TA45 · Tribunal Administratif d'Orléans — 1 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 25 septembre 2025 suivie d’un mémoire complémentaire enregistré le 1er octobre 2025 à 11 h 41, Mme E... A..., représentée par Me Aubry, demande au juge des référés saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
  
1°) de l’admettre au bénéfice de l’aide juridictionnelle provisoire ;  
 
2°) de suspendre l’exécution de la décision du 11 septembre 2025 par laquelle le président du conseil départemental de Loir-et-Cher a refusé de faire droit à sa demande en date du 11 septembre 2025 tendant à l’attribution d’une aide alimentaire au bénéfice de ses trois enfants pour un montant total de 1.050 euros pour les mois d’août, septembre et octobre 2025 ;  
 
3°) d’enjoindre au président du conseil départemental de Loir-et-Cher de lui verser cette aide alimentaire au titre des trois mois à venir, de septembre à novembre inclus ;  
  
4°) de mettre à la charge du département de Loir-et-Cher de 2.000 euros à verser à son conseil en application des dispositions combinées des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 
Elle soutient que : 
 la condition d’urgence est satisfaite au motif que : 
elle met fin à la situation dans laquelle elle est où elle bénéficie sans discontinuité du soutien financier du département depuis 2023;  
la décision porte atteinte à l’article 3-1 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant car cette aide est nécessaire pour l’alimentation de sa fille et de ses jumeaux ;  
 il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision de refus d’attribution en litige dès lors que : 
elle n’a pas été précédée d’un examen particulier de sa demande ;  
l’article 1-2-7-2-5-1 du règlement départemental des aides sociales méconnaît les dispositions des articles L. 111-2, L. 222-2 et L. 222-3 du code de l'action sociale et des familles en posant une condition qui n’est pas exigée par ledit code  liée à la régularité du séjour des demandeurs;  
elle méconnaît les dispositions de l’article 34 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ;  
le département n’allègue pas que la requérante et ses enfants n’entreraient pas dans le champ d’application des articles L. 111-2 et L. 222-2 du code de l'action sociale et des familles ;  
l’aide sollicitée relève de l’aide sociale à l’enfance et la marge de manœuvre du président du conseil départemental est ainsi encadrée.  
 
Par un mémoire en défense enregistré le 30 septembre 2025, le département de Loir-et-Cher conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
la requête en référé est irrecevable en l’absence de toute introduction d’un recours au fond ; 
les demandeurs n’ont pas un droit à obtenir une aide financière ; 
l’intéressée a déjà bénéficié de cette aide financière dans le passé. 
 
 
Vu : 
l’ordonnance n° 2501049 du 24 janvier 2025 par laquelle le vice-président du tribunal de céans a rejeté la demande de Mme A... tendant à l’annulation de l’arrêté n° 2024-41-866 en date du 20 novembre 2024 par lequel le préfet de Loir-et-Cher lui a fait obligation de quitter le territoire français dans un délai de 30 jours assortie d’une interdiction du territoire français d’une durée d’un an ; 
les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales  
la convention internationale relative aux droits de l’enfant signée à New-York le 26 janvier 1990 ; 
la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;  
le code de l’action sociale et des familles ; 
le code général des collectivités territoriales ;  
le code de l'entrée et séjour des étrangers et du droit d'asile ;  
le code des relations entre le public et l’administration ;  
le code de justice administrative. 
 
 
Le président du tribunal a désigné par arrêté du 1er septembre 2025 M. Deliancourt, vice-président, en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer sur les requêtes en référé. 
  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience 
 
Au cours de l’audience publique qui s’est tenue le 1er octobre 2025 à 15 heures, le juge des référés a présenté son rapport. 
 
Mme A... n’était ni présente, ni représentée. 
 
Le département de Loir-et-Cher n’était ni présent, ni représenté. 
  
