TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 7 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 et 25 septembre 2025, les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au juge des référés : 
 
1°) de suspendre, en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de l’arrêté du maire de la commune de Plourhan du 20 février 2025 portant opposition à la déclaration préalable n° DP 22232 25 Q0004 déposée le 11 février 2025 pour l’implantation d’un pylône support d’antennes de téléphonie sur un terrain situé au lieu-dit Le Clos Vieux Vy, ainsi que de la décision implicite de rejet du recours gracieux du 17 mars 2025 ; 
 
2°) d’enjoindre au maire de la commune de Plourhan de procéder à une nouvelle instruction de la déclaration préalable, dans un délai d’un mois à compter de l’ordonnance à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Plourhan une somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elles soutiennent que : 
la condition tenant à l’urgence est satisfaite, eu égard à l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile de quatrième génération, ainsi qu’aux engagements que la société Bouygues Télécom a pris en termes de réalisation de ces taux de couverture, figurant au cahier des charges joint à l’autorisation qui lui a été accordée par l’autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ; la décision litigieuse porte atteinte à la continuité du service public des télécommunications en faisant obstacle au développement et à l’amélioration de son réseau, et ce alors notamment que cela participe à la mise en œuvre du réseau de radio du futur, destiné à moderniser les moyens de communications des services de sécurité et de secours ; le projet aura pour effet de permettre la couverture d’une zone actuellement insuffisamment couverte et de décharger les stations situées aux alentours qui sont désormais saturées ;  
il existe un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté en litige, dès lors que : 
il n’est pas suffisamment motivé ; 
le motif tiré de ce que le projet ne concerne pas une infrastructure d’utilité publique et n’est pas compatible avec les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme applicable en zone A est entaché d’erreur d’appréciation ; 
le motif tiré de ce qu’il est pas justifié d’une insuffisance avérée de la couverture téléphonique dans la zone concernée est entaché d’erreur de droit ; en tout état de cause, le projet a vocation à résorber un trou de couverture du réseau ; 
le motif tiré de ce qu’il n’est justifié de l’impossibilité de mutualiser l’installation envisagée avec un pylône existant est entaché d’erreur de droit ; 
le motif tiré du caractère insuffisant des documents d’intégration paysagère est erroné en droit ; il appartenait, le cas échéant, au service instructeur de compléter l’instruction du dossier ; en tout état de cause, les pièces du dossier permettaient d’apprécier la réalité du projet ; 
le motif tiré de l’absence d’étude écologique est erroné en droit ; l’autorisation d’installation d’une antenne n’est pas susceptible de méconnaître les principes posés par l’article L. 110-1 du code de l’environnement ; aucune évaluation environnementale n’était exigée en vertu des articles R. 122-2 et R. 122-2-1 du même code ; 
le motif tiré du défaut de concertation est erroné en droit, aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoyant d’organiser une concertation de la population avant d’autoriser un tel projet. 
la substitution de motifs sollicitée n’est pas fondée : le projet s’intègre dans son environnement paysager qui ne présente aucune caractéristique particulière. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2025, la commune de Plourhan conclut au rejet de la requête et ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des sociétés requérantes sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
l’urgence n’est pas caractérisée : le territoire communal, et en particulier la zone concernée par le projet, est parfaitement couvert par les réseaux de l’opérateur requérant, comme en témoignent les données fournies par l’ARCEP et celles issues du propre site internet de cet opérateur ; la projection de couverture qui ressort des pièces produites est manifestement disproportionnée au regard de la population de la zone concernée ; ainsi, le besoin de couverture et les bénéfices attendus du projet ne sont pas démontrés par des informations sincères et fiables ; il n’est pas davantage démontré que le degré de couverture en 4G et 5G du territoire communal ne permettrait pas d’assurer le développement du Réseau Radio du futur, dont le déploiement n’est prévu, dans les Côtes d’Armor, que pour octobre 2026 ; 
les moyens invoqués ne sont pas de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité : 
le moyen tiré du défaut de motivation n’est pas assorti de précision suffisante, et, en tout état de cause, n’est pas fondé ; 
la 
nécessité du projet et son utilité publique ne sont pas démontrées, de sorte qu’il n’est pas autorisé par les dispositions des articles A.1.1 et A.2.3 du règlement du PLU ; 
l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques incite les opérateurs à mutualiser les sites radioélectriques ; il n’est pas démontré qu’aucune mutualisation n’était possible, alors même que d’autres pylônes existent à proximité ; 
l’article R. 431-10 du code de l’urbanisme impose la production d’un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages et son impact visuel ; les documents photographiques du dossier ne permettent pas d’apprécier réellement l’insertion paysagère du projet ; le dossier élude la présence de constructions à proximité ; l’insuffisance substantielle du dossier justifie la décision d’opposition et le service instructeur n’avait pas à pallier à cette insuffisance ; 
l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme précise que la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations environnementales définies aux articles L. 110-1 et L. 110- 2 du code de l’environnement ; par ailleurs, en application de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme, l’article A.11 du règlement du PLU prévoit que les éléments du patrimoine paysager répertoriés sur le document graphique doivent être conservés et entretenus ; l’espace séparant le terrain d’assiette du projet de la parcelle naturelle voisine étant constitué d’un ensemble arboré qui est répertorié comme élément de paysage à protéger et à mettre en valeur, un diagnostic écologique pouvait être exigé pour s’assurer de l’absence d’atteintes à ces arbres protégés ; 
bien que le défaut de concertation ne constitue pas le fondement légal de la décision, il est regrettable que le pétitionnaire n’ait pas souhaité participer à la réunion tripartite organisée par la commune de Plourhan visant à réunir l’opérateur, le collectif de riverains ayant manifesté son opposition au projet et les représentants de la commune ; 
elle sollicite une substitution de motifs : la décision d’opposition pouvait être fondée sur les dispositions de l’article A.2.3 du règlement du PLU selon lesquelles les installations d’intérêt collectif peuvent être autorisées « sous réserve d’une bonne intégration dans le site » ; or, le projet ne s’insère pas dans son environnement paysager, eu égard, d’une part, à la proximité d’habitations et d’un espace boisé identifié, d’autre part à sa hauteur et à sa structure métallique dépourvue de camouflage. 
 
