TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 30 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 3 octobre 2025, le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, représenté par Me Gonzalez, demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
1°) de suspendre l’exécution de la décision du 3 juin 2025 par laquelle le préfet de la région Occitanie a autorisé Mme A... B... à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Il soutient que : 
 
- le tribunal administratif de Toulouse est compétent, en application de l’article R. 312-1 du code de justice administrative, pour connaître de sa requête, dès lors que la décision en litige a été adoptée par le préfet de la région Occitanie ; 
 
en ce qui concerne la condition tenant à l’urgence : 
- l’autorisation d’exercice délivrée à Mme B... préjudicie de manière immédiate et particulièrement grave aux intérêts qu’il défend et à l’intérêt général dès lors qu’en application des dispositions combinées de l’article L. 4112-3 du code de la santé publique, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par l’article L. 4321-19 du même code, et de l’article L. 4112-5 de ce code, est confiée à l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes la mission, notamment, de veiller au maintien des principes de moralité, de probité et de compétence indispensables à l’exercice de la masso-kinésithérapie, que d’autre part, le conseil départemental de l’ordre statue sur la demande d’inscription au tableau dans un délai maximum de trois mois à compter de la réception de la demande, accompagnée d’un dossier complet et qu’enfin, aucun texte ni aucun principe ne permet aux conseils de l’ordre de remettre en cause la décision individuelle d’autorisation d’exercer délivrée par le préfet en application de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique ; ainsi, en dépit de l’illégalité manifeste de l’autorisation d’exercice, il est dans l’impossibilité de refuser l’inscription au tableau de Mme B..., et est donc contraint de saisir le tribunal pour lui soumettre la légalité de l’autorisation d’exercice, le conseil départemental de l’ordre disposant seulement de trois mois pour instruire la demande d’inscription en vertu de l’article L. 4112-3 du code de la santé publique alors qu’à cette date, le juge du fond n’aura pas été en mesure de statuer sur la requête en annulation ;  
- le préjudice constitué est grave ; le contrôle de l’exercice professionnel des masseurs-kinésithérapeutes doit être fait dans le respect des textes applicables et sans porter atteinte aux intérêts des professionnels de santé ou de leurs patients ; or, Mme B... bénéficie d’une autorisation d’exercice en toute violation des dispositions du code de la santé publique, cette dernière est aujourd’hui, dans les faits, en mesure d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en dehors du respect des prescriptions posées par le code de la santé publique ;  
  
en ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
- elle méconnaît les dispositions de l’article L. 4321-11 du code de la santé publique dès lors que le diplôme de « Bachelor of Science Degree in Physiotherapy Honours » délivré par l’établissement de formation United Campus of Malta (UCM), le 11 novembre 2020, à l’intéressée, n’a aucune valeur, ce diplôme ne lui permettant donc pas d’exercer la profession de masseur kinésithérapeute dans l’Etat de délivrance, en l’espèce Malte, ainsi que l’autorité gouvernementale maltaise de contrôle des professions de santé l’a reconnu, une question au Gouvernement ayant précisé que l’Etat maltais ne reconnait pas les formations dispensées au sein de l’UCM, ce qui empêche les étudiants d’accéder à la profession de masseur-kinésithérapeute ; ainsi, ce diplôme ne saurait être au nombre des diplômes de masso-kinésithérapie reconnus au sein de l’Union européenne ; l’établissement de formation United Campus of Malta ne dispose plus d’un agrément depuis le 2 août 2021 ; aucune des mesures de compensation prévues par les dispositions de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique en cas de différence substantielle avec les qualifications requises n’ont été mises en place par le préfet de la région Occitanie ; Mme B... n’a jamais exercé la profession de masseur-kinésithérapeute. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2025, le préfet de la région Occitanie conclut au rejet de la requête. 
  
Il fait valoir que la condition d’urgence n’est pas remplie et qu’aucun moyen n’est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.  
  
Par un mémoire, enregistré le 22 octobre 2025, Mme A... B..., représentée par Me Costecalde-Bossy, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge du requérant la somme de 3 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
  
Elle fait valoir que la condition d’urgence n’est pas remplie et qu’aucun des moyens soulevés par le requérant n’est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige. 
  