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience publique à 15 heures 05. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Il résulte de l’instruction que Mme A..., ressortissante sierraléonaise née le 16 juin 1992 à Freetown (Sierra Leone), est entrée en France le 7 mars 2022 accompagnée de sa fille C..., née le 20 avril 2017 à Freetown. Elle a eu deux enfants, B... et D..., nés en France le 23 novembre 2022. Le préfet de Loir-et-Cher a pris à son encontre une obligation de quitter le territoire français par arrêté du 10 novembre 2024, dont le recours en annulation a été rejeté par l’ordonnance susvisée du 24 janvier 2025. Mme A... a bénéficié depuis son arrivée de différents types d’aides au titre de l’hébergement comme financières de la part du département de Loir-et-Cher et, au titre de la protection de l’enfance, d’une allocation totale au titre de l’aide alimentaire de 1.050 euros le 27 octobre 2023, de 350 euros mensuels pour la période de mars à mai 2024, de 300 euros mensuels pour la période de février à avril 2025 et de 350 euros mensuels pour la période de mai à juillet 2025. Elle a déposé le 11 septembre 2025 une nouvelle demande d’aide alimentaire pour la période de trois mois d’août à octobre 2025 de 350 euros par enfant, soit un montant total de 1.050 euros. Par décision du 11 septembre 2025, le président du conseil départemental de Loir-et-Cher a refusé de faire droit à sa demande au motif que, « Conformément au règlement départemental des aides financières sociales du Conseil Départemental, nous ne sommes pas en capacité de répondre favorablement à votre demande. En effet, nous n’avons pas eu de document justificatif indiquant une démarche en cours dans le cadre d’une demande de régularisation sur le territoire français, à la suite de la clôture de la requête du 03 mars 2025 ». Par la présente requête, Mme A... demande au juge des référés saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative de suspendre l’exécution de cette décision. 
 
Sur la demande d’admission provisoire à l’aide juridictionnelle :  
  
Aux termes de l’article 20 de la loi susvisée du 10 juillet 1991 susvisée : « Dans les cas d’urgence, sous réserve de l’application des règles relatives aux commissions ou désignations d’office, l’admission provisoire à l’aide juridictionnelle peut être prononcée par la juridiction compétente ou son président. ». Il y a lieu, eu égard à l’urgence qui s’attache à ce qu’il soit statué sur la requête de Mme A..., de prononcer l’admission provisoire de l’intéressée au bénéfice de l’aide juridictionnelle. 
 
Sur le cadre juridique applicable : 
 
En premier lieu, l’article L. 111-1 du code de l’action sociale et des familles dispose que, sous réserve des dispositions particulières applicables à certaines personnes, notamment de nationalité étrangère, « toute personne résidant en France bénéficie, si elle remplit les conditions légales d'attribution, des formes de l'aide sociale telles qu'elles sont définies par le présent code ». Aux termes de l’article L. 111-4 de ce code : « L'admission à une prestation d'aide sociale est prononcée au vu des conditions d'attribution telles qu'elles résultent des dispositions législatives ou réglementaires et, pour les prestations légales relevant de la compétence du département ou pour les prestations que le département crée de sa propre initiative, au vu des conditions d'attribution telles qu'elles résultent des dispositions du règlement départemental d'aide sociale mentionné à l'article L. 121-3 ». L’article L. 121-3 du même code dispose que : « Dans les conditions définies par la législation et la réglementation sociales, le conseil départemental adopte un règlement départemental d'aide sociale définissant les règles selon lesquelles sont accordées les prestations d'aide sociale relevant du département ». L’article L. 121-4 de ce code précise que : « Le conseil départemental peut décider de conditions et de montants plus favorables que ceux prévus par les lois et règlements applicables aux prestations mentionnées à l'article L. 121-1 », c’est-à-dire les prestations légales d’aide sociale à la charge du département. Enfin, l’article L. 223-1 du même code précise, s’agissant de l’aide sociale à l’enfance, que « L'attribution d'une ou plusieurs prestations prévues au présent titre est précédée d'une évaluation de la situation prenant en compte l'état du mineur, la situation de la famille et les aides auxquelles elle peut faire appel dans son environnement ». 
 
