TA31 · 3ème Chambre — 23 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires enregistrés le 7 juillet 2025, le 12 novembre 2025 et le 18 décembre 2025, la société Reden Investments France, représentée par Me Elfassi, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 28 avril 2025 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de lui délivrer un permis de construire un parc agrivoltaïque sur le territoire de la commune de Montaigu-de-Quercy ;  
 
2°) d’enjoindre au préfet de Tarn-et-Garonne de reprendre l’instruction de son dossier dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement ;  
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- l’arrêté est insuffisamment motivé ;  
- le préfet n’était pas tenu par l’avis conforme défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) en raison de l’illégalité de celui-ci, dès lors que l’activité agricole doit être qualifiée de principale et que les relations entre la société et l’exploitant permettent un cadre d’exploitation pérenne ;  
- l’arrêté est entaché d’une erreur d’appréciation de la qualification de l’installation qui est une installation agrivoltaïque au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie dès lors que le projet rend des services à la parcelle et garantit une activité agricole significative et des revenus durables appréciés aux termes des critères prévus par les dispositions des articles R. 314-14 et R. 314-17 du code de l’énergie ;  
- l’arrêté méconnaît les dispositions de l’article L. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que, s’agissant d’une installation agrivoltaïque, elle est nécessaire à l’exploitation agricole et peut être autorisée en zone naturelle au sens de ces dispositions. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 octobre 2025 et le 2 décembre 2025, le préfet de Tarn-et-Garonne conclut au rejet de la requête.   
 
Il soutient que : 
- il se trouve en situation de compétence liée au regard de l’avis défavorable de la CDPENAF ; 
- aucun des moyens de la requête n’est fondé.  
 
Par ordonnance du 22 décembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 9 janvier 2026. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’énergie ;  
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Lequeux, rapporteure, 
- les conclusions de Mme Lucas, rapporteure publique,  
- et les observations de Me Bergès substituant Me Elfassi, représentant la société requérante.  
 
Une note en délibéré présentée par la société Reden Investments France a été enregistrée le 15 avril 2026. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
1. La société Reden Investments France a déposé le 18 décembre 2024 un dossier de demande de permis de construire pour une centrale photovoltaïque sur les parcelles cadastrées F n°s 526, 527, 535, 539 et 540, d’une surface totale de plus de 14 hectares, situées au lieu-dit Reilhas, sur le territoire de la commune de Montaigu-de-Quercy (Tarn-et-Garonne), propriété de M. A... exploitant agricole, dans le cadre d’une co-activité d’élevage ovin. La ferme solaire, d’une surface clôturée de 12,6 hectares doit accueillir 16 824 panneaux mono-pieux d’une hauteur minimale d’1,10 m et d’une puissance totale de 9,9 MWc. Par arrêté du 28 avril 2025, le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de délivrer le permis de construire sollicité.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
2. D’une part, aux termes de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme : « Sont considérées comme nécessaires à l'exploitation agricole, pour l'application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4 du présent code, les installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie ». Aux termes de l’article L. 111-31 du même code : « Les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers sont autorisés sur avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, à l'exception des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 111-29 du présent code, qui font l'objet d'un avis simple. Cet avis vaut pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d'installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie. Avant de rendre son avis, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime auditionne le pétitionnaire ». 
 
3. Aux termes de l’article L. 100-4 du code de l’énergie : « I.- Pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : (…) / 4° quater D'encourager la production d'électricité issue d'installations agrivoltaïques, au sens de l'article L. 314-36, en conciliant cette production avec l'activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s'assurant de l'absence d'effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles ». Selon l’article L. 314-36 de ce code : « I.- Une installation agrivoltaïque est une installation de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l'installation, au maintien ou au développement d'une production agricole. / II.- Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l'un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu : / 1° L'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques ; / 2° L'adaptation au changement climatique ; / 3° La protection contre les aléas ; / 4° L'amélioration du bien-être animal. / III.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l'un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services. / IV.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l'une des caractéristiques suivantes : / 1° Elle ne permet pas à la production agricole d'être l'activité principale de la parcelle agricole ; / 2° Elle n'est pas réversible. / V.- Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article. Il précise les services mentionnés aux 1° à 4° du II ainsi qu'une méthodologie définissant la production agricole significative et le revenu durable en étant issu. Le fait pour la production agricole d'être considérée comme l'activité principale mentionnée au 1° du IV peut s'apprécier au regard du volume de production, du niveau de revenu ou de l'emprise au sol. Il détermine par ailleurs les conditions de déploiement et d'encadrement de l'agrivoltaïsme, en s'appuyant sur le strict respect des règles qui régissent le marché du foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural, la politique de renouvellement des générations et le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés. Ce décret prévoit, enfin, les modalités de suivi et de contrôle des installations ainsi que les sanctions en cas de manquement ». 
 
4. D’autre part, une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus. 
 
5. Enfin, si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.  
 
6. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la société requérante a été soumis pour avis à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, conformément aux dispositions de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme rappelées au point 2 du présent jugement, laquelle s’est prononcée le 23 janvier 2025. Il résulte de ces dispositions qu’en raison de l’avis défavorable émis par la commission, le préfet était en situation de compétence liée pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par la société.  
 
7. Aux termes de son avis défavorable, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) a estimé que le taux de couverture est estimé à 50,9 % et que le projet n’était pas compatible avec l’organisation fonctionnelle de la ferme de l’exploitant en termes d’entretien et de surveillance, que la pérennité de l’activité n’était pas assurée en raison de la perspective de l’installation du neveu du propriétaire et de la convention d’usage des parcelles et de la précarité du cadre d’exploitation et que la production agricole significative n’est pas fondée.  
 
