TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 11 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 21 août 2025, le conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l'Ariège, représentés par Me Gonzalez, demandent au juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 1°) de suspendre, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision, l'exécution de la décision du 19 juin 2025 par laquelle le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a autorisé M. B A à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - le tribunal administratif de Toulouse est territorialement compétent en application des dispositions combinées des articles R. 312-1 et R. 312-10 du code de justice administrative ;  
 en ce qui concerne la condition tenant à l'urgence : 
 - l'autorisation d'exercice délivrée à M. A préjudicie de manière immédiate et particulièrement grave aux intérêts qu'ils défendent et à l'intérêt général dès lors qu'en application des dispositions combinées de l'article L. 4112-3 du code de la santé publique, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par l'article L. 4321-19 du même code et de l'article L. 4112-5 de ce code, est confiée à l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes la mission, notamment, de veiller au maintien des principes de moralité, de probité et de compétence indispensables à l'exercice de la masso-kinésithérapie, que d'autre part, le conseil départemental de l'ordre statue sur la demande d'inscription au tableau dans un délai maximum de trois mois à compter de la réception de la demande, accompagnée d'un dossier complet et qu'enfin, aucun texte ni aucun principe ne permet aux conseils de l'ordre de remettre en cause la décision individuelle d'autorisation d'exercer délivrée par le préfet en application de l'article L. 4321-4 du code de la santé publique ; ainsi, en dépit de l'illégalité manifeste de l'autorisation d'exercice, les requérants sont dans l'impossibilité de refuser l'inscription au tableau de M. A, et sont donc contraints de saisir le tribunal pour lui soumettre la légalité de l'autorisation d'exercice, disposant seulement de trois mois pour instruire la demande d'inscription en vertu de l'article L. 4112-3 du code de la santé publique et qu'à cette date, le juge du fond n'aura pas été en mesure de statuer sur la requête en annulation ;  
 - le préjudice constitué est grave ; le contrôle de l'exercice professionnel des masseurs-kinésithérapeutes doit être fait dans le respect des textes applicables et sans porter atteinte aux intérêts des professionnels de santé ou de leur patient ; or, M. A bénéficie d'une autorisation d'exercice en toute violation des dispositions du code de la santé publique, ce dernier est aujourd'hui, dans les faits, en mesure d'exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en dehors du respect des prescriptions posées par le code de la santé publique.  
 en ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 - elle est entachée d'un vice de procédure au regard des dispositions de l'article L. 4321-4 du code de la santé publique, les membres de la commission régionale des autorisations d'exercice n'ayant pas eu accès au dossier et sa présidente ayant décidé seule ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 4321-11 du code de la santé publique dès lors que le diplôme de " Bachelor of Science Degree in Physiotherapy Honours " délivré par l'établissement de formation United Campus of Malta (UCM), le 6 novembre 2020, à l'intéressé, n'a aucune valeur, ce diplôme ne lui permettant donc pas d'exercer la profession de masseur kinésithérapeute dans l'Etat de délivrance, en l'espèce Malte, ainsi que l'autorité gouvernementale maltaise de contrôle des professions de santé l'a reconnu, une question au Gouvernement ayant précisé que l'Etat maltais ne reconnait pas les formations dispensées au sein de l'UCM, ce qui empêche les étudiants d'accéder à la profession de masseur-kinésithérapeute ; ainsi, ce diplôme ne saurait être au nombre des diplômes de masso-kinésithérapie reconnus au sein de l'Union européenne ; l'établissement de formation United Campus of Malta ne dispose plus d'un agrément depuis le 2 août 2021 ; aucune des mesures de compensation prévues par les dispositions de l'article L. 4321-4 du code de la santé publique en cas de différence substantielle avec les qualifications requises n'ont été mises en place par le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine ; M. A n'a jamais exercé la profession de masseur-kinésithérapeute. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 septembre 2025, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun moyen n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige. 
 Par un mémoire, enregistré le 1er septembre 2025, M. B A, représenté par Me Costecalde-Bossy, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 Il fait valoir que : 
 - le tribunal administratif de Toulouse est territorialement incompétent, le jugement de l'affaire relevant de la compétence territoriale du tribunal administratif de Bordeaux ;  
 - la condition d'urgence n'est pas remplie ;  
 - aucun des moyens soulevés par les requérants n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête n° 2506038 enregistrée le 20 août 2025 tendant à l'annulation de la décision contestée. 