Il résulte de ces dispositions que le département a l’obligation de verser celles des prestations d’aide sociale que la loi met à sa charge à toute personne en remplissant les conditions légales. Lorsque les conditions d’attribution ou les montants des prestations sont déterminées par les lois et décrets qui les régissent, le règlement départemental d’aide sociale ne peut édicter que des dispositions plus favorables. En l’absence de conditions ou montants précisément fixés par les lois et décrets, si le règlement départemental d’aide sociale peut préciser les critères au vu desquels il doit être procédé à l’évaluation de la situation des demandeurs, il ne peut fixer de condition nouvelle conduisant à écarter par principe du bénéfice des prestations des personnes qui entrent dans le champ des dispositions législatives applicables. Enfin, pour les prestations d’aide sociale qu’il crée de sa propre initiative, le département définit, par le règlement départemental d'aide sociale, les règles selon lesquelles ces prestations sont accordées.  
 
En deuxième lieu, l’article L. 222-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit que le président du conseil départemental attribue, au titre des prestations d’aide sociale à l’enfance relevant de sa compétence en vertu de l’article L. 222-1 de ce code, l’aide à domicile « à la mère, au père ou, à défaut, à la personne qui assume la charge effective de l’enfant, lorsque la santé de celui-ci, sa sécurité, son entretien ou son éducation l’exigent », celle-ci comportant notamment, selon l’article L. 222-3 de ce code, « le versement d’aides financières ». 
 
En troisième lieu, l’article L. 111-2 du code de l'action sociale et des familles dispose : « Les personnes de nationalité étrangère bénéficient dans les conditions propres à chacune de ces prestations : 1° Des prestations d'aide sociale à l'enfance (…)/ Elles bénéficient des autres formes d'aide sociale, à condition qu'elles justifient d'un titre exigé des personnes de nationalité étrangère pour séjourner régulièrement en France. (…) ».  
 
Ces dispositions ne créent pas au profit des demandeurs de l'aide un droit d'obtenir une aide financière mais que le président du conseil général dispose d'une marge d'appréciation quant au choix des moyens à mettre en œuvre pour venir en aide aux familles en difficulté. Toutefois, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision refusant totalement ou partiellement le bénéfice d'une aide, de vérifier que cette décision n'est entachée d'aucune erreur de fait ou de droit et ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée des circonstances de l'affaire. 
 
Sur la fin de non-recevoir opposée en défense par le département de Loir-et-Cher :   
 
Aux termes de l’article L. 134-1 du code de l’action sociale et des familles : « Le contentieux relevant du présent chapitre comprend les litiges relatifs aux décisions du président du conseil départemental et du représentant de l'Etat dans le département en matière de prestations légales d'aide sociale prévues par le présent code ». L’article L. 134-2 du même code dispose : « Les recours contentieux formés contre les décisions mentionnées à l'article L. 134-1 sont précédés d'un recours administratif préalable exercé devant l'auteur de la décision contestée (…) ». 
 
Selon l’article R. 522-1 al. 2 du code de justice administrative : « A peine d'irrecevabilité, les conclusions tendant à la suspension d'une décision administrative ou de certains de ses effets doivent être présentées par requête distincte de la requête à fin d'annulation ou de réformation et accompagnées d'une copie de cette dernière. ». 
 
L'objet même du référé organisé par les dispositions législatives mentionnées ci-dessus de l'article L. 521-1 du code de justice administrative est de permettre, dans tous les cas où l'urgence le justifie, la suspension dans les meilleurs délais d'une décision administrative contestée par le demandeur. Une telle possibilité est ouverte y compris dans le cas où un texte législatif ou réglementaire impose l'exercice d'un recours administratif préalable avant de saisir le juge de l'excès de pouvoir, sans donner un caractère suspensif à ce recours obligatoire. Dans une telle hypothèse, la suspension peut être demandée au juge des référés sans attendre que l'administration ait statué sur le recours préalable, dès lors que l'intéressé a justifié, en produisant une copie de ce recours, qu'il a engagé les démarches nécessaires auprès de l'administration pour obtenir l'annulation ou la réformation de la décision contestée. 
 
En l’espèce, Mme A... justifie avoir introduit un recours administratif le 22 septembre 2025 envoyé aux services du département de Loir-et-Cher. Il suit de là que sa requête en référé est, nonobstant l’absence de recours en annulation déposé, recevable. Cette fin de non-recevoir opposée en défense par le département de Loir-et-Cher doit par suite être écartée. 
 
