conforme aux règles de l'art ; elle est parfaitement probante, comme l'est aussi le constat du commissaire de justice ; en toute transparence et indépendance, la commission d'enquête a estimé que seul l'abaissement de la gare à un seul niveau permettrait de remédier à l'impact visuel du projet sur le patrimoine malouin ; l'utilité du projet ne saurait justifier l'atteinte au patrimoine ; 
 o le caractère massif du projet, par son volume et son caractère linéaire, compromet aussi son insertion dans son environnement ; à cet égard, le dossier de permis de construire est lacunaire ; le projet prévoit, face aux fortifications de la cité, sur un linéaire de plus 80 mètres, des façades sans apérité ni relief, qui créeront un " effet barre " et une concurrence visuelle qui empêchera de distinguer l'intramuros de la gare ; 
 o compte-tenu des matériaux projetés, l'insertion dans l'environnement est aussi compromise : le recours au bois ne se justifie pas ; le recours au bois, en particulier associé à des poteaux structurels en douglas, ne se retrouve aucunement dans l'environnement du projet, composé de constructions anciennes en pierre qui font la renommée et le cachet de la ville fortifiée ; 
 o le choix architectural de construire un bâtiment en R+1 vitré sur la quasi-intégralité de sa hauteur est en rupture totale avec les constructions voisines, d'architecture classique, dans lesquelles les baies sont entrecoupées de murs pleins ; 
 o les insertions sur lesquelles s'appuie la Région ont été réalisées depuis un point haut, ce qui a pour effet de minorer l'impact visuel du projet ; ce projet ne saurait être considéré comme améliorant l'existant ; les éléments avancés par la région Bretagne manquent d'objectivité, contrairement aux conclusions de la commission d'enquête et aux travaux du géomètre et du commissaire de justice qu'elles invoquent ; l'implantation du projet en décalage vers l'Est du terrain répond à la volonté de maximiser la surface constructible et non à des préoccupations d'insertion paysagère ; la seule construction existante qui présente des poteaux en Douglas est insuffisante pour justifier que les matériaux choisis s'insèrent dans l'environnement du projet. 
 Par mémoire en défense, enregistré le 22 juillet 2025, la ville de Saint-Malo, représentée par la Selarl Cabinet Coudray Urbanlaw, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'association Sites et monuments et de l'association APPSAM sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête de l'association APPSAM est irrecevable : ses statuts n'ont pas été déposés en préfecture au moins un an avant le 6 octobre 2023, date de l'affichage en mairie de la demande de permis de construire, comme l'exige l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme ; 
 - le moyen invoqué n'apparait pas de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 * les exigences de l'article UP 11 du règlement du PLU ne sont pas moindres que celles de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; les requérantes ne démontrent pas que le projet aurait méconnu les prescriptions de cet article UP 11 qui fait obstacle à l'application des dispositions générales du code de l'urbanisme ; en tout état de cause, le projet est conforme aux exigences de l'article UP 11 du règlement du PLU, comme de celles de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; 
 * sur la qualité et l'intérêt du site : malgré son inclusion en site inscrit et dans le périmètre de monuments historiques classés, le site du projet ne présente pas, par lui-même, un intérêt architectural et esthétique particulier ; au sein du secteur du port, le terminal du Naye ne fait pas l'objet d'une protection en raison de ses caractéristiques patrimoniales propres ; outre le caractère largement artificialisé du complexe industrialo-portuaire auquel il appartient, ni les aménagements nécessaires à l'activité ni l'actuelle gare maritime ne présentent de caractéristiques esthétiques ou architecturales auxquelles le projet pourrait porter atteinte ; au contraire, le projet, compte tenu de son architecture contemporaine et soignée et de son insertion paysagère, aura pour effet de revaloriser ce site aux infrastructures vieillissantes ; en outre, il est situé à environ 500 mètres des remparts de la cité intramuros et 700 mètres de l'ancienne cité d'Aleth ; les covisibilités identifiées concernent essentiellement les remparts, celles concernant les ruines de la cathédrale d'Aleth étant confidentielles ; en tout état de cause, la préservation des vues depuis ces monuments a été prise en compte sous le contrôle de l'architecte des bâtiments de France ; enfin, les qualités de l'environnement du site sont à relativiser au regard de la proximité immédiate du port industriel de Saint-Malo ; 
 * sur l'absence d'atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants : 
