TA59 · Tribunal Administratif de Lille — 19 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 29 octobre 2025 et un mémoire complémentaire enregistré le 13 novembre 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Hivory, représentée par Me Emmanuelle Bon-Julien, demande au juge des référés : 
 
1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de l’arrêté du 12 août 2025 par lequel le maire de la commune de Guînes s’est opposé à sa déclaration préalable en vue de l’installation d’une station de radiotéléphonie sur un terrain situé au lieudit « Rue d’Ardres » sur le territoire de la commune ; 
 
2°) d’enjoindre au maire de Guînes de prendre un arrêté provisoire de non-opposition à sa déclaration préalable ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Guînes une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
- la condition d’urgence est remplie : premièrement, compte tenu de l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile et des engagements pris pour ce faire par les opérateurs, toute décision qui fait obstacle à l’implantation d’une station de téléphonie mobile est considérée comme emportant un préjudice suffisamment grave et immédiat pour que la condition d’urgence soit remplie ; deuxièmement, en tant que cocontractant de l’opérateur de téléphonie mobile SFR, la société Hivory défend les intérêts de l’opérateur au regard des obligations posées par l’Autorité de régulation des communications électroniques, ce qui justifie que la condition de l’urgence est bien remplie : non seulement la société SFR n’a pas atteint ses obligations de couverture en très haut débit mobile (THD) équivalent à une très bonne couverture 4G au jalon du 17 janvier 2027, mais elle n’a pas atteint l’objectif de déploiement de la 5G fixé pour 2025 ; troisièmement, la décision est de nature à préjudicier de manière grave et immédiate aux intérêts de la société Hivory dans la mesure où elle aboutirait à remettre en cause les contrats-cadres conclus par les opérateurs de téléphonie mobile avec elle en vue de l’externalisation de l’implantation de leurs installations ; quatrièmement, l’implantation de la station de radiotéléphonie permettra d’améliorer la couverture en 4G très haut débit mobile d’une zone encore insuffisamment desservie, notamment au bénéfice des secteurs d’habitation et des zones d’activités situés à proximité, ainsi que de déployer la couverture du territoire en 5G sur un axe de circulation identifié comme prioritaire par l’autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) ;  
- la commune échoue à contester l’urgence : d’une part, les captures d’écran produites par la commune annonçant une couverture suffisante de la commune en THD, par les réseaux 3G et 4G de téléphonie mobile de SFR, sont issus du site internet Monréseaumobile de l’Arcep ; or, les cartes qu’elle publie sont réalisées par les opérateurs à partir de modélisations numériques et non de mesures réelles sur le terrain et n'ont ni portée réglementaire ni valeur probante particulière; ces extraits de cartes ne contredisent pas utilement les cartes de couverture annexées à la requête qui démontrent que le projet permet la couverture de zones récemment urbanisées et pour lesquels les besoins de couverture ont évolué, notamment les quartiers situés à l’ouest de la zone industrielle ; d’autre part, l’apport du projet au regard des obligations de déploiement de la technologie 5G n’est pas contesté par la commune ; or le seul apport du projet en 5G permet de justifier l’urgence à statuer ;  
- la circonstance qu’aucun dossier d’information en mairie n’ait été déposé conformément à l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques est sans incidence sur l’appréciation de l’urgence ou de la légalité du projet ; en vertu du principe de l’indépendance des législations et du caractère limitatif des pièces composant un dossier de déclaration préalable prévu aux articles R. 431-35 et R.431-36 du code de l’urbanisme, un moyen tiré du non-respect du code des postes et communications électroniques n’est pas opposable à une autorisation de construire ;   
- il existe des moyens de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision en litige : 