La requête a été communiquée au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Gard qui n’a pas produit d’observations.  
 
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- la requête n° 2507037 enregistrée le 2 octobre 2025 tendant à l’annulation de la décision contestée. 
 
Vu  
- la directive 2005/36/CE du parlement européen et du conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles ; 
- le code de la santé publique ; 
- le code de justice administrative. 
 
La présidente du tribunal a désigné M. Le Fiblec, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.  
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 24 octobre 2025 à 10h, en présence de Mme Fontan, greffière d’audience : 
- le rapport de M. Le Fiblec, juge des référés, 
- les observations de Me Augier substituant Me Gonzalez, représentant le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, qui reprend ses écritures, 
- les observations de Me Trebaol, substituant Me Costcalde-Bossy, représentant Mme B..., qui reprend ses écritures, 
- le préfet de la région Occitanie n’étant ni présent, ni représenté.  
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».  
2. La condition d’urgence à laquelle est subordonnée le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de cette décision sur sa situation ou, le cas échéant, les autres personnes concernées, sont de nature à caractériser, à la date à laquelle il statue, une urgence justifiant que, sans attendre le jugement du recours au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence s’apprécie non à la date de la décision attaquée, mais à celle à laquelle le juge statue. 
3. Aux termes de l'article L. 4321-4 du code de la santé publique : « L'autorité compétente peut, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l'article L. 4321-3, sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l'autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l'accès à cette profession ou son exercice, et permettant d'exercer légalement ces fonctions dans ces Etats (…) » 
4. Aux termes de l'article L. 4321-10 du même code : « Sont tenues de se faire enregistrer auprès du service ou de l'organisme désigné à cette fin par le ministre chargé de la santé les personnes ayant obtenu un titre de formation ou une autorisation requise pour l'exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute, avant leur entrée dans la profession, ainsi que celles qui ne l'exerçant pas ont obtenu leur titre de formation depuis moins de trois ans. / L'enregistrement de ces personnes est réalisé après vérification des pièces justificatives attestant de leur identité et de leur titre de formation ou de leur autorisation. Elles informent le même service ou organisme de tout changement de résidence ou de situation professionnelle. (…) / Sous réserve des dispositions de l'article L. 4061-1, un masseur-kinésithérapeute ne peut exercer sa profession, que : / 1° Si ses diplômes, certificats, titres ou autorisation ont été enregistrés conformément au premier alinéa ; / 2° S'il est inscrit sur le tableau tenu par l'ordre (…) ». En application de ces dispositions, toute personne souhaitant exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute doit, d’une part, se faire enregistrer auprès de l’autorité administrative compétente qui vérifie ses titres de formation, d’autre part, demander à l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes son inscription au tableau. 
5. D’une part, en ce qui concerne les titres et formations, l’article L. 4321-3 du code de la santé publique dispose que les études de masseur-kinésithérapeute sont sanctionnées en France par un diplôme d’Etat. En outre, il résulte des dispositions combinées des articles L. 4321-4 et R. 4321-27 du code de la santé publique que le préfet de région  « (…) peut, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l'article L. 4321-3, sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l'autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l'accès à cette profession ou son exercice, et permettant d'exercer légalement ces fonctions dans ces Etats ; (…) ». 
