TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 13 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, des pièces et des mémoires, enregistrés les 2, 16 et 17 décembre 2025 et le 6 janvier 2026, M. D... B..., représenté par Me Lebougre, demande au juge des référés d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
1°) la suspension de l’exécution de l’arrêté du 9 septembre 2025 par lequel le maire de Finhan, agissant au nom de l’Etat, l’a mis en demeure d’interrompre immédiatement les travaux réalisés sur la parcelle cadastrée section ZI n° 174 dont il est propriétaire ; 
 
2°) la suspension de l’exécution du certificat du 4 septembre 2025 par lequel le maire de Finhan a indiqué que le permis d’aménager PA 08206220S0003 qui lui a été accordé le 15 octobre 2020 pour la création d’un lotissement d’habitation de quatorze lots était caduc et que les travaux ne pouvaient plus être engagés depuis le 15 octobre 2024 ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Finhan la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
 
en ce qui concerne la recevabilité : 
- il justifie d’un intérêt à agir, les décisions contestées remettant en cause les droits qu’il a acquis par l’effet de l’arrêté du 15 octobre 2020 lui ayant accordé un permis d’aménager la parcelle cadastrée ZI 174 lui appartenant ;  
- sa requête n’est pas tardive au regard des dispositions des articles R. 421-1 et R. 421-5 du code de justice administrative ; la signification à toutes fins utiles des décisions attaquées par commissaire de justice le 23 septembre 2025 ne comportant ni la mention d’un délai de recours ni celle de la juridiction compétente pour en connaître, le délai de recours contentieux n’a pas commencé à courir en l’absence de ces mentions obligatoires ;  
- une copie de la requête introductive d’instance au fond déposée le 21 novembre 2025 est produite à l’appui du présent référé-suspension ; 
en ce qui concerne la condition tenant à l’urgence : 
- il a un intérêt majeur à ce que les travaux interrompus soient réalisés sans délai ; sa mère a dû vendre un bien de famille pour lui prêter les fonds nécessaires, soit une somme de 390 000 euros sur une durée de dix ans avec une garantie hypothécaire d’un montant total de 468 000 euros ; ses engagements personnels financiers dépassent à ce jour la somme de 300 000 euros ; une reprise tardive du chantier serait pour lui particulièrement onéreuse ; il risque de ne pas pouvoir l’assumer et d’avoir exposé en vain des sommes considérables ; l’abandon des travaux entrepris risque d’entraîner, du fait de la durée de la procédure au fond et des intempéries, des dégradations du chantier nécessitant d’importants montants de remise en état ;  
- la mention dans les motifs de l’arrêté portant interruption des travaux d’un procès-verbal établi le 1er septembre 2025 par un commissaire de justice qui n’existe pas l’a contraint à déposer plainte pour faux en écritures auprès du doyen des juges d’instruction du tribunal judicaire de Montauban ;  
 
en ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées : 
 
s’agissant de l’arrêté du 9 septembre 2025 portant interruption des travaux :  
- l’arrêté contesté est entaché d’un défaut de motivation ;  
- l’édiction de cet arrêté n’a pas été précédé d’une procédure contradictoire ; il n’a jamais reçu le courrier de procédure contradictoire daté du 30 juillet 2025, la maire lui ayant seulement remis la photocopie d’une enveloppe recommandée portant un timbre mécanique daté du 31 juillet 2025, un papillon de restitution à l’expéditeur avec la mention «Pli avisé et non réclamé », et au dos la mention « rendu le 25/08/2025 », mais ne comportant pas les mentions de présentation au destinataire ou de distribution du courrier ; cette lettre affirmant que l’autorisation d’aménager est caduque depuis le 15 octobre 2024 méconnaît, en tout état de cause, le principe du contradictoire ; 
- il est entaché d’une erreur de fait, le procès-verbal du 1er septembre 2025, établi par le commissaire de justice mandaté par la commune et visé dans les motifs de l’arrêté contesté, n’a nullement constaté le démarrage des travaux ; la maire de la commune a avoué que le procès-verbal dressé à son encontre le 9 septembre 2025 supposé constater que les travaux étaient en train d’être engagés sur son terrain n’existait pas, arguant d’une supposée confusion avec l’arrêté interruptif de travaux lui-même ; la mention dans les motifs de l’arrêté contesté d’un acte inexistant est d’une particulière gravité ; alors qu’il démontre qu’à la date du 12 octobre 2023, les travaux d’aménagement avaient été entrepris, la maire de la commune n’établit pas que le permis d’aménager était caduc le 16 octobre 2024 ; les droits qu’il a acquis par le permis d’aménager du 15 octobre 2020 sont opposables à la commune, en vertu du 2ème alinéa de l’article L. 442-14 du code de l’urbanisme, de sorte que l’argument tiré de la modification du plan local d’urbanisme classant la parcelle assiette du projet en zone A est inopérant ;   
- il est entaché d’une erreur de droit, dès lors qu’il ne peut viser un procès-verbal d’infraction établi le même jour et dressé au vu d’une infraction à une décision administrative qui, par définition, n’existait pas encore et qui, dès lors qu’elle ne lui a été signifiée que 14 jours plus tard, ne lui était pas opposable ;    
 
