TA75 · 6e Section - 3e Chambre — 23 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er avril 2025 et 16 mars 2026, la société par actions simplifiée (SAS) Picnic, représentée par Me Moullé et Me Bertrand-Esquel (cabinet Beside avocats), demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision du 20 septembre 2024 par laquelle le secrétariat général de la Commission nationale des titres restaurant a refusé de faire droit à sa demande d’assimilation à la profession de restaurateur, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux du 4 février 2025 ; 
 
2°) d’enjoindre à la Commission nationale des titres restaurant de lui délivrer un document attestant qu’elle est titulaire d’une assimilation à la profession de restaurateur, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de l’expiration d’un délai de quinze jours suivant la notification du présent jugement ;  
 
3°) subsidiairement, d’enjoindre à la Commission nationale des titres restaurant de lui accorder l'assimilation à la profession de restaurateur afin de lui permettre d'accepter les titres restaurant et d'en être remboursée dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de l’expiration d’un délai de quinze jours suivant la notification du présent jugement ;  
 
4°) très subsidiairement, d’enjoindre à la Commission nationale des titres-restaurant de prendre une nouvelle décision sur sa demande d’assimilation à la profession de restaurateur dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de l’expiration d’un délai de quinze jours suivant la notification du présent jugement ;  
5°) de mettre à la charge de la Commission nationale des titres restaurant une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la décision litigieuse du 20 septembre 2024 a été prise par une autorité incompétente, de même que la décision rejetant son recours gracieux du 4 février 2025 ;  
- elle méconnaît les dispositions de l’article L. 241-2 du code des relations entre le public et l’administration en ce que, étant une décision explicite retirant la décision implicite créatrice de droit née du silence gardé sur sa demande d’assimilation formulée le 14 juin 2024, elle ne pouvait être retirée sans qu’une procédure contradictoire ne soit organisée pour lui permettre de faire valoir ses observations et alors même que la décision implicite créatrice de droits a été légalement acquise ;  
- elle ne pouvait pour retirer la décision créatrice de droits acquise le 14 juillet 2014, sans méconnaître les dispositions du code du travail et rajouter illégalement à la loi, se fonder sur la charte relative aux titres restaurant dans les grandes et moyennes surfaces alimentaires du 9 décembre 2014, qui est dénuée de toute portée normative ;  
- elle méconnaît les dispositions de l’article R. 3262-27 du code du travail en refusant sa demande d’assimilation alors même qu’elle remplit les conditions posées par le code ; 
- elle est illégale dès lors qu’elle se fonde sur les dispositions elles-mêmes illégales des articles R. 3262-27 et R. 3262-28 du code du travail qui, en instituant une différence de traitement non justifiée par une différence de situation entre les supermarchés disposant d’une surface physique de vente et ceux opérant exclusivement en ligne, méconnaissent le principe d’égalité et le droit de la concurrence et créent une distorsion au sein de celle-ci.   
 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 25 août 2025 et 27 mars 2026, la Commission nationale des titres restaurant conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Picnic ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le code des relations du public avec l’administration ; 
- le code du travail ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Koutchouk, 
- les conclusions de Mme Pestka, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Moullé, représentant la société Picnic.  
 
 
 
 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation 
 
La société Picnic exerce, selon ses déclarations, une activité de supermarché en ligne à destination de consommateurs non professionnels, incluant la vente en ligne de produits alimentaires et non alimentaires de grande consommation ainsi que la livraison gratuite des produits commandés à ses clients. Par un courrier recommandé avec accusé de réception daté du 19 juillet 2024 mais réceptionné le 22 août 2024, elle a demandé à la commission nationale des titres-restaurant, dont le siège est à Roanne, de lui accorder le bénéfice de l’assimilation à la profession de restaurateur ou d’hôtelier restaurateur prévue par les dispositions des articles L. 3262-3 et R. 3262-27 du code du travail, afin de permettre à ses clients d’acquitter leurs achats au moyen de titres-restaurant. Par une décision du 20 septembre 2024, le secrétariat général de la commission a refusé cette demande aux motifs, d’une part, que l’activité exercée par la société n’est pas éligible au titre-restaurant eu égard à son référencement par les services de l’INSEE sous le code d’activité principale exercée (APE) de vente à distance sur catalogue général et, d’autre part, que son activité de plateforme de vente en ligne de plats préparés et de produits alimentaires n’est pas davantage éligible aux titres-restaurant. Par un courrier du 4 février 2025, le secrétaire général par intérim de la commission a rejeté le recours gracieux formé contre cette décision. Ce sont les décisions attaquées.  
 