 o la conciliation de l'insertion du projet dans son environnement avec l'impératif sécuritaire lié aux activités douanières a constitué le fil conducteur de la conception du projet ; sa conception architecturale et paysagère permet d'améliorer l'existant ; ainsi, la future gare maritime est décalée vers la chaussée Éric Tabarly afin de préserver le lien visuel entre la cité intramuros et les Sablons, et il est prévu de maintenir les vestiges du fort du Naye et de les mettre en valeur ; conformément à l'avis de l'architecte des bâtiments de France, la hauteur de la gare maritime a été ramenée à 8 mètres, soit seulement 3 mètres de plus que l'existant ; le projet ainsi remanié a été présenté dans l'étude d'impact et le mémoire en réponse à l'avis de l'autorité environnementale, ainsi que dans le dossier de demande de permis de construire ; l'instruction de la demande a bien porté sur ce projet remanié et sur l'intégralité des pièces déposées le 24 janvier 2024, et ce même si, en raison d'une simple erreur matérielle, la pièce PC 6 qui est annexée à l'arrêté litigieux ne correspond pas à celle qui a fait l'objet de l'instruction ; 
 o le rapport du géomètre-expert réalisé à la demande des requérantes est sujet à caution et comporte des erreurs ; contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la vue sur la ville fortifiée est en majeure partie maintenue, notamment grâce à l'implantation du futur bâtiment en décalage vers la chaussée Tabarly ; il s'insérera dans un espace pour moitié végétalisé qui constitue déjà un écran naturel masquant la perspective ; son impact visuel réel est nettement plus limité que ce qui est soutenu par les requérantes sur la base du rapport du géomètre-expert, ce que révèle notamment l'insertion réalisée par l'architecte, produite dans l'étude d'impact et le mémoire en réponse à la mission régionale de l'autorité environnementale ; l'ensemble des simulations figurant au dossier démontre que le projet s'intègre sans occulter la vue vers la ville fortifiée ; en outre, le permis de construire ne porte pas sur la réalisation d'une passerelle ; le constat réalisé par le commissaire de justice à la demande des requérantes ne remet pas davantage en cause les insertions paysagères présentées dans le dossier de demande de permis de construire ; l'interrogation et la réserve émises par la commission d'enquête a reposé essentiellement sur le rapport du géomètre-expert établi à la demande des requérantes, lequel est contestable ; la région Bretagne y a répondu en rappelant les contraintes du projet dont les proportions ont été réduites au maximum pour permettre sa fonctionnalité ; l'étude complémentaire d'insertion réalisée par la région confirme l'absence de disproportion et la parfaite intégration paysagère du projet ; 
 o à la supposer " massive ", la linéarité de la future gare maritime ne dénotera pas avec les remparts et les constructions linéaires en granit constituant la ville fortifiée ; le parti architectural repose sur la prise en compte des remparts de Saint-Malo, sa forme anguleuse marquant la volonté de faire écho aux remparts ; les matériaux choisis participent à l'intégration du projet, la partie basse reprenant la minéralité des pierres de granit locales, alors que le choix de grands ensembles vitrés et d'une façade bois à l'étage permet d'alléger la structure, jouant sur un effet de transparence ; l'ensemble des matériaux et teintes retenus seront validés par l'architecte des bâtiments de France dans le respect de la prescription qu'il a émise ; l'aspect extérieur du bâtiment valorisera le secteur du port du Naye. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juillet 2025, la région Bretagne, représentée par la Selas Cloix Mendès-Gil, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'association Sites et monuments et de l'association APPSAM sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable : 
 o les statuts de l'association APPSAM n'ont pas été déposés en préfecture au moins un an avant le 6 octobre 2023, date de l'affichage en mairie de la demande de permis de construire, comme l'exige l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme ; 
 o l'association Sites et monuments n'a pas intérêt à agir, faute d'établir l'impact visuel du projet sur des sites protégés, au-delà d'une simple visibilité ou modification de l'aspect du paysage ; 
 - l'urgence n'est pas caractérisée en raison de l'intérêt public majeur qui s'attache à la réalisation rapide et sans délai du projet ; 
 - le moyen invoqué n'apparait pas de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme est inopérant et irrecevable dès lors que l'article UP 11 du règlement du PLU poursuit un objectif identique et impose des exigences au moins équivalentes, voire plus précises et contextualisées ; en tout état de cause, ce moyen n'est pas fondé : 
 * le terminal du Naye est constitué d'un ensemble de bâtiments publics, administratifs et techniques variés et d'espaces dédiés à l'attente des véhicules à l'embarquement, au débarquement des navires et à la logistique associée ; le paysage avoisinant présente un caractère industriel, sans intérêt particulier ; si les sites mentionnés par les requérantes présentent un intérêt certain, ils sont distants du projet de 500 à 700 mètres et leur covisibilité avec le projet est soit inexistante, soit très limitée ; 
 * les potentielles incidences paysagères du projet ont été prises en compte et ont fait l'objet d'une attention particulière, ce qui ressort notamment de l'étude d'impact ; 
 o le projet apporte des améliorations paysagères à la situation existante ; au-delà de la construction d'un bâtiment, il prévoit le réaménagement de l'espace public en améliorant son insertion paysagère dans son environnement ; la construction projetée épouse la morphologie des lieux en suivant le linéaire du quai et celui de la chaussée ; il prévoit la mise en valeur des traces du fort du Naye ; 