 Vu : 
 - la directive 2005/36/CE du parlement européen et du conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Le Fiblec, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référés. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique tenue le 3 septembre 2025 à 10 heures en présence de Mme Tur, greffière d'audience, M. Le Fiblec a lu son rapport et entendu :  
 - les observations de Me Liu substituant Me Gonzalez, représentant les requérants, qui conclut aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens. Me Liu précise qu'à supposer que le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine, dans ses écritures, ait envisagé une substitution de base légale, en sollicitant que soient substituées aux dispositions de l'article L. 4231-4 du code de la santé publique les stipulations des articles 45 et 46 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), outre qu'une substitution de base légale ne relève que de l'office du juge, elle ne peut fonctionner dès lors, que ces dispositions et stipulations n'ayant pas la même portée, la décision contestée n'aurait pu être prise en vertu du même pouvoir d'appréciation. De même, à supposer que le préfet, ait envisagé, à cet égard, une substitution de motifs, en se fondant sur ces stipulations du TFUE selon lesquelles, faute pour le demandeur de disposer de l'expérience pratique exigée dans l'Etat membre d'origine pour y exercer une profession réglementée, les autorités de l'Etat membre saisies d'une autorisation d'exercer une profession dont l'accès est, selon la législation nationale, subordonnée à la possession d'un diplôme, d'une qualification professionnelle ou encore à des périodes d'expérience pratique, sont tenues de prendre en considération l'ensemble des diplômes, certificats et autres titres, ainsi que l'expérience pertinente de l'intéressé, en rapport avec la profession, acquis tant dans l'Etat membre d'origine que dans l'Etat membre d'accueil, une telle substitution ne peut fonctionner dans la mesure où elle aurait nécessité une demande expresse de l'administration et un examen comparatif, et en particulier, la connaissance du contenu de la formation reçue par le requérant à Malte,                         
 - les observations de Me Contissa, substituant Me Costecalde-Bossy, représentant M. A, qui persiste dans ses écritures ;  
 - le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine n'étant ni présent ni représenté. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.  
 Une note en délibéré présentée pour les requérants a été enregistrée le 4 septembre 2025 et n'a pas été communiquée.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. B A, de nationalité française, ayant suivi une formation de masseur- kinésithérapeute au sein de l'United Campus of Malta, en a été diplômé le 6 novembre 2020, ce diplôme ayant été par ailleurs reconnu par le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche du Luxembourg. L'intéressé a ainsi obtenu l'autorisation d'exercer sa profession, au Luxembourg, le 24 décembre 2024. Le 18 décembre 2024, M. A a sollicité l'autorisation d'exercer auprès de la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Nouvelle-Aquitaine et l'a obtenue par une décision préfectorale du 19 juin 2025. Enfin, le 1er juillet 2025, l'intéressé a souhaité s'inscrire auprès du conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l'Ariège, qui a accusé réception de cette demande le même jour. Le conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l'Ariège (CDOMK 9) demandent la suspension de l'exécution de la décision préfectorale du 19 juin 2025. 
 2. D'une part, aux termes de l'article R. 312-1 du code de justice administrative : " Lorsqu'il n'en est pas disposé autrement par les dispositions de la section 2 du présent chapitre ou par un texte spécial, le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l'autorité qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par délégation, a pris la décision attaquée. Lorsque l'acte a été signé par plusieurs autorités, le tribunal administratif compétent est celui dans le ressort duquel a son siège la première des autorités dénommées dans cet acte ".  D'autre part, aux termes de l'article R. 312-10 du même code : " Les litiges relatifs aux législations régissant les activités professionnelles, notamment les professions libérales, les activités agricoles, commerciales et industrielles, la réglementation des prix, la réglementation du travail, ainsi que la protection ou la représentation des salariés, ceux concernant les sanctions administratives intervenues en application de ces législations relèvent, lorsque la décision attaquée n'a pas un caractère réglementaire, de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve soit l'établissement ou l'exploitation dont l'activité est à l'origine du litige, soit le lieu d'exercice de la profession () ". Enfin, l'article R. 221-3 de ce code dispose que le tribunal administratif de Bordeaux comprend dans son ressort le département de la Gironde. 
 3. Par ailleurs, l'article R. 522-8-1 de ce code précise que : " Par dérogation aux dispositions du titre V du livre III du présent code, le juge des référés qui entend décliner la compétence de la juridiction rejette les conclusions dont il est saisi par voie d'ordonnance ". 
 4. Le présent litige tend à la suspension de l'exécution de la décision du 19 juin 2025 par laquelle la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de la région Nouvelle-Aquitaine a autorisé M. A, titulaire du grade de Licence ès Sciences en physiothérapie de l'United Campus of Malta, à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute sur le territoire français. Le lieu d'exercice des personnes se voyant délivrer pour la première fois une telle autorisation ne pouvant, par définition, être déterminé, il y a lieu de se fonder sur l'article R. 312-1 du code de justice administrative, les circonstances, au cas d'espèce, que M. A ait sollicité son inscription, demande qui est en cours d'instruction, auprès du Conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l'Ariège et qu'il ait indiqué, dans le cadre de cette demande, avoir un projet d'installation en cours dans une commune de ce département, n'étant pas de nature à donner compétence au tribunal administratif de Toulouse, dans le ressort duquel se trouve ce conseil, pour statuer sur la demande d'annulation de la décision du 19 juin 2025. Dès lors, ce sont les dispositions de l'article R. 312-1 du code de justice administrative qui trouvent à s'appliquer. Par conséquent, la requête ne relevant pas de la compétence du tribunal administratif de Toulouse mais de celle du tribunal administratif de Bordeaux, en application des dispositions des articles R. 312-1 et R. 221-3 du code de justice administrative, il y a lieu de rejeter en toutes ses conclusions la requête à fin de suspension de l'exécution de la décision attaquée par application des dispositions de l'article R. 522-8-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête du conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et du conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l'Ariège est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, au conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l'Ariège, au préfet de la région Nouvelle-Aquitaine et à M. B A.   
 Fait à Toulouse, le 11 septembre 2025.  
 Le juge des référés, 
 Briac LE FIBLEC 
 La greffière, 
 Pauline TUR 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.  
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef, 
 ou par délégation la greffière,