6. D’autre part, en ce qui concerne l’inscription au tableau de l’ordre, l’article L. 4311-16 du code de la santé publique, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par le onzième alinéa de l’article L. 4321-10, dispose que le conseil de l’ordre compétent « refuse l’inscription au tableau de l’ordre si le demandeur ne remplit pas les conditions de compétence, de moralité et d’indépendance exigées pour l’exercice de la profession ». Le I de l’article R. 4112-2 du même code, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par son article R. 4323-1, précise que le conseil refuse l’inscription « si le demandeur est dans l’un des trois cas suivants : / (…) / 2° Il est établi, dans les conditions fixées au II, qu’il ne remplit pas les conditions nécessaires de compétence (…) ». Aux termes du II de ce même article, applicable aux conseils régionaux ou interrégionaux des masseurs-kinésithérapeutes : « II. En cas de doute sérieux sur la compétence professionnelle du demandeur, le conseil départemental saisit, par une décision non susceptible de recours, le conseil régional ou interrégional qui diligente une expertise. Le rapport d'expertise est établi dans les conditions prévues aux II, III, IV, VI et VII de l'article R. 4124-3-5 et il est transmis au conseil départemental. / S'il est constaté, au vu du rapport d'expertise, une insuffisance professionnelle rendant dangereux l'exercice de la profession, le conseil départemental refuse l'inscription et précise les obligations de formation du praticien. La notification de cette décision mentionne qu'une nouvelle demande d'inscription ne pourra être acceptée sans que le praticien ait au préalable justifié avoir rempli les obligations de formation fixées par la décision du conseil départemental (…) ». Enfin, selon l’article R. 4124-3-5 de ce code, le rapport d'expertise, qui doit être motivé, est établi par trois masseurs-kinésithérapeutes désignés comme experts, le premier par l'intéressé, le deuxième par le conseil régional ou interrégional de l’ordre et le troisième par les deux premiers experts, et, en cas de difficulté, par ordonnance du président du tribunal judiciaire. Ce rapport est déposé au plus tard dans les six semaines à compter de la saisine du conseil, après examen des connaissances théoriques et pratiques du praticien. Il identifie les insuffisances de l’intéressé, leur dangerosité et préconise les moyens de les pallier par une formation théorique et, si nécessaire, pratique. 
7. Il résulte de l’ensemble des dispositions citées ci-dessus qu’il n’appartient pas aux instances ordinales de remettre en cause la décision individuelle d’autorisation d’exercer délivrée par le préfet de région en application de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique. Il résulte, par ailleurs, de ces mêmes dispositions que si le conseil compétent de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes envisage de refuser l’inscription au tableau d’un praticien pour un motif relatif à la compétence du demandeur, il ne peut le faire qu’après avoir fait diligenter une expertise et si, au vu des résultats de cette expertise, il constate, sans pouvoir se borner à émettre un doute sérieux, que le demandeur présente une insuffisance professionnelle dangereuse pour la santé. 
8. Il résulte de l’instruction que Mme B... a obtenu, le 11 novembre 2020, le diplôme « Bachelor of Science Degree in Physiotherapy Honours » par un établissement de formation situé à Malte, dénommé « United Campus of Malta » (UCM). Sur la base de ce diplôme, le préfet de la région Occitanie lui a délivré, le 3 juin 2025, une autorisation d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en France. La licence d’enseignement de l’UCM a été révoquée le 2 août 2021 par les autorités maltaises en raison de la non-conformité à un référentiel des enseignements dispensés. En outre, ces autorités ont fait savoir au Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes que le diplôme délivré par cet établissement ne permettait pas à ses titulaires d’exercer légalement la profession de masseur-kinésithérapeute à Malte. 
9. Pour justifier de l’urgence à suspendre l’exécution de l’autorisation délivrée par le préfet de région à Mme B..., le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes fait valoir que cette décision, délivrée selon lui en violation des règles d’équivalence de diplômes fixées par le 1° de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique, porte atteinte aux principes dont l’ordre est le gardien et à la sécurité des patients, alors qu’il appartient au conseil départemental de l’ordre de se prononcer, dans le délai de trois mois prévu par l’article L. 4112-3 de ce code, sur la demande d’inscription au tableau de l’ordre formée par Mme B..., sans pouvoir refuser cette inscription au seul motif que le titre de formation délivré à l’intéressée par un établissement de formation situé à Malte n’est pas reconnu dans ce pays. 
10. Toutefois, alors même qu’il s’est vu délivrer une autorisation d’exercer par le préfet de région, un masseur-kinésithérapeute ne peut exercer sa profession que s'il est inscrit sur le tableau tenu par l'ordre. Or, il ne résulte pas de l’instruction que le conseil départemental de l’ordre ne serait pas en mesure de faire usage, dans le délai total de 5 mois à compter du dépôt d’un dossier complet de demande d’inscription au tableau de l’ordre, que lui ouvrent les dispositions combinées de l’article L. 4112-3 et du IV de l’article R. 4112-2 du code de la santé publique, de la possibilité de faire diligenter une expertise afin d’établir si l’intéressée présente une insuffisance professionnelle dangereuse pour la santé, susceptible de justifier légalement un refus d’inscription.  
