TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 20 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 25 septembre 2025 et un mémoire enregistré le 14 octobre 2025, Mme A... C..., représentée par Me Morel, demande au juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
de suspendre l’exécution de la décision du 11 septembre 2025 par laquelle le maire de Montauban a décidé d’exercer son droit de préemption sur le fonds de commerce situé au 1 rue de la République au prix de 80 000 euros ; 
 
de mettre à la charge de la commune de Montauban la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
 
en ce qui concerne la recevabilité :  
- en sa qualité d’acquéreur évincé, elle justifie d’un intérêt à agir contre la décision de préemption contestée ;  
 
en ce qui concerne la condition tenant à l’urgence : 
- 
l’urgence est présumée en matière de préemption lorsque le recours est formé, comme en l’espèce, par l’acquéreur évincé ; aucune circonstance particulière ne permet d’écarter cette présomption d’urgence ;  
- il est urgent qu’elle entre en possession du fonds qu’elle a acquis afin de ne pas perdre le bénéfice des conditions financières qu’elle a obtenues auprès de sa banque ;  
 
en ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : 
- la décision attaquée est entachée d’un défaut de motivation au regard des dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ; elle ne précise pas la ou les activités commerciales que la commune souhaite développer dans le périmètre de sauvegarde ; sa lecture ne permet pas de comprendre si elle est motivée par la nature du commerce préempté, soit principalement le débit de tabac, ou par la mise en valeur du site « en tant que lieu de mémoire et de transmission » ; aucun projet conjuguant « la cohérence de l’offre de proximité » et « la valorisation du patrimoine » n’est évoqué dans cette décision, qui ne précise pas non plus quel type de commerce le maire souhaite voir s’installer à l’issue de la période de rétrocession de deux ans prévue par les dispositions de l’article L. 214-2 du code de l’urbanisme pour répondre à ces objectifs ; la délibération n° 230/12/2009 du 21 décembre 2009 du conseil municipal de Montauban modifiant le périmètre institué pour la sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité n’apporte aucune précision susceptible de justifier d’un projet en lien avec cette décision ;  
- elle est entachée d’une erreur de fait, car il n’existe aucun lien de fait entre le local correspondant au fonds de commerce préempté et la casemate dite des Cordeliers à laquelle elle fait référence ;  
- elle est entachée d’un détournement de pouvoir ; le projet, évoqué dans les écritures en défense, d’aménager un accès à la casemate dite des Cordeliers à partir du local et d’utiliser celui-ci dans une perspective de promotion touristique ne figure pas dans la motivation et n’est étayé par aucune délibération ou étude de faisabilité ; seule une procédure d’expropriation pourrait être mise en œuvre pour poursuivre un tel projet ;  
- 
elle méconnaît les dispositions des articles L. 210-1, L. 214-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme ; le motif tenant à la surreprésentation des débits de tabac dans la zone est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ; la commune aurait dû sinon préempter, pour le même motif, la cession d’un fonds de commerce de débit de tabac situé à moins de cent mètres du local objet de la décision de préemption, intervenue le 10 avril 2024 ; la commune n’a pas non plus exercé son droit de préemption lors des cessions de deux débits de tabac, intervenues le 20 décembre 2022 et le 17 mars 2025, dans les mêmes secteur et zone de chalandise ; pour que la prétendue volonté de supprimer un type de commerce suffise à justifier d’un projet répondant aux objectifs de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, soit présentant un intérêt général suffisant eu égard au coût de l’achat et ou de l’opération dans laquelle il s’insère, il aurait fallu que la commune allègue et justifie d’un projet d’installation d’un autre type de commerce et d’artisanat satisfaisant à ces critères ; la commune apparaît poursuivre un projet qui lui est propre et non la préservation de la diversité du commerce et de l’artisanat dans le périmètre.   
 
Par des mémoires en défense enregistrés les 13 et 15 octobre 2025, la commune de Montauban, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête.  
 
Elle fait valoir que : 
 
en ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : 
- la décision contestée n’est pas insuffisamment motivée ; elle est motivée, d’une part, par un problème de diversité commerciale, les débits de tabac étant surreprésentés dans le centre-ville, et d’autre part, en raison de ce que la mise en valeur de la redoute participe à l’animation de ce secteur de la ville de Montauban, et donc à un accroissement de sa fréquentation commerciale ; 
- la notion de coût entrant dans l’appréciation de l’intérêt général d’une opération de préemption, la valeur modérée du fonds de commerce préempté, par rapport à celle d’autres débits de tabac qu’elle n’a pas souhaité préempter, permet une acquisition et une rétrocession dans des conditions économiques qui ne grèveront pas fortement ses finances publiques, ce qui rend cette opération possible ;   
- la commune a pour projet d’aménager un accès à la casemate dite des Cordeliers à partir du local dont le fonds de commerce est préempté et d’utiliser celui-ci dans une perspective de promotion touristique ; une hypothèse d’aménagement a été envisagée dans une étude qu’elle a conduite en 2020 ; la création d’un espace d’accueil du patrimoine avait été imaginée à partir d’un autre local, mais cela n’a pas pu être réalisé ; le local dont le fonds est préempté présente une meilleure fonctionnalité et permet l’implantation d’une offre commerciale différente axée sur le tourisme avec la gestion d’une accessibilité à la redoute.  
 
La procédure a été communiquée à Me Béatrice Amizet et M. B... D..., qui n’ont pas produit d’observations dans la présente instance. 
  