8. En premier lieu, aux termes de l’article R. 314-118 du code de l’énergie : « I. Pour garantir que la production agricole est l'activité principale, conformément au 1° du IV de l'article L. 314-36, une installation agrivoltaïque doit satisfaire les deux conditions suivantes : / 1° La superficie qui n'est plus exploitable du fait de l'installation agrivoltaïque n'excède pas 10 % de la superficie totale couverte par l'installation agrivoltaïque ; / 2° La hauteur de l'installation agrivoltaïque ainsi que l'espacement inter-rangées permettent une exploitation normale et assurent notamment la circulation, la sécurité physique et l'abri des animaux ainsi que, si les parcelles sont mécanisables, le passage des engins agricoles. / II. Pour les installations de plus de 10 MW crête n'étant pas régies par l'arrêté mentionné au 3° de l'article R. 314-115, le taux de couverture défini à l'article R. 314-119 n'excède pas 40 % ». 
 
9. Si l’avis de la CDPENAF souligne que le taux de couverture est de 50,9 %, il est constant que la puisse de l’installation projetée est inférieure au seuil de 10 MW crête fixé par le II de l’article précité et que le plafond du taux de couverture fixé à 40 % par ce même texte n’est donc pas applicable en l’espèce. Il en résulte que seules les conditions fixées par le I de l’article R. 314-118 du code précité doivent être réunies afin que la production agricole puisse être qualifiée d’activité principale. La CDPENAF a également considéré que ce taux de couverture traduisait une organisation non compatible avec l’activité agricole. Il ressort toutefois des pièces du dossier, d’une part, que la superficie non exploitable est de 8,57 % de la surface clôturée du projet, soit 1,08 hectare, superficie qui est inférieur au seuil de 10 % fixé par les dispositions précitées et, d’autre part, que la hauteur des panneaux est de 1,1 m en partie la plus basse, que l’espacement entre les rangées de panneaux est de 4,5 m et que des tournières de 10 mètres permettent au matériel agricole de se retourner, permettant ainsi une coupe mécanique et l’entretien des parcelles. La bonne circulation et la sécurité physique des animaux n’étant pas contestées par le préfet, il résulte de ce qui précède que la société est fondée à soutenir que son projet remplit les conditions précitées et que la production agricole pouvait être qualifiée d’activité principale au sens de l’article R. 314-118 du code de l’énergie. Le moyen soulevé sur ce point par la requérante doit donc être accueilli.  
 
10. En deuxième lieu la requérante soutient qu’une convention de pâturage sera mise en place et qu’une lettre d’engagement pour la co-activité a été signée et prévoit que la convention sera conclue pour une durée reconductible de neuf ans, garantissant un cadre pérenne de l’activité. Ce faisant, la société requérante remet également en cause le motif de refus opposé par la CDPENAF lié à l’absence de pérennité de l’activité et ce moyen doit, au vu de ce qui vient d’être dit, également être accueilli.  
 
11. Toutefois, en troisième lieu, l’avis de la CDPENAF repose également sur un motif tiré de ce que la production agricole significative n’est pas fondée dès lors que l’étude économique menant à une marge brute de 15 000 euros pour un atelier de soixante-dix brebis Suffolk est surévalué par rapport aux références départementales. A supposer que la requérante ait entendu critiquer ce dernier motif lié à la surévaluation du prix de vente en soutenant que ce prix serait justifié par une valorisation en vente directe, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que le projet agricole de l’éleveur prévoie de telles modalités de vente, le dossier agricole indiquant au contraire que la viande sera commercialisée par l’intermédiaire d’une coopérative. Dans ces conditions, l’avis de la CDPENAF, qui repose sur un motif non utilement critiqué tiré de l’absence de production agricole significative, alors que les conditions posées par l’article L. 314-36 du code de l’énergie sont cumulatives, et qui aurait pu se fonder sur ce seul motif, n’est pas illégal. 
  
12. Il résulte de ce qui précède que, la société Reden Investments France n’est pas fondée, par les seuls moyens qu’elle soulève, à se prévaloir de l’illégalité de l’avis de la CDEPNAF. Par suite, le préfet de Tarn-et-Garonne était en situation de compétence liée pour refuser le permis de construire en litige. Il s’ensuit que les moyens tirés de l’insuffisance de motivation de l’arrêté en litige, et de la méconnaissance de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme doivent être écartés comme inopérants. De même, les moyens tirés de ce que le projet rend des services à la parcelle, et garantit une activité agricole significative et des revenus durables appréciés aux termes des critères prévus par les dispositions des articles R. 314-14 et R. 314-17 du code de l’énergie qui, en tout état de cause ne critiquent pas les motifs de la décision de refus opposée à la requérante sont inopérants et doivent être écartés comme tels.  
 
13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société Reden Investments France tendant à l’annulation de l’arrêté de refus de permis de construire du 28 avril 2025 du préfet de Tarn-et-Garonne doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de la société Reden Investments France est rejetée.  
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Reden Investments France, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. 
 
Copie en sera adressée au préfet de Tarn-et-Garonne. 
 
Délibéré après l'audience du 9 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Grimaud, président, 
Mme Lequeux, première conseillère,  
Mme Méreau, conseillère,  
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2026. 
  
 
La rapporteure, 
 
A. LEQUEUX  
 
Le président, 
 
P. GRIMAUD 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
       M.-E. LATIF 
 
 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
Pour expédition conforme : 
                                                                                          La greffière en chef,