11. Certes, la possibilité, pour les instances ordinales, de faire procéder à une expertise pour apprécier la compétence d’une personne ayant demandé son inscription au tableau de l’ordre ne suffit pas à écarter par principe toute urgence à suspendre l’exécution de l’autorisation d’exercer délivrée à cette personne par le préfet de région. L’urgence peut notamment être reconnue dans le cas où la mise en œuvre d’une telle expertise, dans le respect des modalités prévues par l’article R. 4124-3-5 du code de la santé publique auquel renvoie l’article R. 4112-2 du même code, apparaîtrait hors de proportion avec l’intérêt de cette procédure compte tenu, en particulier, de l’absence manifeste de toutes garanties de compétence offertes par le demandeur en dépit du diplôme dont il se prévaut ou de l’impossibilité manifeste de celui-ci d’exercer légalement ses fonctions en France en se prévalant de ce diplôme. 
12. En l’espèce, il résulte de l’instruction que Mme B... a obtenu son diplôme à une date antérieure à celle de la décision des autorités maltaises compétentes de retirer l’accréditation de l’établissement de formation UCM qui le lui a délivré, sans qu’il soit possible de déterminer si les insuffisances relevées par ces autorités au regard de leur référentiel ont concerné tout ou partie de la formation que l’intéressée a elle-même suivie ou ont affecté de manière sensible son acquisition des compétences nécessaires à l’exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute. En outre, il ressort d’une information donnée le 2 avril 2024 par la direction générale de l’offre de soins du ministère chargé de la santé aux directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités que les autorités maltaises délivrent désormais des autorisations d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute aux diplômés de l’UCM. Enfin, il résulte de l’instruction que Mme B... a réalisé, outre 1 715 heures de formation pratique à Malte, 140 heures de stage supplémentaires en France. Dans ces conditions, il ne résulte de l’instruction ni que Mme B... ne présenterait manifestement pas de garanties de compétence au regard du diplôme délivré par l’UCM, ni qu’elle serait dans l’impossibilité manifeste d’exercer légalement en France les fonctions de masseur-kinésithérapeute en se prévalant de ce diplôme. Par suite, la mise en œuvre éventuelle par les instances de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes d’une expertise aux fins d’apprécier la compétence de l’intéressée n’apparaît pas, nonobstant les contraintes qu’elle implique, hors de proportion avec l’intérêt qu’elle présente.  
13. Au regard de ce qui précède et de l’intérêt qui s’attache par ailleurs à l’exécution de la décision du préfet de région, tant pour Mme B... que pour l’offre de soins de kinésithérapie dans le département du Gard, où elle souhaite exercer, il n’est pas établi, en l’état de l’instruction, que l’exécution de cette décision porterait aux intérêts défendus par le requérant une atteinte suffisamment grave et immédiate pour constituer une situation d’urgence au sens de l’article L. 521-1 du code de justice administrative. Par suite, et sans qu’il soit de se prononcer sur l’existence d’un moyen de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision en litige, il y a lieu de rejeter les conclusions de la requête présentées aux fins de suspension. 
Sur les frais de l’instance : 
14. Les dispositions de l’article L. 761 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge du conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes une somme de 1 250 euros au titre des frais exposés par Mme B... et non compris dans les dépens. 
  
  
 
 
 
 
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : La requête du conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes est rejetée.  
 
Article 2 : Le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes versera à Mme B... une somme de 1 250 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Gard, au préfet de la région Occitanie, à Mme A... B... et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.  
 
 
Fait à Toulouse, le 30 octobre 2025. 
 
 
 
Le juge des référés, 
  
  
  
  
  
Briac LE FIBLEC 
  
 La greffière, 
  
  
  
  
  
Maud FONTAN 
 
  
  
  
  
  
  
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
  
Pour expédition conforme, 
la greffière en chef, 
ou par délégation, la greffière,