s’agissant du certificat du 4 septembre 2025 constatant la caducité du permis d’aménager :  
- les mêmes moyens de légalité externe tirés du défaut de motivation et de la méconnaissance du principe du contradictoire que ceux invoqués à l’encontre de l’arrêté interruptif de travaux du 9 septembre 2025 conduisent à considérer que ce certificat de caducité est irrégulier, le courrier dit de procédure contradictoire daté du 30 juillet 2025 était destiné à l’aviser d’une décision déjà prise ; 
- le même moyen de légalité interne que celui invoqué à l’encontre de l’arrêté interruptif de travaux du 9 septembre 2025 conduit à considérer que ce certificat de caducité est irrégulier, le maire de la commune ne visant dans ce certificat de caducité aucun des actes présentés comme constitutifs de la preuve et du bien fondé d’un arrêté interruptif qui ne sera pris que cinq jours plus tard : 
- il est entaché d’une illégalité résultant de l’erreur de droit entachant l’arrêté portant interruption de travaux, qui ne peut viser un procès-verbal d’infraction établi le même jour et dressé au vu d’une infraction à une décision administrative qui n’existait, par définition, pas encore, et qui, dès lors qu’elle ne lui a été signifiée que 14 jours plus tard, ne lui était pas opposable.     
 
Par des mémoires en défense enregistrés le 17 décembre 2025, la commune de Finhan, représentée par Me Lacarpentier, conclut, à titre principal, à l’irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, et en tout état de cause, à ce qu’il soit mis à la charge de M. D... B... le versement d’une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- la requête est irrecevable, dès lors que les requêtes en annulation et en référé-suspension n’ont fait l’objet d’aucune notification sur le fondement de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme. 
 
en ce qui concerne la condition tenant à l’urgence : 
- la situation d’urgence dont se prévaut M. B... résulte uniquement de sa propre inaction postérieurement à la délivrance du permis d’aménager le 15 octobre 2020, dont la durée de validité a été prolongée jusqu’au 15 octobre 2024 ; si M. B... a déclaré l’ouverture du chantier le 2 octobre 2023, le contrat de travaux passé avec la société STPH n’a été conclu que le 8 juillet 2025 et la mission de maîtrise d’œuvre n’a été validée que le 28 mars 2025 ;  
- au surplus, le préjudice financier allégué par M. B... n’est pas établi ; s’il se prévaut d’un emprunt contracté sur dix ans pour une somme de 390 000 euros, assorti d’une garantie hypothécaire d’un montant de 468 000 euros, cet emprunt résulte d’un acte authentique conclu le 9 juillet 2025, soit bien après l’expiration du délai de validité du permis d’aménager au 15 octobre 2024 ; en outre, l’intéressé n’établit pas que les sommes ont été intégralement dépensées et qu’il ne pourrait pas les rembourser à son prêteur, qui n’est autre que sa mère ; à supposer que ces sommes ont été en partie dépensées en septembre 2025, une situation d’urgence ne saurait être caractérisée dès lors que le requérant ne pouvait ignorer à cette date, à laquelle il avait été rendu destinataire du courrier de mise en œuvre de la procédure contradictoire du 30 juillet 2025, qu’il engageait ces sommes à pure perte ; la circonstance qu’il n’ait pas retiré le pli recommandé est sans incidence, dès lors qu’il est considéré comme ayant été régulièrement destinataire de celui-ci et qu’il a pu, à plusieurs reprises, échanger avec la maire de la commune sur la caducité de son permis ;  
 
en ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées : 
- les arrêtés contestés ne méconnaissent pas le principe du contradictoire ; elle a régulièrement mis en œuvre une procédure contradictoire préalable au constat de caducité de l’autorisation d’urbanisme et au prononcé de l’arrêté interruptif de travaux par l’envoi d’un courrier recommandé en date du 30 juillet 2025, un avis de passage ayant été laissé au domicile de M. B... le 4 août 2025, après un second passage, et le courrier ayant été conservé pendant quinze jours à la poste, avant d’être renvoyé à la commune, qui l’a réceptionné le 25 août 2025 avec la mention « pli avisé et non réclamé » ; au surplus, la maire de la commune a adressé à M. B... un copie de ce courrier par courrier simple courant août 2025 ;  
- ils ne sont pas entachés d’un défaut de motivation ; M. B..., qui a introduit un recours en annulation doublé d’un référé-suspension, a parfaitement saisi les motifs de ces décisions ; la circonstance qu’il ne soit pas d’accord avec les considérants de fait et de droit retenus ne saurait avoir pour effet d’annihiler cette motivation ;  
- le certificat de caducité du permis d’aménager n’est pas illégal, les travaux réalisés par M. B... avant le 15 octobre 2024 n’ayant pas permis d’interrompre le délai de péremption de son permis d’aménager délivré le 15 octobre 2020 ; si, en octobre 2023, des opérations consistant au décapage superficiel du sol sur une faible portion de l’emprise de la future voie d’accès au lotissement (portion de voie longeant le lot n° 14) et au plantage de piquets pour délimiter celle-ci ont été réalisés, elles étaient d’une ampleur insuffisante pour interrompre le décompte du délai de caducité ; aucune opération ne sera entreprise sur le chantier à l’exception du creusement d’une tranchée que M. B... date du 11 septembre 2024 sur la foi d’une simple facture, mais dont la réalisation ne sera formellement constatée que le 25 juillet 2025 ; l’absence d’un véritable commencement de travaux est corroborée par un constat de commissaire de justice du 22 août 2025 établi à sa demande, seule la tranchée étant visible à cette date ; le chantier ne sera véritablement lancé que le 1er septembre 2025, ainsi qu’en attestent tant le procès-verbal de constat de l’adjoint au maire de la commune, que le constat du commissaire de justice établi le 1er septembre 2025 ; si le pétitionnaire indique avoir emprunté 390 000 euros en vue de réaliser son projet de lotissement, il n’est à ce jour capable de justifier de la réalisation de travaux qu’à hauteur de 1 992 euros par facture de septembre 2024 et de 6 498 euros par facture d’acompte datée de septembre 2025 ; par ailleurs, le deuxième alinéa de l’article L. 442-14 du code de l’urbanisme, qui cristallise les droits à construire pour les permis de construire sollicités sur les lots issus du lotissement, pendant cinq ans à compter de l’achèvement des travaux autorisés par le permis d’aménager, n’a ni pour objet, ni pour effet, d’étendre la durée de validité du permis qui demeure uniquement régi par les dispositions applicables de l’article R. 424-17 du code de l’urbanisme ;  
- l’arrêté interruptif de travaux n’est pas illégal en raison de ce qu’il serait fondé sur un acte inexistant, un procès-verbal d’infraction a bien été dressé pour être adressé au procureur de la République le jour-même ; il a permis d’établir la présence le 1er septembre 2025 à 8h43 d’une pelle mécanique creusant le sol sur la parcelle cadastrée section ZI n° 174 ; le juge administratif n’exige pas que ce procès-verbal soit établi contradictoirement, ni qu’il soit transmis à l’auteur de l’infraction, dès lors qu’il s’agit d’une pièce protégée par le secret de l’enquête et de l’instruction en vertu des dispositions de l’article 11 du code de procédure pénale, dont seul le procureur peut décider la communication ; en outre, il n’appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la régularité de l’établissement du procès-verbal d’infraction, mais seulement de s’assurer que ce dernier constate une infraction autorisant le maire à prescrire l’interruption des travaux ; si M. B... produit une plainte, avec constitution de partie civile, pour faux en écriture publique, au motif qu’aucun procès-verbal d’infraction n’aurait été dressé préalablement à l’édiction  de l’arrêté interruptif de travaux, cette plainte sera vraisemblablement classée sans suite, ce procès-verbal existant bel et bien.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 décembre 2025, le préfet de Tarn-et-Garonne conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que la condition d’urgence n’est pas remplie et qu’aucun des moyens invoqués n’est de nature à entraîner un doute sérieux sur la légalité des décisions contestées.  
 
 
  
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- la requête n° 2508202 enregistrée le 21 novembre 2025 par laquelle le requérant demande l’annulation des décisions contestées ;  
  
