TA59 · Tribunal Administratif de Lille — 19 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 29 octobre 2025 et le 12 novembre 2025, la société Idverde, représentée par l’AARPI CLL Avocats, demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l’article L. 551-1 du code de justice administrative : 
 
1°) d’annuler la procédure de passation du contrat conclu à l’issue de l’appel à manifestation d’intérêt lancé par la communauté urbaine de Dunkerque par une délibération du 12 décembre 2024, en vue de la gestion du golf Dunkerque Grand Littoral ; 
 
2°) de mettre à la charge de la communauté urbaine de Dunkerque une somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Elle soutient que : 
- la procédure doit être qualifiée de concession de service dès lors qu’elle porte sur une prestation de service déterminée par l’autorité concédante et non sur la simple autorisation d’exercer une activité économique sur une dépendance du domaine public ; 
- elle est entachée d’une irrégularité, du fait de l’absence de sélection des candidats, en méconnaissance des articles L. 3123-19 et R. 3123-12 du code de la commande publique ; cette irrégularité l’a lésée en ce qu’elle a conduit à retenir un opérateur ne disposant pas des capacités requises ; 
- elle est entachée d’une irrégularité, du fait de l’absence de critères de sélection des candidats, en méconnaissance des mêmes articles ; cette irrégularité l’a lésée en ce qu’elle a conduit à retenir un opérateur ne disposant pas des capacités requises ; 
- elle est entachée d’une irrégularité, du fait de l’insuffisante capacité de la société Dunkerque Golf Club ; cette irrégularité l’a lésée en ce qu’elle a conduit à retenir un opérateur ne disposant pas des capacités requises ; 
- elle est entachée d’une irrégularité, du fait que le règlement de la consultation a été méconnu, la société Dunkerque Golf Club n’ayant pas produit le chiffre d’affaires des trois dernières années, pourtant exigé ; cette irrégularité l’a lésée en ce qu’elle a conduit à retenir un opérateur ne disposant pas des capacités requises ; 
- elle est entachée d’une irrégularité, en ce que les critères de sélection des offres ont été modifiés, les critères « activités golfiques et accessoires », « activités de restauration, bar et séminaire », « partenariats proposés » et « plan de communication » ne figurant pas dans le règlement de la consultation ; cette irrégularité, par sa nature même, l’a lésée ; 
- elle est entachée d’une irrégularité, du fait de l’absence de hiérarchisation des sous-critères ; cette irrégularité, par sa nature même, l’a lésée ; 
- elle est entachée d’une irrégularité, du fait de la rupture d’égalité de traitement dans la phase de négociation, la communauté urbaine de Dunkerque ne lui ayant pas indiqué qu’elle attendait des améliorations sur le volet technique après son offre intermédiaire ; cette irrégularité l’a lésée car c’est la notation du critère technique, où lui a été attribuée la note de 5 sur 12, qui a conduit à ne pas classer son offre première ; 
- elle est entachée d’une irrégularité, du fait de la dénaturation du contenu de son offre, révélée par la note de 5 sur 12 pour le critère technique, alors que les entités composant le groupement disposent d’une expérience de plus de 30 années dans le monde du golf et que la société Idverde assure la maintenance technique du terrain depuis près de 20 ans ; cette irrégularité, par sa nature même, l’a lésée. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré, le 10 novembre 2025, la communauté urbaine de Dunkerque conclut au rejet de la requête. 
 
Elle soutient que :  
- la requête est irrecevable, le contrat en litige étant un bail emphytéotique administratif et non un contrat de la commande publique ; 
- les moyens soulevés par la société Idverde ne sont pas fondés. 
 
Par un mémoire, enregistré le 11 novembre 2025, la sociétés Dunkerque Golf Club, représentée par la SELARL Cabinet Cabanes Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Idverde au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- la requête est irrecevable, le contrat en litige étant un bail emphytéotique administratif et non un contrat de la commande publique ; 
- les moyens soulevés par la société Idverde ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la commande publique ; 
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- le code de justice administrative. 
 
Le président du tribunal a désigné M. Even, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Après avoir convoqué les parties à une audience publique ; 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 12 novembre 2025 à 11 h00 :  
 
- les observations de Me Caron, représentant la société Idverde, qui reprend les moyens développés dans ses écritures et soutient, en outre, que la circonstance que le golf de Dunkerque constitue une dépendance du domaine public en raison de son aménagement spécial en vue d’un service déterminé, interdit de considérer qu’il peut faire l’objet d’une autorisation d’occupation dont l’objet serait distinct de la gestion de ce service ; 
 
- les observations de M. A..., représentant la communauté urbaine de Dunkerque, qui reprend les moyens développés dans ses écritures et soutient notamment que la procédure en litige n’a pas pour objet de répondre à un besoin de l’administration ; 
 
- les observations de Me Michaud, représentant la société Dunkerque Golf Club, qui reprend les moyens développés dans ses écritures et soutient notamment que la jurisprudence a reconnu le caractère de convention d’occupation du domaine public à des contrats où l’administration imposait à son cocontractant bien plus d’obligations liées que dans le contrat en litige ; 
 