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
Aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ».  
 
L’administration peut faire valoir devant le juge des référés que la décision dont il lui est demandé de suspendre l’exécution, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision.  
 
Il appartient alors au juge des référés, après avoir mis à même l’auteur de la demande, dans des conditions adaptées à l’urgence qui caractérise la procédure de référé, de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher s'il ressort à l'évidence des données de l'affaire, en l’état de l’instruction, que ce motif est susceptible de fonder légalement la décision et que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative et à condition que la substitution demandée ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué, le juge des référés peut procéder à cette substitution pour apprécier s’il y a lieu d’ordonner la suspension qui lui est demandée. 
 
Le mécanisme d’appropriation des motifs ne fait pas obstacle à ce que l’administration puisse faire valoir devant le juge un ou plusieurs autres motifs et que le juge fasse droit, dans les conditions de droit commun, à cette demande de substitution de motifs dès lors que celle-ci ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué. La circonstance que l’administration puisse faire valoir un ou plusieurs autres motifs ne peut être regardée comme privant l’intéressé de la garantie que constituerait l’examen de son recours administratif préalable obligatoire.  
 
Il résulte du règlement départemental d’aide sociale (RDAS) de Loir-et-Cher adopté le 19 juin 2025 que différents types d’aides à domicile sont prévues, lesquelles présentent un caractère subsidiaire et temporaire et ne peuvent être renouvelées que quatre fois maximum par an (p. 54). Le paragraphe IV relatif aux modalités de l’aide prévoit que celles-ci prennent la forme d’allocations mensuelles temporaires (article 1-2-7-2-4-1), de secours exceptionnels au titre de l’ASE (article 1-2-7-2-4-2) qui sont des aides accordées ponctuellement dans la limite de 4 secours par an et par famille pour permettre à la famille de faire face à des dépenses, les secours d’urgence au titre de l’ASE (article 1-2-7-2-4-3) qui peuvent être attribués en cas d'absence de ressources ou de ressources très modestes. Le paragraphe V est relatif à la situation des familles étrangères en attente de statut sur le territoire national et prévoit en son article 1-2-7-2-5-1 concernant les besoins alimentaires des enfants que « Les familles étrangères en attente de statut sur le territoire national qui en font la demande, peuvent bénéficier d’une aide financière qui répond aux seuls besoins alimentaires des enfants. Elles doivent produire, en outre, les justificatifs les autorisant à résider sur le territoire ». Il précise en son article 1-2-7-2-5-2 ayant trait aux conditions administratives et financières que cette aide financière est limitée à 75 euros par enfant maximum et par mois. 
 
En l’espèce, si le président du conseil départemental de Loir-et-Cher a opposé à la demande d’aide déposée le 11 septembre 2015 par Mme A... un refus motivé par l’absence de démarches entreprises par l’intéressée pour régulariser sa situation sur le territoire français, il peut cependant être regardé comme ayant sollicité, une telle demande n’ayant pas à être expresse, une substitution de motif dans son mémoire en défense enregistré le 30 septembre 2025 et communiqué à Mme A..., au motif que cette dernière a déjà bénéficié de cette aide laquelle ne constitue pas un droit et qu’il dispose d’une marge d’appréciation quant au choix des moyens à mettre en œuvre pour venir en aide aux familles en difficulté. 
 
En l’état de l’instruction, aucun des moyens susvisés n’est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige. 
 
Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la condition d’urgence, les conclusions présentées par Mme A... tendant à la suspension de l’exécution de la décision du 11 septembre 2025 doivent être rejetées. Il en va de même par voie de conséquence de ses conclusions à fin d’injonction  
 
Sur les frais du litige :  
  
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que demandent Mme A... et conseil au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.  
 
O R D O N N E : 
 
Article 1er : Mme A... est admise à titre provisoire au bénéfice de l’aide juridictionnelle. 
  
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A... est rejeté. 
 
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme E... A... et au département de Loir-et-Cher. 
Fait à Orléans, le 1er octobre 2025. 
 
Le juge des référés, 
 
 
 
 
Samuel DELIANCOURT 
 
La République mande et ordonne au préfet de Loir-et-Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.