Vu : 
- le code pénal ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
La présidente du tribunal a désigné M. Le Fiblec, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.  
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 7 janvier 2026 à 10h00, en présence de Mme Tur, greffière d’audience : 
- le rapport de M. Le Fiblec, juge des référés, 
- les observations de Me Lebougre, représentant M. B..., qui reprend, en les précisant, l’ensemble de ses écritures,   
- les observations de Me Foucard substituant Me Lecarpentier, représentant la commune de Finhan, qui reprend également en les précisant ses écritures et qui produit à l’audience, à son initiative, en plusieurs copies permettant au juge des référés et à l’ensemble des parties présentes d’en prendre connaissance, le procès-verbal d’infraction signé de la maire de la commune de Finhan le 9 septembre 2025 constatant que les travaux d’aménagement d’un lotissement engagés le 1er septembre 2025 par M. B... l’ont été sans autorisation d’urbanisme ;  
- les observations de M. B..., 
- les observation de Mme A..., maire de Finhan,  
- et les observations de Mme C..., représentant le préfet de Tarn-et-Garonne, qui reprend, en les précisant, ses écritures.  
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
Une note en délibéré enregistrée le 9 janvier 2026 a été produite pour M. B... mais n’a pas été communiquée.  
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. M. B... a déposé, le 13 mars 2020, une demande de permis d’aménager pour la création d’un lotissement de quatorze lots à destination d’habitation sis 51 avenue de Graville sur le territoire de la commune de Finhan (Tarn-et-Garonne). Par un arrêté du 15 octobre 2020, le maire de Finhan lui a délivré le permis d’aménager sollicité. M. B... a sollicité, par un courrier du 19 octobre 2022, la prolongation du délai de validité du permis d’aménager du 15 octobre 2020, pour une durée courant jusqu’au 15 octobre 2024, dont il est constant qu’elle a, en définitive, donné lieu à une décision tacite d’acceptation. Par un arrêté du 4 septembre 2025, la maire de Finhan a constaté la caducité du permis d’aménager délivré à M. B... le 15 octobre 2020. Par un arrêté du 9 septembre 2025, la même autorité a mis en demeure M. B... d’interrompre les travaux d’aménagement d’un lotissement réalisés sans autorisation d’urbanisme. Par la présente requête, M. B... demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution des arrêtés de la maire de Finhan des 4 et 9 septembre 2025.   
Sur le cadre juridique applicable : 
 
En ce qui concerne le recours contre le certificat du 4 septembre 2025 constatant la caducité du permis d’aménager : 
 
2. D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article R.424-17 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire, d'aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l'article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. / Il en est de même si, passé ce délai, les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année. / Les dispositions du présent article sont applicables à la décision de non-opposition à une déclaration préalable lorsque cette déclaration porte sur une opération comportant des travaux. ». La péremption instituée par ces dispositions est acquise par le laps du temps qu’elles prévoient lorsque les travaux autorisés n’ont pas été entrepris ou ont été interrompus, sans que soit nécessaire l’intervention d’une décision de l’autorité qui a délivré. 
 
3. D’autre part, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 121-1 du même code : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. » 
 
4. La décision de constater la caducité d’une autorisation d'urbanisme manifeste l’opposition de l’autorité administrative à la réalisation du projet du pétitionnaire, motif pris de ce qu’elle considère qu’il est déchu du droit de construire attaché à l’autorisation d’urbanisme qui lui a été accordée. Elle doit dès lors être motivée en application du 5° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, comme toute décision de refus fondée sur la péremption de cette autorisation en l’absence de dispositions spéciales applicables, et, en application de l’article L. 121-1 du même code, précédée d’une procédure contradictoire.  
 
En ce qui concerne le recours contre l’arrêté du 9 septembre 2025 portant mise en demeure d’interrompre les travaux : 
 
5. Aux termes des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme : « Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. (…) ».  
 
6. Il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la régularité de l'établissement du procès-verbal d'infraction, mais seulement de s'assurer que ce dernier constate une infraction autorisant le maire à prescrire l'interruption des travaux. 
 
7. L’usage par le maire du pouvoir qu’il tient du troisième alinéa de l'article L. 480-2 du code de l’urbanisme d’ordonner l'interruption de travaux réalisés en méconnaissance d’une autorisation de construire est subordonné, en vertu des termes mêmes de cette disposition, à la condition qu’un procès-verbal d’infraction ait au préalable été dressé et, en application des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration, à la condition que l'intéressé ait été mis à même de présenter des observations avant l’intervention d’une telle mesure. 
 
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :  
  
8. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». 
 
9. Aucun des moyens soulevés par le requérant, tels qu’ils ont été visés et analysés ci-dessus, n’est de nature, en l’état de l’instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées. Il y a dès lors lieu, sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, ni de se prononcer sur la condition relative à l’urgence, de rejeter les conclusions de M. B... tendant à la suspension de l’exécution de ces décisions. 
 
Sur les frais du litige : 
  
10. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de laisser à chacune des parties la charge des frais de l’instance. 
  
 
 
 
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Finhan au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.   
  
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. D... B..., à la commune de Finhan et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation. 
 
Une copie en sera adressée au préfet de Tarn-et-Garonne. 
 
 
Fait à Toulouse, le 13 janvier 2026.  
 
   
Le juge des référés, 
  
  
  
  
Briac LE FIBLEC 
  
La greffière, 
  
  
  
  
Pauline TUR 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 
 
Pour expédition conforme, 
la greffière en chef, 
ou par délégation, la greffière,