TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 27 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 décembre 2025 et 14 janvier 2026, Mme B... C..., M. A... C..., M. H... F..., M. G... F..., Mme J... F..., Mme D... C..., Mme J... C..., Mme E... I..., représentés par Me Vallantin, demandent au juge des référés : 
 
1°) de suspendre, en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de l’arrêté n° 2025 / DIA 0291172500032 du 22 septembre 2025 par lequel le maire de Lannilis a décidé d’acquérir par voie de préemption la parcelle cadastrée AA n° 421, située rue de Verdun à Lannilis ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Lannilis la somme de 4 000 euros à verser à chacun des requérants sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que :  
- ils ont intérêt à agir ; 
- la condition tenant à l’urgence est présumée satisfaite ; le tribunal judiciaire de Brest a déjà été saisi aux fins de fixation du prix ; la légalité de la décision de préemption doit être appréciée en priorité ; l’acquéreur est toujours intéressé ; plusieurs requérants sont âgés et deux font l’objet d’une mesure de protection judiciaire ; la vente est nécessaire au financement de leur accueil en établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendante ; 
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée en ce que : 
il n’est pas justifié du caractère exécutoire du droit de préemption local et de la décision de préemption contestée ; 
le maire de Lannilis n’était pas compétent : la communauté de communes du pays des Abers (CCPA) n’était pas autorisée à déléguer sa compétence en matière d’exercice droit de préemption ; en tout état de cause, elle ne pouvait le faire de manière générale mais devait se limiter à une opération déterminée ; en outre, le conseil municipal de Lannilis ne pouvait subdéléguer au maire l’exercice du droit de préemption ; en outre, la délibération du conseil communautaire instituant le droit de préemption est postérieure aux délibérations fixant les modalités de délégation prises en 2019 ; 
il n’est pas justifié de la réalisation des formalités de publicité prévues par l’article L. 213-13 du code de l’urbanisme ; 
l’avis du service des Domaines n’a pas été sollicité dès réception de la déclaration d’intention d’aliéner comme l’exige l’article R. 213-6 du code de l’urbanisme ; il l’a seulement été le 8 août 2025 et l’avis du pôle d’évaluation domaniale n’a été rendu que le 20 août 2025 ; 
la décision contestée n’est pas suffisamment motivée : elle se borne à évoquer le souhait de mettre en œuvre un projet urbain et une politique locale d’habitat, sans viser et expliciter l’opération qui constituerait l’objet pour lequel le droit de préemption est exercé, conformément à ce qu’exige l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ; aucune ZAC n’a été instituée, contrairement à ce qui avait été envisagée en 2016 ; le projet de l’acquéreur est parfaitement compatible avec les orientations envisagées ; la décision ne répond à aucun projet concret réel, ou au moins plausible ; il s’agit d’une préemption « opportuniste » interdite qui n’a pas pour but que de contrôler le prix du marché immobilier ; 
la décision est entachée d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir : la commune n’est pas la mieux à même de réaliser une opération destinée au développement de l’habitat mixte et intergénérationnel, alors même que le projet de l’acquéreur répond à la destination de la zone et aux orientations d’aménagement ; elle ne poursuit pas un motif d’intérêt général mais vise à exclure l’acquéreur envisagé. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2026, la commune de Lannilis, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants. 
 
Elle soutient que : 
- l’urgence n’est pas caractérisée : la présomption ne bénéficie qu’à l’acquéreur évincé et non pas au vendeur du bien préempté ; les requérants ne justifient pas d’une atteinte suffisamment grave et immédiate à leurs intérêts ; le juge de l’expropriation, saisi le 9 décembre 2025, ne se prononcera pas avant que le tribunal se prononce sur la requête au fond ;  
- aucun moyen n’est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
le droit de préemption institué est exécutoire : par une délibération du 30 janvier 2020, le conseil communautaire de la CCPA, compétente en matière de PLUi, a instauré le droit de préemption urbain sur le territoire de l’intercommunalité ; cette délibération a été transmise en préfecture et affichée pendant un mois ; 
le maire de Lannilis est compétent : la CCPA est, de plein droit, titulaire du droit de préemption en vertu de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme ; conformément à l’article L. 213-3 de ce code, elle a pu le déléguer à la commune, selon les délibérations du 20 juin 2019 et du 30 janvier 2020, en précisant les zones concernées ; conformément à l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal a pu déléguer l’exercice du droit de préemption par les délibérations du 25 septembre 2019 et du 9 juin 2020 ; 
le moyen tiré de la violation de l’article L. 213-13 du code de l’urbanisme est inopérant, la circonstance qu’une commune n'ait pas inscrit la délibération décidant de préempter un bien sur le registre prévu à cet effet étant sans incidence sur la légalité de cette délibération ; en outre, la décision litigieuse a été notifiée aux requérants, au notaire et à l’acquéreur évincé ; elle a également été affichée en mairie du 23 septembre au 28 novembre 2025 ; 
la saisine pour avis des services de la direction de l’immobilier de l’Etat (DIE) n’est pas enfermée dans un délai précis et les dispositions du code de l’urbanisme n’imposent pas que cet avis soit émis dans le délai d’un mois suivant réception de la déclaration d’intention d’aliéner ; l’avis a été émis le 20 août 2025, avant la fin du délai initial pour préempter ; ce délai a été prolongé d’un mois par la demande de visite du bien ; 
conformément aux articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme, l’arrêté litigieux mentionne que le droit de préemption est nécessaire pour la réalisation d’un programme d’habitat avec un objectif de mixité sociale ; ce projet est bien antérieur à la déclaration d’intention d’aliéner et a pour objet de mettre en œuvre un projet urbain et une politique locale d’habitat ; l’arrêté est suffisamment motivé ; il ne répond pas à une volonté de contrôle des prix ; 
l’erreur manifeste d’appréciation et le détournement de pouvoir allégués ne sont pas fondés. 
 
 
Vu : 
- la requête au fond enregistrée sous le n° 2507802 ; 
- les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code de général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Le président du tribunal a désigné M. Bouju, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l’heure de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 15 janvier 2026 : 
- le rapport de M. Bouju ; 
- les observations de Me Vallantin, représentant les requérants, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes arguments qu’il développe ; 
- les observations de Me Cousin, représentant la commune de Lannilis, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes arguments qu’elle développe. 
 
 
La clôture d’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (…) ». 
 
Les consorts C..., F... et I... ont conclu une promesse de vente du terrain d’une superficie de 3 956 m² dont ils sont propriétaires et qui se situe, sur une parcelle cadastrée AA 421, rue de Verdun à Lannilis dans le Finistère. Par un arrêté du 22 septembre 2025, le maire de la commune de Lannilis a décidé d’acquérir ce terrain par exercice du droit de préemption urbain. Les requérants ont saisi le tribunal d’un recours en annulation de cet arrêté et, dans l’attente du jugement au fond, demandent au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, d’en suspendre l’exécution. 
 
 
Sur les conclusions aux fins de suspension : 
 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme : « Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. / Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (…) en matière de plan local d'urbanisme, emporte (…) compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. (…) » Aux termes de l’article L. 213-3 même code : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire (…) » Enfin, selon l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (…) 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues à l'article L. 211-2 ou au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ; » 
 
Il résulte de l’instruction que le conseil de communauté de la communauté de communes du pays des Abers (CCPA) a approuvé, le 30 janvier 2020, le plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat (PLUiH) applicable sur l’ensemble du territoire des 13 communes qui la composent, dont la commune de Lannilis. Le même jour, le conseil de communauté a adopté une délibération intitulée « instauration du droit de préemption urbain sur le territoire du pays des Abers et modalités de délégation » aux termes de laquelle il a, d’une part, instauré le droit de préemption urbain sur certaines parties du territoire communautaire, dont les zones U, 1AU et 2AU du PLUiH, et d’autre part, délégué l’exercice du droit de préemption urbain, notamment aux conseils municipaux du Pays des Abers à l’exclusion de certaines zones, opérations, périmètres ou biens identifiés, lesquelles ne concernent pas le terrain litigieux situé en zone 1AUH. Par délibérations des 9 juin et 8 juillet 2020, le conseil municipal de Lannilis a donné délégation au maire de la commune pour exercer les droits de préemption définis par le code de l’urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire. En l’état de l’instruction, le moyen tiré de l’incompétence du maire de la commune de Lannilis pour prendre la décision de préemption litigieuse n’apparait pas de nature à créer un doute sérieux quant à sa légalité. 
 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (…) Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (…) ». Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. 
 
Il résulte des motifs de la décision attaquée comme des pièces versées par la commune que le terrain des requérants est situé au centre de la commune de Lannilis, entre la rue de Gorréquéar et la rue de Verdun. Dans le cadre de son projet de renouvellement urbain, la commune souhaite développer, en centre-bourg, une politique d’habitat favorisant la mixité sociale et la mixité intergénérationnelle. Dès 2016, le diagnostic prospectif réalisé par l’institut d’aménagement et d’urbanisme de Rennes a identifié le secteur de Gorréquéar, et notamment le terrain litigieux, comme un gisement foncier d’intérêt stratégique fort, présentant des potentialités pour un programme d’habitat mixte. Ce même secteur, comprenant toujours la parcelle litigieuse, a fait l’objet d’une orientation d’aménagement et de programmation du PLUiH en faveur d’une urbanisation destinée au développement de l’habitat mixte. A la demande de la commune, le CAUE du Finistère a réalisé, en 2024, une étude qui présente un diagnostic urbain et des orientations pour le projet d’aménagement de ce quartier de Gorréquéar, dont il ressort en particulier que le terrain litigieux est destiné à  accueillir des parcelles à bâtir et une voie de circulation desservant le quartier. Dans ces conditions, en l’état de l’instruction, le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnaitrait les dispositions précitées de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme n’est pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. 
 
En troisième lieu, aucun autre moyen invoqué et analysé ci-dessus n’apparait, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée. 
 
Il résulte de ce qui précède que l’une des conditions auxquelles les dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension d’une décision administrative n’est pas remplie. Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la condition d’urgence, les conclusions de la requête tendant à la suspension de l’exécution de l’arrêté du 22 septembre 2025 par lequel le maire de Lannilis a décidé de l’acquisition par voie de préemption du terrain appartenant aux requérants ne peuvent qu’être rejetées. 
 
Sur les frais de l’instance : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Lannilis qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. 
 
Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérants une somme à verser à la commune au titre de ces mêmes dispositions. 
 
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : La requête des consorts C..., F... et I... est rejetée. 
 
Article 2  : Les conclusions présentées par la commune de Lannilis sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3  : La présente ordonnance sera notifiée à Mme B... C..., première des requérants dénommés, et à la commune de Lannilis. 
 
 
Fait à Rennes, le 27 janvier 2026. 
 
 
Le juge des référés, 
 
 
signé 
 
 
D. BoujuLa greffière d’audience, 
 
 
signé 
 
 
E. Ramillet 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.