 o depuis les points d'intérêts identifiés par les requérantes, le projet n'obstrue pas la perspective sur les autres points d'intérêts ; pour assurer le respect du paysage, la hauteur de la construction a été réduite de 10 à 8 mètres et les prescriptions de l'architecte des bâtiments de France ont été prises en compte ; depuis la digue des Sablons, la perspective sur la cité et ses remparts est déjà obstruée par les constructions et aménagements existants ; le prétendu " effet masque ", résultant du rapport établi par un géomètre-expert mandaté par les requérantes, n'établit pas une atteinte à l'intérêt des lieux ; le projet vient se substituer à la gare maritime actuelle qui sera démolie, offrant ainsi une nouvelle perspective ; la légère visibilité du projet depuis la digue des Sablons n'emporte ni atteinte ni dénaturation de l'environnement ; les conclusions de la commission d'enquête ne sauraient être utilement invoquées à l'appui du moyen ; 
 o le projet ne présente pas de caractère massif ; il épouse la morphologie des lieux et prévoit un décrochement de façade permettant d'éviter l'" effet barre " allégué ; 
 o s'agissant du choix de recourir au bois associé à des poteaux structurels en douglas, il existe des constructions disposant de tels poteaux à proximité ; ce choix garantit une bonne insertion, rappelant les matériaux des monuments historiques ; 
 o en l'absence d'homogénéité du bâti existant, il n'est pas établi que les façades vitrées s'inscriraient en rupture totale avec l'environnement du projet ;  
 Le préfet de la région Bretange, informé de la requête et de l'audience publique, n'a pas produit de mémoire en défense. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête au fond enregistrée sous le n° 2407385 ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Bouju, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l'heure de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 24 juillet 2025 : 
 - le rapport de M. Bouju, 
 - les observations de Me Rebière, représentant l'association Sites et monuments et l'APPSAM, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les moyens qu'elle développe ; 
 - les observations de Me Souleau, représentant la ville de Saint-Malo, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les moyens qu'elle développe ; 
 - les observations de Me Destarac, représentant la région Bretagne, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les moyens qu'elle développe. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () " 
 2.  Par arrêté du 13 août 2024, le maire de Saint-Malo a accordé à la région Bretagne un permis de construire portant sur l'édification d'une nouvelle gare de ferry et le réaménagement du terre-plein et de la zone d'accès restreint sur le terrain situé chaussée Éric Tabarly, terre-plein du Naye à Saint-Malo. L'association Sites et monuments et l'association pour la protection et la préservation du patrimoine matériel et immatériel de Saint-Malo (APPSAM) ont exercé un recours gracieux le 1er octobre 2024. Ce recours a été rejeté par décision du 16 octobre 2024. Ces deux associations ont saisi le tribunal d'un recours en annulation contre l'arrêté du 13 août 2024 et le rejet de leur recours gracieux. Elles demandent, dans l'attente du jugement au fond, la suspension de leur exécution sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative. 
 3.  En l'état de l'instruction, le moyen invoqué et visé ci-dessus n'est pas propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué du 13 août 2024 et de la décision de rejet du recours gracieux. 
 4.  En conséquence, l'une des conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'étant pas remplie, les conclusions de la requête de l'association Sites et monuments et de l'APPSAM tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 13 août 2024 et de la décision de rejet du recours gracieux du 1er octobre 2024 ne peuvent, sans qu'il soit besoin de statuer sur la condition d'urgence et sur les fins de non-recevoir soulevées en défense, qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 5.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Malo, qui n'est pas dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demandent les associations requérantes au titre des frais irrépétibles et non compris dans les dépens. 
 6.  Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de l'association Sites et monuments et de l'APPSAM la somme de 500 euros à verser à la commune de Saint-Malo et la somme de 500 euros à verser à la région Bretagne en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de l'association Sites et monuments et de l'APPSAM est rejetée. 
 Article 2 : L'association Sites et monuments et l'APPSAM verseront solidairement la somme de 500 euros à la commune de Saint-Malo et la somme de 500 euros à la région Bretagne. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Sites et monuments, à l'association pour la protection et la préservation du patrimoine matériel et immatériel de Saint-Malo (APPSAM), à la commune de Saint-Malo, à la région Bretagne et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. 
 Copie de la présente ordonnance sera adressée au préfet de la région Bretagne. 
 Fait à Rennes, le 30 juillet 2025. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 D. BoujuLa greffière, 
 signé 
 P. Lecompte 
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.