TA69 · Tribunal Administratif de Lyon — 1 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 31 octobre 2025, la commune de Saint-Etienne, représentée par Me Nguyen, demande au juge des référés : 
 
1°) d’ordonner la suspension de l’exécution de l’arrêté du 5 septembre 2025 par lequel le maire de la commune de Saint-Jean-Bonnefonds a accordé à la SCI Pont de l’Ane un permis d’aménager sur un terrain situé rue Emile Zola dans cette commune, à titre principal sur le fondement de l’article L. 122-2 du code de l’environnement, à titre subsidiaire sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Jean-Bonnefonds la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- elle dispose d’un intérêt suffisant à agir en application des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme, eu égard à la nature, à l’importance et à la localisation du projet : l’unité foncière du projet concerne des parcelles situées sur la commune de Saint-Etienne, bien que la zone d’intervention concerne uniquement des parcelles situées sur la commune de Saint-Jean-Bonnefonds ; le projet prévoit la création de 141 places de stationnement perméables (ou 165 selon le plan masse du projet) et la perméabilisation de places de stationnement existantes sur la zone en question ; l’établissement public d’aménagement de Saint-Etienne a émis le 30 juillet 2025 un avis défavorable au projet, celui-ci remettant en cause les accords trouvés sur la création du projet STEEL ; le projet vient en contradiction avec les efforts et la logique de mobilité alternative mis en œuvre sur le secteur pour privilégier les modes doux, actifs et les transports en commun ; le projet risque d’avoir des conséquences importantes sur les flux de circulations et les voies publiques, mais aucune mesure n’est prescrite pour prévenir le risque d’atteinte à la sécurité publique ; le projet supprime des espaces verts et un corridor écologique à l’échelle de la zone commerciale STEEL ; 
- l’arrêté doit être suspendu sur le fondement des dispositions de l’article L. 122-2 du code de l’environnement en l’absence d’évaluation environnementale au cas par cas :  
* le tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement mentionne en sa rubrique 41 que l’examen au cas-par-cas s’impose lors de la création d’une aire de stationnement ouverte au public de 50 unités et plus ;  
* si figure au dossier de permis d’aménager l’étude d’impact initiale du 7 juin 2016, il ne comporte ni étude d’impact du projet, ni la décision de l’autorité environnementale dispensant le projet litigieux d’évaluation environnementale ; 
- l’arrêté doit être suspendu sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :  
* la condition d’urgence n’est pas requise, en application des dispositions de l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme et de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ; en tout état de cause, elle est présumée remplie ; 
* plusieurs moyens sont de nature à faire naitre un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : l’arrêté est illégal au visa de l’article L. 122-1-1 du code de l’environnement dès lors qu’il n’est pas motivé au regard des incidences notables du projet sur l’environnement, que la prescription mentionnée au permis mentionne l’obligation d’obtention d’une autorisation modificative en fonction de la décision de l’autorité environnementale, alors que l’étude d’impact ou la décision de l'autorité environnementale dispensant le projet d'évaluation environnementale devait figurer dans la demande d’autorisation conformément à l’article R. 441-5 du code de l’urbanisme ; l’arrêté méconnait l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, eu égard à la création de 165 places de stationnement qui engendreront un fort accroissement du trafic sur la rue Ferrer, et qu’aucune prescription n’est prise pour prévenir le risque d’atteinte à la sécurité publique sur les voies publiques de desserte ; l’arrêté méconnait les dispositions de l’article 13.1 AUPam du règlement du plan local d’urbanisme s’agissant du nombre d’arbres plantés, eu égard à la création de 165 places ; l’arrêté méconnait les dispositions de l’article 13.4 AUPam du règlement du plan local d’urbanisme, les documents ne permettant pas d’établir le respect du coefficient de biodiversité minimale de 0,25 , ni le positionnement des corridors écologiques de l’orientation d’aménagement. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 14 novembre 2025, la société Pont de l’âne, représentée par Me Lefort, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Etienne au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- la commune requérante ne justifie pas d’un intérêt à agir : elle ne justifie d’aucune atteinte directe à un bien lui appartenant, les terrains d’assiette du projet étant exclusivement situés sur le territoire de la commune de Saint-Jean-Bonnefonds, et les aménagements projetés consistant uniquement en une reconfiguration interne du stationnement existant, sans création d’accès nouveau ni modification des emprises voisines ; la circonstance que le projet se situe à proximité d’une voie desservant partiellement la zone STEEL ne saurait, à elle seule, conférer un intérêt à agir à la commune ; les risques allégués d’augmentation du trafic sur la rue Ferrer ou d’atteinte à la sécurité publique à proximité du rond-point Victor Hugo ne sont pas établies ; les atteintes à l’environnement sont invoquées de manière générale, sans démonstration d’une atteinte à l’exercice des compétences de la commune ; l’intérêt à agir ne peut résulter du seul caractère limitrophe ; 
- la demande de suspension sur le fondement des dispositions de l’article L. 122-2 du code de l’environnement n’est pas fondée : le projet d’extension du parking s’inscrit dans un ensemble déjà autorisé et analysé dans le cadre de l’étude d’impact réalisée en 2016 pour la création du centre commercial dans son ensemble, qui demeure pertinente en l’absence de modification substantielle ; le projet, qui constitue une simple modification interne sans nouveauté fonctionnelle, ne constitue pas une création d’aire de stationnement ; 
- la demande de suspension sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative n’est pas fondée : 
* la condition d’urgence n’est pas remplie ; 
* aucun des moyens invoqués n’est de nature à faire naitre un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté attaqué. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 17 novembre 2025, la commune de Saint-Jean-Bonnefonds, représentée par Me Salen, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Etienne au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- la commune requérante ne justifie pas d’un intérêt à agir : le projet porte uniquement sur la reconfiguration d’une partie du stationnement, avec un système de flux amélioré ; il n’est pas démontré une incidence du projet sur sa situation ou sur les intérêts dont elle a la charge ; la modification des espaces végétalisés demeure mineure ; 
- la condition d’urgence, qui trouve à s’appliquer, n’est pas remplie ; 
- aucun des moyens invoqués n’est de nature à faire naitre un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté attaqué. 
 