 
Vu 
- la requête au fond enregistrée sous le n° 2505905 ; 
- les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code des postes et des communications électroniques ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Le président du tribunal a désigné M. Bouju, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l’heure de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 25 septembre 2025 : 
- le rapport de M. Bouju ; 
- les observations de Me Hamri, représentant les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures, qui maintient les conclusions de la requête par les mêmes moyens qu’il développe ; 
- les observations de Me Souleau, représentant la commune de Plourhan, qui maintient ses conclusions, par les mêmes moyens qu’elle développe. 
 
La clôture d’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
La société Cellnex France Infrastructures a déposé, le 11 février 2025, une déclaration préalable de travaux en vue de l’installation d’une station relais de radiotéléphonie mobile sur un terrain, cadastré n° ZC 43, situé Le Clos Vieux Vy à Plourhan. Le projet prévoit la construction d’un pylône support d’antennes d’une hauteur de 32 m et d’installations techniques au pied de celui-ci. Par décision du 20 février 2025, le maire de Plourhan s’est opposé à cette déclaration préalable. La société Bouygues Télécom a formé, contre cette décision, un recours gracieux reçu par la commune le 20 mars 2025. Ce recours gracieux a été implicitement rejeté. Les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures ont saisi le tribunal d’un recours en annulation contre la décision du 20 février 2025 et le rejet du recours gracieux et, dans l’attente du jugement au fond, demandent au juge des référés d’en suspendre l’exécution. 
 
 
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision ».  
 
 
En ce qui concerne l’urgence : 
 
L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce. 
 
Un intérêt public s’attache à la couverture de l’ensemble du territoire national par les réseaux de radiotéléphonie mobile. La société Bouygues Télécom a pris des engagements vis-à-vis de l’État quant à la couverture de ce territoire par son propre réseau. Il résulte de l’instruction, notamment des cartes produites par les sociétés requérantes, dont les données ne sont pas utilement remises en cause par les données, moins précises, issues des sites Internet de l’ARCEP et de Bouygues Télécom, que l’infrastructure envisagée est destinée à permettre la couverture « en indoor » par le réseau 4 G de Bouygues Télécom de certaines parties du territoire communal actuellement non couvertes et à améliorer la couverture sur la zone située aux alentours, en particulier à l’intérieur des bâtiments. Dans ces conditions, la condition d’urgence doit être regardée comme remplie. 
 