à l’issue de laquelle le juge des référés a prononcé la clôture de l’instruction ; 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le golf de l’agglomération dunkerquoise est géré depuis 1999 par la communauté urbaine de Dunkerque, par le biais de délégations de service public. La dernière, conclue à compter du 1er janvier 2019, arrive à échéance le 31 décembre 2025. Par une délibération du 12 décembre 2024, le conseil communautaire a estimé que, compte-tenu de la viabilité économique de l’équipement, l’intervention de la puissance publique n’était plus nécessaire et a lancé un appel à manifestation d’intérêt pour sélectionner le futur preneur du complexe, soit dans le cadre d’un bail emphytéotique administratif, soit dans le cadre d’un bail commercial de droit privé, après, le cas échéant, déclassement du domaine. A l’issue de la procédure, le projet de la société Dunkerque Golf Club a été retenu, pour la conclusion d’un bail administratif emphytéotique. La société Idverde, candidate évincée, demande au juge des référés d’annuler cette procédure de passation. 
 
Aux termes de l’article L. 551-1 du code de justice administrative : « Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu'il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, la délégation d'un service public ou la sélection d'un actionnaire opérateur économique d'une société d'économie mixte à opération unique. / (…) / Le juge est saisi avant la conclusion du contrat ». 
 
D’une part, aux termes de l’article L. 1100-1 du code de la commande publique : « Ne sont pas soumis au présent code, outre les contrats de travail, les contrats ou conventions ayant pour objet : (…) / 3° L'occupation domaniale. ». Aux termes de l’article L. 1120-1 du même code : « Un contrat de concession est un contrat par lequel une ou plusieurs autorités concédantes soumises au présent code confient l'exécution de travaux ou la gestion d'un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat, soit de ce droit assorti d'un prix. / La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement théorique ou négligeable. Le concessionnaire assume le risque d'exploitation lorsque, dans des conditions d'exploitation normales, il n'est pas assuré d'amortir les investissements ou les coûts, liés à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, qu'il a supportés. ». Aux termes de l’article L. 1121-3 du même code : « Un contrat de concession de services a pour objet la gestion d'un service. Il peut consister à concéder la gestion d'un service public. / Le concessionnaire peut être chargé de construire un ouvrage ou d'acquérir des biens nécessaires au service. / La délégation de service public mentionnée à l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales est une concession de services ayant pour objet un service public et conclue par une collectivité territoriale, un établissement public local, un de leurs groupements, ou plusieurs de ces personnes morales. ».  
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. ». Aux termes de l’article L. 2122-1 du même code : « Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous. ». Aux termes de l’article Aux termes de l’article L. 2142-1 du même code : « Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement. ». Enfin, aux termes de l’article L. 3111-1 du même code : « Les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles. ». 
 
Il résulte de l’instruction que le bail emphytéotique administratif dont la conclusion est prévue entre la communauté urbaine de Dunkerque et la société Dunkerque Golf Club a pour objet la mise à disposition et la gestion des installations de l’ensemble du complexe de golf pour une durée de dix-huit années, en contrepartie d’un loyer annuel et d’un loyer supplémentaire exprimé en pourcentage du chiffre d’affaires réalisé. Les seuls engagements de la société Dunkerque Golf Club sont de maintenir une activité de golf et de restauration associée, de réaliser des opérations d’investissement en exécution d’un programme de travaux déterminé à l’avance et d’entretenir le bien. Le contrat ne prévoit pour la communauté urbaine de Dunkerque d’autre droit de regard que celui permettant de s’assurer du respect de ces obligations par la société Dunkerque Golf Club. En particulier, le contrat ne prévoit aucune obligation particulière en ce qui concerne les tarifs, publics accueillis, horaires et plus généralement les conditions de gestion et d’exploitation du golf et du restaurant, les seuls éléments contractuellement opposables du dossier de candidature constitué par l’entreprise étant le programme d’investissements et la destination même du bien. Dès lors, en l’absence d’un principe selon lequel un bien, comme c’est le cas du golf en l’espèce, lorsqu’il fait partie du domaine public en raison de son affectation à un service public, pour lequel il a fait l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public, doit être considéré, tant qu’il n’a pas fait l’objet d’un déclassement, comme toujours affecté à un service rendu pour le compte de la personne publique propriétaire, la société Idverde n’est pas fondée à soutenir que le contrat en litige constitue en réalité un contrat de concession qui a pour objet de gérer un service, répondant à un besoin de la communauté urbaine de Dunkerque. 
 
Il résulte de ce qui précède que la société Idverde n’est pas recevable à contester, sur le fondement de l’article L. 551-1 du code de justice administrative, la procédure de passation en litige. Sa requête ne peut, par suite, qu’être rejetée en toutes ses conclusions. 
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Idverde le versement à la société Dunkerque Golf Club d’une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : La requête de la société Idverde est rejetée. 
 
Article 2 : La société Idverde versera à la société Dunkerque Golf Club une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Idverde, à la communauté urbaine de Dunkerque et à la société Dunkerque Golf Club. 
 
 
Fait à Lille, le 19/11/2025. 
 
 
Le juge des référés, 
 
 
signé 
 
 
P. EVEN 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance. 
 
 
 
 
Pour expédition conforme, 
 
 
 La greffière.