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- la requête enregistrée sous le n° 2513753 par laquelle la commune requérante demande l’annulation de l’arrêté en litige. 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
La présidente du tribunal a désigné M. Bertolo, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Au cours de l’audience publique tenue en présence de M. Pamart, greffier d’audience, M. Bertolo a lu son rapport et entendu les observations de : 
- Me Nguyen, représentant la commune de Saint-Etienne, qui a repris ses moyens et conclusions, et indiqué vouloir produire une note en délibéré ; 
- les observations de Me Salen, représentant la commune de Saint-Jean-Bonnefonds, qui a persisté dans sa demande de rejet de la requête, en reprenant ses écritures en défense. Il a également précisé que le recours était réalisé à des fins politiques, dans un contexte de dépérissement des commerces du centre-ville de Saint-Etienne ; 
- les observations de Me Lefort, représentant la SCI Pont de l’âne, qui a persisté dans sa demande de rejet de la requête, en reprenant ses écritures en défense. Il est revenu sur le contexte du projet, indiquant que les difficultés de fonctionnement du stationnement sur la zone étaient apparues rapidement, et que le projet visait à fluidifier et sécuriser les flux. Une brève vidéo a été présentée lors de l’audience pour permettre de visualiser les problèmes à l’origine du permis d’aménager contesté. 
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
Une note en délibéré a été enregistrée le 19 novembre 2025 pour la commune de Saint-Etienne, représentée par Me Nguyen. 
 
Une note en délibéré a été enregistrée le 21 novembre 2025 pour la société Pont de l’Ane, représentée par Me Lefort. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. (…) ». 
 
La société SCI Pont de l’Ane, propriétaire du centre commercial STEEL, a déposé le 6 juin 2025 une demande de permis d’aménager portant sur l’aménagement des circulations internes et la création de 141 places de stationnement supplémentaires sur un terrain situé rue Emile Zola sur la commune de Saint-Jean-Bonnefonds. La commune de Saint-Etienne demande au juge des référé d’ordonner la suspension de l’exécution de l’arrêté du 5 septembre 2025 par lequel le maire de la commune de Saint-Jean-Bonnefonds a accordé à la SCI Pont de l’Ane ce permis d’aménager, à titre principal sur le fondement de l’article L. 122-2 du code de l’environnement, à titre subsidiaire sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative. 
 
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 122-2 du code de l’environnement :  
 
D’une part, aux termes de l’article L. 122-2 du code de l’environnement : « Si une requête déposée devant la juridiction administrative contre une autorisation ou une décision d'approbation d'un projet visé au I de l'article L. 122-1 est fondée sur l'absence d'étude d'impact, le juge des référés, saisi d'une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit dès que cette absence est constatée. ». Le juge des référés, saisi de conclusions sur le fondement de ces dispositions, doit apprécier si, en l’état de l’instruction et eu égard à la portée de la décision litigieuse, une étude d’impact était nécessaire.  
 
D’autre part, aux termes de l’article R. 122-2 du code de l’environnement : « I. – Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau / (…) ». En vertu de la rubrique 41 « Aires de stationnement ouvertes au public, dépôts de véhicules et garages collectifs de caravanes ou résidences mobiles de loisirs » du tableau annexé à l’article R. 122‑2, sont soumises à la procédure d’examen au cas par cas les « aires de stationnement ouvertes au public de 50 unités et plus ». 
 