 
En ce qui concerne les moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision litigieuse : 
 
Aux termes de l’article A.1 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) de Plourhan alors applicable : « Sur l’ensemble des zones A, sont interdits, à l’exclusion des cas expressément prévus à l’article A.2 (…) » Aux termes de l’article A.2 du même règlement : « (…) 3. Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif, ainsi que les exhaussements et affouillements de sol nécessaires à leur réalisation : Seront autorisés les ouvrage techniques et infrastructures d'intérêt général nécessaires à l'aménagement du territoire, ainsi que les constructions, installations et équipements d'intérêt collectif et ouvrages spécifiques qui ont pour objet la satisfaction d'une mission d'utilité publique sous réserve d'une bonne intégration dans le site et que leur implantation soit justifiée en zone rurale » 
 
En premier lieu, le moyen invoqué par les sociétés requérantes tiré de ce que le maire de Plourhan a commis une erreur d’appréciation en estimant que le projet ne pouvait être considéré comme « une infrastructure d’utilité publique » et ne relevait pas des constructions susceptibles d’être autorisées en zone A au regard du règlement du PLU est, en l’état de l’instruction, propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées. 
 
En deuxième lieu, le moyen invoqué tiré de l’illégalité du motif selon lequel le maire de Plourhan a estimé qu’il n’avait pas été justifié du défaut de couverture téléphonique dans la zone concernée par le projet est, en l’état de l’instruction, de propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées. 
 
En troisième lieu, les moyens invoqués tirés de l’illégalité de chacun des motifs selon lesquels le maire de Plourhan a considéré qu’il n’avait pas été justifié de l’impossibilité de mutualiser l’installation envisagée avec une installation déjà existante, qu’il n’avait pas été procédé à une étude écologique et qu’il n’avait été procédé à une concertation sont, en l’état de l’instruction, propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées. 
 
En quatrième lieu, le moyen tiré de l’illégalité du motif selon lequel le maire de Plourhan a considéré que les documents d’intégration paysagère n’étaient pas conformes est en l’état de l’instruction, propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées. 
 
En cinquième lieu, le motif tiré du défaut de motivation de la décision du 20 février 2025 n’est pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. 
 
En sixième lieu, la commune de Plourhan sollicite une substitution de motifs en invoquant l’insuffisante intégration paysagère du projet dans le site environnant, en méconnaissance de l’article A.2.3 du règlement du PLU de Plourhan. Il résulte toutefois de l’instruction que le terrain d’assiette du projet est une parcelle agricole, elle-même principalement entourée de parcelles agricoles. Seules quelques constructions diffuses, qui ne présentent pas d’intérêt architectural particulier, sont présentes à proximité, au sud-ouest et au nord-est de la parcelle. En dépit de la hauteur du pylône treillis qui culminera à 32 mètres, et malgré la présence proche d’une zone arborée, identifiée par le règlement graphique du PLU comme un élément de paysage à protéger et à mettre en valeur, le projet litigieux n’apparaît pas de nature à impacter sensiblement le paysage environnant et à ne pas s’y insérer. Par suite, le motif invoqué par la commune de Plourhan n’apparait pas, en l’état de l’instruction, susceptible de fonder légalement la décision d’opposition à déclaration préalable litigieuse. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conditions d’application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative étant réunies, il y a lieu de suspendre l’exécution de la décision litigieuse du 20 février 2025 ainsi que du rejet implicite du recours gracieux contre cette décision. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte : 
 
La présente ordonnance, qui suspend la décision du maire de Plourhan de s’opposer à la déclaration préalable DP N° 22232 25 Q0004, implique nécessairement qu’il soit fait droit à la demande des sociétés requérantes tendant à ce qu’il soit enjoint au maire de Plourhan de reprendre l’instruction de la déclaration préalable afin qu’une nouvelle décision soit prise dans le délai d’un mois. Il n’y a, en revanche, pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Plourhan le versement d’une somme globale de 1 000 euros aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures, qui ne sont pas, dans la présente instance, parties perdantes, versent à la commune de Plourhan la somme qu’elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : L’exécution de la décision du 20 février 2025 du maire de Plourhan portant opposition à la déclaration préalable DP N° 22232 25 Q0004 ainsi que de la décision implicite de rejet du recours gracieux exercé contre cette décision est suspendue. 
 
Article 2  : Il est enjoint au maire de la commune de Plourhan de reprendre l’instruction de la déclaration préalable de travaux et de prendre une nouvelle décision dans un délai d’un mois à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 
 
 
Article 3  : La commune de Plourhan versera la somme globale de 1 000 euros aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4  : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
  
Article 5  : La présente ordonnance sera notifiée aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures et à la commune de Plourhan. 
 
 
Fait à Rennes, le 7 octobre 2025. 
 
 
 
 
Le juge des référés, 
 
 
signé 
 
 
D. BoujuLa greffière d’audience, 
 
 
signé 
 
 
E. Ramillet 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Côtes d’Armor en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.