 
Vu : 
- 
les autres pièces du dossier ; 
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la requête n° 2506822 enregistrée le 23 septembre 2025 tendant à l’annulation de la décision contestée. 
 
Vu : 
le code de l’urbanisme ; 
le code de justice administrative. 
 
La présidente du tribunal a désigné M. Le Fiblec, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référés. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.  
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 15 octobre 2025 à 10h, en présence de Mme Tur, greffière d’audience : 
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le rapport de M. Le Fiblec, 
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les observations de Me Morel, représentant Mme C..., qui a repris l’ensemble de ses écritures, 
- les observations de Me Courrech, représentant la commune Montauban, qui a également repris ses écritures.  
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
Une note en délibéré présentée pour Mme C... a été enregistrée le 15 octobre 2025 à 17h24 et n’a pas été communiquée.  
 
Une note en délibéré présentée pour la commune de Montauban a été enregistrée le 20 octobre 2025 à 10h10 et n’a pas été communiquée.  
 
Considérant ce qui suit : 
 
La commune de Montauban a été destinataire le 17 juillet 2025 d’une déclaration d’intention d’aliéner portant sur un fonds de commerce situé 1 rue de la République, au prix de 80 000 euros, appartenant à M. B... D..., dont l’entreprise a été placée en liquidation judiciaire simplifiée par une décision du tribunal de commerce de Montauban du 29 avril 2025, et mis en vente, dans ce cadre par Me Amizet, désignée par le tribunal en qualité de liquidateur judiciaire.  Par décision du 17 juillet 2025, la commune de Montauban a décidé d’exercer son droit de préemption commercial sur ce fonds de commerce. Mme C..., en sa qualité d’acquéreur évincé, demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de cette décision.  
 
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
 Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ». 
 
En ce qui concerne la condition tenant à l’urgence : 
 
Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets pour l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci en demande la suspension. Il peut toutefois en aller autrement au cas où le titulaire ou le délégataire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. A ce titre, il appartient au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise. 
 
4. La commune de Montauban ne conteste pas que l’urgence dont se prévaut la requérante est caractérisée. La condition d’urgence doit dès lors être constatée et regardée comme étant remplie. 
 
En ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : 
 
5. D’une part, aux termes de l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme : « Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, à l’intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. / (…) Chaque aliénation à titre onéreux est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le cédant à la commune. Cette déclaration précise le prix, l’activité de l’acquéreur pressenti, le nombre de salariés du cédant, la nature de leur contrat de travail et les conditions de la cession. Elle comporte également le bail commercial, le cas échéant, et précise le chiffre d’affaires lorsque la cession porte sur un bail commercial ou un fonds artisanal ou commercial. (…) » L’article L. 214-2 du même code prévoit que : « Le titulaire du droit de préemption doit, dans le délai de deux ans à compter de la prise d’effet de l’aliénation à titre onéreux, rétrocéder le fonds artisanal, le fonds de commerce, le bail commercial ou le terrain à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu’entreprise du secteur des métiers et de l’artisanat, en vue d’une exploitation destinée à préserver la diversité et à promouvoir le développement de l’activité commerciale et artisanale dans le périmètre concerné. Ce délai peut être porté à trois ans en cas de mise en location-gérance du fonds de commerce ou du fonds artisanal. L’acte de rétrocession prévoit les conditions dans lesquelles il peut être résilié en cas d’inexécution par le cessionnaire du cahier des charges. / (…) La rétrocession d’un bail commercial est subordonnée, à peine de nullité, à l’accord préalable du bailleur. (…) » 
 
6. D’autre part, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre » - au sein duquel figurent les dispositions citées au point précédent – « sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. / (…) Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé (…) / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat ou, en l’absence de programme local de l’habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. » Aux termes du premier alinéa de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets (…) d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques (…). » 
 
7. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les collectivités titulaires du droit de préemption mentionné au point 5 peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien, en l’occurrence le fonds artisanal ou commercial ou le bail commercial, faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.  
 
8. En l’état de l’instruction, les moyens invoqués tirés de ce que la décision contestée est entachée d’un défaut de motivation au regard des dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme et de ce qu’elle méconnaît les dispositions des articles L. 210-1, L. 214-1 et L. 300-1 du même code, tels qu’ils ont été visés et analysés ci-dessus, sont de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de cette décision.  
 
9. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen de la requête n’est propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige. 
 
10. Les deux conditions auxquelles l’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l’exécution d’une décision administrative étant réunies, il y a lieu d’ordonner la suspension de l’exécution de la décision du maire de Montauban du 11 septembre 2025. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme C..., qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Montauban demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Montauban une somme de 1 250 euros au titre des frais exposés par Mme C... et non compris dans les dépens.  
 
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : L’exécution de la décision du maire de Montauban du 11 septembre 2025 est suspendue, au plus tard jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité. 
 
Article 2 : La commune de Montauban versera à Mme C... une somme de 1 250 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme A... C..., à la commune de Montauban, à Me Béatrice Amizet et à M. B... D.... 
 
 
 
Fait à Toulouse, le 20 octobre 2025. 
 
 
 
Le juge des référés, 
  
Briac LE FIBLEC 
La greffière, 
 
Pauline TUR 
 
 
 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 
Pour expédition conforme, 
la greffière en chef, 
ou par délégation, la greffière,