Ces dispositions doivent être interprétées à la lumière de celles de la directive du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, dont elles assurent la transposition, qui visent à subordonner l’autorisation des projets publics et privés susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement à une évaluation de ces incidences et définissent la notion de projet, pour leur application, comme « la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages » ou « d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ». 
 
En l’espèce, il est constant que le permis d’aménager autorisé va permettre à la société Pont de l’Ane de réaménager le stationnement existant au sein du centre commercial et de créer 141 nouvelles places de stationnement ouvertes au public. Pour soutenir que le projet n’était pas soumis à un examen au cas par cas, la société Pont de l’Ane fait valoir en défense qu’une étude d’impact complète a déjà été réalisée en 2016, que ladite étude prévoyait 2 100 places mais que seules 1 611 places ont été réalisées, et que le projet envisagé constitue une simple modification interne sans nouveauté fonctionnelle, et ne constitue pas une création d’aire de stationnement. Toutefois, il résulte de l’instruction, d’une part, que le projet autorisé ne se borne pas à un réaménagement du stationnement existant mais vient augmenter la capacité de stationnement sur le site de 141 places, d’autre part que ce nouvel aménagement prend la place d’un important espace végétalisé et arboré, enfin que l’étude d’impact réalisée en 2016 n’a pas étudié les effets de la création d’un stationnement en lieu et place de cet espace vert. Dans ces conditions, la commune de Saint-Etienne est fondée à soutenir que le projet rentrait dans le champ d’application de l’article R. 122-2 du code de l’environnement et qu’il devait faire l’objet d’une procédure d’examen au cas par cas. 
 
En l’absence, parmi les pièces du dossier, d’évaluation environnementale ou de décision de l’autorité chargée de l’examen au cas par cas dispensant le projet en litige d’une telle évaluation, il appartient au juge des référés d’apprécier si, en l’état de l’instruction et eu égard à la portée des modifications opérées, une évaluation environnementale était nécessaire. 
 
En l’espèce, il résulte de l’instruction que le projet en litige permet la création de 141 nouvelles places de stationnement perméables, portant le total du stationnement sur le site à 1 752 places, ainsi que la perméabilisation des places de stationnement existantes sur la zone en question, la reconfiguration d’une partie des espaces végétalisés et arborés, et qu’il prévoit le réaménagement des circulations internes et l’intégration d’un rond-point pour sécuriser et fluidifier les différentes circulations. Ce projet prend place dans un site déjà fortement artificialisé, du fait de son passé de friche industrielle et des importants travaux effectués lors de la création du centre commercial, ne présente pas de sensibilité écologique particulière et ne se trouve pas à proximité d’une zone environnementale sensible. S’il est constant que la surface globale des espaces verts sera réduite d’un peu plus de 1 000m2, l’avis du service de la régie assainissement de Saint-Etienne métropole permet de constater que le projet prévoit la suppression de 3 132 m2 d’enrobés et la perméabilisation de 4 253 m2 de places de stationnement, de sorte que la surface active du site reste globalement la même que celle du projet initial, et qu’il n’emporte pas de modifications particulières des ouvrages de rétention des eaux pluviales. Par ailleurs, s’il résulte de l’instruction et en particulier des études de flux du projet que le réaménagement du stationnement conduira à une augmentation des flux entrants et sortants, le trafic induit par le projet apparait peu significatif au regard de l’ensemble des flux générés par le centre commercial.  
 
Il résulte de ce qui précède qu’en l’absence d’incidences notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine, la commune requérante n’est pas fondée à soutenir qu’une étude d’impact préalable devait être réalisée, ni à demander que la suspension de l’arrêté contesté soit ordonnée en application de l’article L. 122-2 du code de l’environnement. 
 
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 
En l’état de l’instruction, aucun des moyens invoqués par la commune de Saint-Etienne n’est de nature à faire naitre un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. 
 
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la requête de la commune de Saint-Etienne doit être rejetée. 
 
Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de laisser à la charge des parties les sommes qu’elles ont exposées au titre des frais liés au litige. 
 
 
 
O R D O N N E: 
 
 
Article 1er : La requête de la commune de Saint-Etienne est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Jean-Bonnefonds et la SCI Pont de l’Ane au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Saint-Etienne, à la commune de Saint-Jean-Bonnefonds et à la SCI Pont de l’Ane. 
 
 
 
Fait à Lyon, le 1er décembre 2025. 
 
 
Le juge des référés, 
 
 
 
 
C. Bertolo 
 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète de la Loire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition,  
Un greffier,