- la décision est entachée d’une erreur de droit quant à l’applicabilité des dispositions de l’article UE.4.2 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), dès lors que le pylône projeté ne peut être qualifié de « construction » selon le lexique national de l’urbanisme ; la commune ne saurait à cet égard utilement se référer à l’article R.421-9 du code de l’urbanisme ; si les auteurs du plan local d’urbanisme avaient entendu rendre opposable l’article UE.4.2 aux installations techniques, ils les auraient expressément visées dans cet article, en plus des constructions ; la lecture globale de l’article UE.4 confirme que celui-ci n’a vocation à être opposé qu’aux projets de construction au sens du lexique national de l’urbanisme et ne concerne manifestement pas les installations techniques ;  
- elle est entachée d’une erreur de droit en ce que le maire ne caractérise pas de manière suffisante la qualité et l’intérêt du lieu d’implantation pour s’opposer valablement au projet, en violation de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ; elle est entachée d’erreur d’appréciation compte tenu de l’absence d’intérêt ou de caractère particulier des lieux avoisinants : le projet se trouve en dehors de tout secteur protégé au titre du patrimoine bâti ou du paysage et est prévu à distance du bourg dans une zone industrielle entourée d’une vaste zone agricole ; si la commune se prévaut de la présence de la tour de l’horloge, de l’église Saint-Pierre-ès-Liens, d’un marais et d’une zone naturelle, ces différentes composantes du paysage se trouvent à plus d’1,5 kilomètre du projet et sont séparées de celui-ci par des zones urbanisées ou arborées à une altitude plus importante ; aucune co-visibilité n’est ainsi établie entre ces éléments et le projet ;  
- la société a pris les mesures permettant de limiter l’impact visuel du projet, la hauteur choisie permettant une meilleure couverture du territoire et l’aspect du pylône treillis permettant l’insertion la plus discrète dans un paysage majoritairement agricole en raison de sa vue traversante ;  
- dans la mesure où la situation de fait n’a pas évolué depuis le dépôt de la déclaration préalable et où aucun motif ne s’oppose à la délivrance de l’autorisation, il y a lieu d’enjoindre au maire de Guînes de prendre un arrêté provisoire de non-opposition à déclaration préalable. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 12 novembre 2025, la commune de Guînes, représentée par Me Lou Deldique, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SAS Hivory de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- le projet n’a jamais été présenté à la commune et le dossier d’information mairie (DIM) exigé par l’article L.34-9-1 du code des postes et des communications électroniques n’a jamais été déposé en mairie ;  
- il n’y a pas d’urgence à statuer alors qu’il ressort des cartographies de l’ARCEP que la zone que l’antenne litigieuse a vocation à couvrir est déjà parfaitement couverte par SFR ; 99% de la population bénéficie d’une très bonne couverture internet mobile ; pour démontrer l’urgence, la société requérante ne s’appuie que sur des documents internes, dénués de toute valeur probante ;  
- il n'existe aucun moyen de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
- l’article UE.4.2. du PLUi vise les constructions au sens large et est bien applicable aux antennes-relais compte tenu de son objectif de préservation des paysages ; au demeurant, l’article R.421-9 du code de l’urbanisme mentionne bien les antennes-relais parmi les constructions nouvelles ;  
- le projet méconnaît l’article UE 4 du PLUi ; l’obligation de respecter les lignes du paysage et de s’adapter au site s’applique en zone UE, quelle que soit la qualité du paysage ; Guînes est une petite ville historique de charme, où la silhouette de la tour et du clocher constituent des points d’appel dans un paysage globalement plat ; en outre, à 1,2 kilomètres au nord du projet, se situe le marais de Guînes, une zone naturelle d’une grande richesse, qui constitue un paysage remarquable ; le projet d’antenne, s’il se situe au cœur d’une zone d’activité, sera néanmoins visible depuis la Tour de l’Horloge, située à environ 1,5 km, en raison de sa hauteur de 42 mètres ; son aspect industriel tranchera indéniablement avec le paysage environnant ; l’implantation de cette construction vient rompre les lignes d’un paysage qui est aujourd’hui totalement plat, en y intégrant un motif vertical ; des efforts auraient pu être faits pour améliorer l’insertion de l’antenne, avec une moindre hauteur et un pylône plein de type monotube plutôt qu’en forme de treillis.  
  
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- la requête enregistrée le 7 octobre 2025 sous le numéro 2509792 par laquelle Société Hivory demande l’annulation de la décision attaquée. 
 