D’une part, aux termes de l’article R. 3262-36 du code du travail : « La Commission nationale des titres-restaurant est chargée : / 1° D'accorder l'assimilation à la profession de restaurateur aux personnes, entreprises ou organismes qui satisfont aux conditions prévues à l'article R. 3262-4 et aux articles R. 3262-26 à R. 3262-32 ; / (…). ». Aux termes de l’article R. 3262-40 du même code : « La Commission nationale des titres-restaurant comprend notamment des représentants des organisations représentatives d'employeurs et de salariés, des syndicats de restaurateurs et de détaillants de fruits et légumes, et des entreprises ayant pour activité principale l'émission de titres-restaurant. ». Aux termes de l’article R. 3262-43 du même code : « Le secrétariat de la commission est assuré par les services du ministre chargé de l'économie et des finances. / Le secrétaire général est désigné en accord avec le ministre chargé du travail. » 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations du public avec l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ».  
 
Sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, il est loisible à la personne intéressée de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 
Il s’en déduit que le moyen soulevé par la société requérante tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision du 4 février 2025 doit être écarté comme étant inopérant.  
 
En revanche, il ressort des pièces du dossier que la décision litigieuse du 20 septembre 2024 a été prise par le secrétariat général de la Commission nationale des titres-restaurant, sans que le prénom, le nom et la qualité de l’auteur de l’acte n’apparaisse sur la décision et sans que la signature de celui-ci ne permette de l’identifier. La signature apposée dans cette décision est matériellement différente de celle qui apparaît dans la décision du 4 février 2025 par laquelle le secrétaire général par intérim de la commission, M. B... A..., a rejeté le recours gracieux formé par la société contre la demande d’assimilation formulée le 19 juillet 2024. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n’est en tout état de cause pas produit par la Commission nationale des titres-restaurant en défense, que le secrétaire général de la commission ou ses services ait reçu délégation de celle-ci pour se prononcer sur les demandes d’assimilation qui relèvent de sa compétence en vertu du 1° de l’article R. 3262-36 du code du travail précité.  
 
Il s’en déduit que la société Picnic est fondée à soutenir que la décision litigieuse du 20 septembre 2024 a été prise par une autorité incompétente et doit être annulée, l’annulation de celle-ci entraînant nécessairement celle de la décision du 4 février 2025 rejetant son recours gracieux. 
 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction : 
 
Aux termes de l’article L. 911-2 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d’office l’intervention de cette nouvelle décision ». 
 
L’exécution du présent jugement implique seulement que la demande d’assimilation à la profession de restaurateurs soit réexaminée par la Commission nationale des titres-restaurant. Il y a lieu, par suite, d’enjoindre à cette commission de procéder à ce réexamen dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.  
 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la Commission nationale des titres-restaurant une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société Picnic et non compris dans les dépens. 
  
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La décision de la Commission nationale des titres-restaurant du 20 septembre 2024 ainsi que la décision du 4 février 2025 sont annulées. 
 
Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale des titres-restaurant de réexaminer la demande de la société Picnic dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.  
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Picnic est rejeté.  
 
Article 4 : La Commission nationale des titres-restaurant versera à la société Picnic une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Picnic, à la Commission nationale des titres-restaurant et au ministère chargé de l'économie. 
 
 
Délibéré après l'audience du 2 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Ladreyt, président, 
M. Koutchouk, premier conseiller,  
Mme Jaffré, première conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2026. 
 
Le rapporteur, 
 
Koutchouk 
 
Le président, 
 
J-P. Ladreyt 
  
 
La greffière, 
 
 
 
 
A. Gomez Barranco 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.