Vu : 
- le code des postes et des communications électroniques ; 
- le code des relations entre le public et l'administration ;  
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Le président du tribunal a désigné Mme Legrand, vice-présidente, en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique qui s’est tenue le 13 novembre 2025 à 10 heures 30 : 
 
- le rapport de Mme Legrand, 
 
- Me Lerouge de Guerdavid, avocate de la SAS Hivory, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens et soutient en outre que : 
- l’urgence est caractérisée en raison de la conjonction de l’intérêt public, de l’intérêt de l’opérateur de téléphonie SFR pour remplir ses obligations à l’égard de l’Arcep et des intérêts propres de la société requérante ; si la commune conteste l’apport du projet, il ressort des cartes produites par la société requérante que le territoire est insuffisamment couvert en réseau 4G et que la société SFR n’a pas rempli ses objectifs à l’égard de l’Arcep ; la carte produite par l’opérateur est probante, alors que les cartes de l’Arcep ne prennent pas en compte des mesures techniques, telles que la densité de la population et la topographie des lieux ; le projet va couvrir une zone nouvellement urbanisée ; l’apport du projet au développement du réseau 5G n’est pas contesté par la commune ; l’opérateur a, à cet égard, un objectif à très court terme qui n’est pas encore rempli ; le seul apport 5G suffit à justifier le projet ;  
- il existe un moyen de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
- la décision méconnaît l’article UE.4.2. du PLUi dans la mesure où le projet n’est pas une construction mais une installation ; l’article R.111-27 du code de l’urbanisme n’est pas méconnu car le projet se situe dans une zone industrielle, à distance des points d’intérêt de Guînes ; l’impact du projet est limité de par l’aspect du pylône ; entre la Tour de l’horloge et le pylône, une butte obstruera toute intervisibilité ; la covisibilité s’apprécie depuis les espaces normalement accessibles par le public ; or, depuis le sol de l’église et de la tour de l’horloge le pylône ne sera pas visible ;  
 
- les observations de Me Julie Mascaro, avocate de la commune de Guînes, qui conclut aux mêmes fins que précédemment et soutient en outre que : 
- l’urgence n’est pas caractérisée : les cartographies de l’Arcep démontrent que la couverture est déjà parfaitement réalisée ;  
- il n’existe aucun moyen de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : l’article UE.4.2. du PLUi est bien applicable au projet dans la mesure où l’antenne-relais est une construction ; il n’y a pas à démontrer d’intérêt particulier, qui, au demeurant, existe au plan patrimonial et paysager ; aucune photographie ne prouve que la butte permettrait de cacher la vue depuis le pylône sur l’un des sites ; l’antenne mesure 42 mètres de hauteur et sera visible depuis la tour de l’horloge qui est un site accessible au public qui offre un vaste panorama alentour.  
 
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. Par un arrêté du 12 août 2025, le maire de la commune de Guînes s’est opposé à la déclaration préalable déposée par la SAS Hivory le 16 juillet 2025, en vue de l’installation d’une station de radiotéléphonie sur un terrain situé au lieudit « Rue d’Ardres » sur le territoire de la commune. Par la présente requête, la société Hivory demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative de suspendre l’exécution de cet arrêté.   
 
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. (…) ».  
 
En ce qui concerne la condition de l’urgence : 
 
3. Aux termes du premier alinéa de l’article R. 522-1 du même code : « La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit (...) justifier de l’urgence de l’affaire. ». 
 
4. Il résulte de ces dispositions que la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. 
 
5. Il résulte de l’instruction, et notamment  des échéances des obligations de couverture en France métropolitaine à compter de septembre 2019 posées par l’Autorité de régulation des communications électroniques (Arcep) que les opérateurs de téléphonie mobile doivent couvrir 98% du territoire métropolitain en très haut débit d’ici le 17 janvier 2027 et que SFR ne couvre actuellement que 66% du territoire métropolitain et 46 % des communes rurales de moins de 10 000 habitants à l’instar de Guînes. Il ressort des cartes de couverture du réseau de téléphonie mobile produites par la société requérante qu’une partie du territoire de la commune de Guînes n’est pas couverte par la technologie « 4G » en très haut débit, en particulier la zone industrielle et commerciale voisine du lieu d’implantation du projet, les nouveaux quartiers situés à l’ouest de cette zone et le territoire situé à l’est qui a vocation à être urbanisé. En outre, la société SFR est soumise à un cahier des charges prévoyant le déploiement de la « 5G » en bande 3,4 -3,8 GHz sur 10 500 sites au 31 décembre 2025 et n’avait équipé au 8 juillet 2025 que 9 615 sites. Il ressort des cartes produites par la société requérante que le projet permet de déployer la technologie « 5G » sur une partie de la route départementale RD 231, identifiée comme prioritaire par l’Arcep.  Si la commune de Guînes, en défense, invoque des cartes mises en ligne sur le site internet de l’Arcep montrant une couverture de très bonne qualité sur le territoire communal, de telles cartes, très générales, sont nettement moins fines et fiables que les cartes de couverture établies par les services techniques de l’opérateur SFR produites dans la présente instance et ne sauraient donc utilement remettre en cause la teneur et la fiabilité de ces dernières. La société Hivory démontre ainsi que la station de radiotéléphonie en litige permettra de couvrir des zones actuellement mal prises en charge par les antennes relais de l’opérateur de téléphonie SFR déjà implantées sur le territoire. Ainsi, compte tenu de l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile, des intérêts propres de la société Hivory, qui s’est engagée, par contrat, à réaliser les travaux nécessaires au déploiement du réseau de la société SFR et des intérêts de cette dernière société qui a pris des engagements vis-à-vis de l’État quant à la couverture du territoire national par son réseau , la condition d’urgence exigée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.  
 
En ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté attaqué :  
 
6. L’arrêté du 12 août 2025 par lequel le maire de Guînes s’est opposé à la déclaration préalable est fondé sur l’unique motif tiré de la méconnaissance par le projet de l’article UE.4.2 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes pays d’Opale qui dispose que « Toutes nouvelles constructions s’intègreront dans les lignes du paysage et seront adaptées au site et notamment au terrain naturel », le maire considérant que « le projet d’une hauteur de 42 mètres ne s’intègre pas dans les lignes du paysage ». 
 
7. En l’état de l’instruction, le moyen tiré de ce que la décision est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation dans l’application des dispositions de l’article UE 4 2 du règlement du PLUi au projet, est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté attaqué, dès lors que le pylône projeté ne peut être qualifié de « construction » selon le lexique national de l’urbanisme, applicable en l’absence de définition de ce terme dans le lexique annexé au règlement du PLUi.  
 
8. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, en l’état de l’instruction, aucun autre moyen n’est invoqué et de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté du 12 août 2025. 
 
9. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de suspendre l’exécution de l’arrêté du 12 août 2025 du maire de Guînes en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative.  
   
Sur les conclusions aux fins d’injonction :  
 
10. Aux termes de l’article L. 911-2 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public (…) prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ». 
 
11. Lorsque le juge suspend un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision ainsi suspendue interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de l’ordonnance y fait obstacle. La décision de l’administration prise en exécution de cette injonction ne revêt toutefois qu’un caractère provisoire dans l’attente du jugement à intervenir sur la requête tendant à l’annulation de l’autorisation d’urbanisme ou de la déclaration préalable en cause. 
 
12.  En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision suspendue interdiraient que la demande puisse être accueillie pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite, il doit être enjoint au maire de la commune de Guînes, par une décision qui revêtira un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la requête en annulation de la décision attaquée, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la SAS Hivory, dans un délai d’un mois suivant la notification de la présente ordonnance.  
 
  
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :  
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société requérante, qui n’est pas, dans la présente instance de référé, la partie perdante, le versement à la commune de Guînes d’une somme au titre de ces dispositions. 
14. Il y a, en revanche, lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Guînes le versement à la société requérante de la somme de 800 euros au titre des mêmes dispositions.  
  
  
O R D O N N E : 
  
  
Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 12 août 2025 du maire de Guînes est suspendue.  
  
Article 2 : Il est enjoint au maire de Guînes de délivrer, à titre provisoire, une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la SAS Hivory dans le délai d’un mois à compter de la notification de la présente ordonnance. 
  
Article 3 : La commune de Guînes versera à la société Hivory la somme de 800 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Guînes au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
   
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Hivory et à la commune de Guînes. 
  
 Fait à Lille, le 19 novembre 2025. 
  
La juge des référés 
 
signé 
  
 I. Legrand 
 
La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière,