TA69 · Tribunal Administratif de Lyon — 3 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 4 novembre 2025, la Fédération des acteurs de la solidarité et la Fédération des acteurs de la solidarité Auvergne-Rhône-Alpes, représentées par Me Capdebos, demandent au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
1°) d’ordonner la suspension de l’exécution des décisions par lesquelles la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfète du Rhône, a défini le nouveau cadre contractuel pour l’hébergement d’urgence dans le Rhône, ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- elles disposent d’un intérêt suffisant à agir, eu égard à leur objet statutaire et aux décisions en cause qui sont de nature à porter atteinte aux intérêts collectifs dont elles ont la charge ; 
- la condition d’urgence est remplie : les décisions attaquées ont pour objet d’instaurer, à bref délai, un nouveau cadre contractuel applicable aux structures d’hébergement d’urgence dans le département du Rhône, ainsi que nouvelles règles distinctes de celles définies par le code de l’action sociale et des familles ; il est imposé aux associations de procéder à une transmission régulière d’informations relatives aux personnes hébergées ; ce nouveau cadre contractuel est applicable dès 2025, le déploiement des nouveaux contrats de séjour étant prévu pour le 1er octobre 2025, et le premier envoi du tableau d’examen des situations étant reporté au 30 janvier 2026 ; certains opérateurs ont déjà procédé à la signature du nouveau modèle de convention attributive de subvention pour 2025 ; les décisions sont susceptibles d’entrainer, pour les gestionnaires du dispositif d’hébergement d’urgence, d’importantes difficultés administratives et juridiques, et pour les personnes accueillies, une remise en cause de leur prise en charge, en méconnaissance des dispositions du code de l’action sociale et des familles et du principe de continuité de l’accueil ; 
- plusieurs moyens sont de nature à faire naitre un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées :  
* les décisions méconnaissent les dispositions de l’article L. 345-2-3 du code de l’action sociale et des familles, en tant qu’elles instaurent de nouvelles modalités de maintien ou de fin de prise en charge au titre de l’hébergement d’urgence, en méconnaissance du principe de continuité de l’accueil, affirmé notamment dans la circulaire n° DGAS/1A/LCE/ 2007/90 du 19 mars 2007, relative à la mise en œuvre d’un principe de continuité dans la prise en charge des personnes sans-abri ; les services de l’État ne sauraient conditionner le maintien dans les structures d’hébergement au respect de règles ou de critères distincts de ceux définis par la loi, sans empiéter sur les compétences du législateur ; la continuité de l’accueil constitue, pour l’État, une obligation de résultat, qui s’inscrit dans le prolongement du principe d’inconditionnalité de l’accueil résultant de l’article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles – dont la mise en œuvre poursuit un objectif de secours aux personnes en situation de détresse, et participe également de considérations de préservation de l’ordre et de la santé publics ; l’administration est toujours tenue d’assurer la continuité de la prise en charge des personnes accueillies dans des structures d’hébergement d’urgence, sans limite de durée, dès lors qu’elles remplissaient, lors de leur prise en charge, les conditions prévues par l’article L. 345-2-2 précité, et qu’aucune solution alternative et pérenne ne leur est proposée ; 
* en l’espèce, en premier lieu, en prévoyant une durée de prise en charge a priori, fixée à trois mois, ainsi qu’une durée maximale de renouvellement, également fixée à trois mois, les décisions instaurent une condition étrangère aux dispositions de l’article L. 345- 2-3 du code de l’action sociale et des familles, qui ne prévoient pas de limite de durée pour le bénéfice ou le maintien du dispositif d’hébergement d’urgence ; en deuxième lieu, en subordonnant le renouvellement de la prise en charge des personnes accueillies au « réexamen de [leur] situation individuelle », ainsi qu’au maintien des « conditions ayant justifié leur admission », et en prenant en compte un critère de vulnérabilité étranger aux dispositions de l’article L. 345- 2-2 du code de l’action sociale et des familles,  les décisions attaquées méconnaissent le principe de continuité de l’accueil ; les critères devant servir à l’analyse de la vulnérabilité des personnes accueillies sont plus restrictifs que ceux prévus par le code ; en troisième lieu, le nouveau modèle de contrat d’hébergement prévoit que l’accompagnement personnalisé et son respect constitue une obligation et une condition du maintien de la prise en charge des personnes accueillies, ce qui méconnait le principe de continuité de l’accueil ; en quatrième lieu, en prévoyant la possibilité d’une exclusion du dispositif au motif d’un refus ou d’une impossibilité de s’acquitter d’une participation financière, le contrat-type d’hébergement imposé aux associations méconnaît le principe de continuité de l’accueil ; les nouvelles dispositions imposent des contraintes illégales aux opérateurs ; 
* Les dispositions législatives et réglementaires applicables en matière d’hébergement d’urgence ne prévoient nullement l’obligation pour les structures concernées de conclure un contrat d’hébergement, ni la possibilité pour les services déconcentrés de l’État d’établir un contrat-type, et d’en imposer l’application aux associations ; à défaut d’une telle habilitation, les services de la préfecture du Rhône n’étaient pas compétents pour définir un modèle de contrat d’hébergement temporaire, s’imposant aux opérateurs concourant au dispositif d’hébergement d’urgence ; ces nouvelles règles portent une atteinte excessive à la liberté de gestion des établissements concernés ainsi qu’au principe de liberté contractuelle ; l’interdiction d’héberger une personne non-signataire d’un contrat de séjour porte une atteinte excessive au droit à la vie privée des personnes accueillies, garantie par l’article 9 du code civil ; 
* les décisions attaquées, en tant qu’elles imposent aux structures d’hébergement la collecte et la transmission de données sensible à caractère personnel, relatives aux personnes accueillies dans le dispositif d’hébergement d’urgence, méconnaissent les dispositions des articles 5, 9 et 32 du règlement (UE) n°2016/679 du 27 avril 2016 : les données susceptibles d’être collectées paraissent disproportionnées par rapport à l’objectif poursuivi ; la finalité poursuivie par le traitement ne relève pas de l’une des conditions limitativement énumérées à l’article 9§2 du règlement ; les traitements de données personnelles prévus ne sont assortis d’aucune garantie, ni d’aucune mesure de sécurité spécifique, permettant de s’assurer du respect des dispositions législatives et réglementaires encadrant le traitement et la protection de ces données. 
 
Par des mémoires en défense enregistrés les 18 et 24 novembre 2025, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfète du Rhône, conclut au rejet de la requête et à la condamnation des Fédérations requérantes à lui verser chacune la somme de 1 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- les Fédérations requérantes ne justifient pas d’un intérêt suffisant à agir ; 
- les documents attaqués ne font pas grief ; 
- la condition d’urgence n’est pas remplie : les griefs invoqués ne reposent que sur des éventualités et ne sont justifiés par aucune pièce ; l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions concernant la transmission de données a été reportée au 30 janvier 2026 ; le nouveau contrat cadre ne vise qu’à rappeler le cadre législatif applicable en matière d’hébergement d’urgence ; ce nouveau cadre répond à un besoin urgent, eu égard aux défaillances des opérateurs gestionnaires de centres d’hébergement, de la saturation du système et de l’impossibilité d’apporter une réponse immédiate à des personnes en situation de grande vulnérabilité et sans solution d’hébergement ; 
- aucun des moyens invoqués n’est de nature à faire naitre un doute sérieux sur la légalité des décisions attaquées :   
* la circulaire invoquée du 19 mars 2007 est dépourvue de tout caractère réglementaire et en tout état de cause antérieure à l’introduction des dispositions de l’article L. 345-2-3 du code de l’action sociale et des familles, issues de la loi du 25 mars 2009 ; 
* le cadre contractuel de cette politique d’hébergement d’urgence repose sur des conventions d’objectifs collaboratifs ; ces conventions ne prévoient pas de limites temporelles minimales ou maximales conditionnant le maintien du public en situation de détresse ; en prévoyant la réalisation d’un bilan  socio-administratif, les dispositions en cause s’inscrivent dans l’obligation d’apporter un accompagnement social aux personnes prises en charge, ce qui est déjà en application dans plusieurs structures ; l’article L. 345-2-3 du code de l’action sociale et des familles doit être lu en lien avec l’article L. 345-2-2 du même code, une personne qui n’est plus en situation de détresse n’étant plus en droit de bénéficier d’un hébergement d’urgence, comme l’ont jugé plusieurs tribunaux administratifs ; la clause de participation financière, à la discrétion des opérateurs, ne conditionne pas l’accès ou la sortie du dispositif d’hébergement d’urgence ; l’attribution d’une subvention relevant d’un pouvoir discrétionnaire, l’Etat peut prévoir des mécanismes contractuels pour assurer la bonne gestion des deniers publics ; 
* la mise en place d’un modèle contractuel type constitue une simple modalité d’exécution de la politique publique d’hébergement d’urgence, dans le cadre de l’attribution de subventions et s’inscrit dans ce champ de compétence sans imposer d’obligations générales à caractère réglementaire ; l’objectif du conventionnement est d’assurer la protection des droits fondamentaux des personnes vulnérables, d’assurer une égalité et équité de traitement entre les personnes accueillies, et d’apporter un appui technique et juridique aux opérateurs ; 
* la mise en place du tableau d’examen des situations anonymisées et sa transmission ont été différées au 30 janvier 2026 ; en tout état de cause, le conventionnement est conforme aux dérogations permises par le règlement (UE) n°2016/679 du 27 avril 2016. 
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- la requête enregistrée sous le n° 2513887 par laquelle les Fédérations requérantes demandent l’annulation des décisions en litige. 
 
Vu : 
- le règlement (UE) n°2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ; 
- le code de l’action sociale et des familles ; 
- le code civil ; 
- le code de justice administrative. 
 
La présidente du tribunal a désigné M. Bertolo, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Au cours de l’audience publique tenue en présence de Mme Gaillard, greffière d’audience, M. Bertolo a lu son rapport et entendu les observations de : 
- Me Capdebos, représentant les Fédérations requérantes, qui a repris ses moyens et conclusions ; 
- Mme B... et M. A..., représentants la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfète du Rhône, qui persistent dans leur demande de rejet de la requête, par les moyens invoqués en défense. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. (…) ». 
 
La Fédération des acteurs de la solidarité et la Fédération des acteurs de la solidarité Auvergne-Rhône-Alpes, qui ont pour objet statutaire de développer des initiatives visant à favoriser la dignité, l’épanouissement et l’autonomie de personnes seules, en couple, ou de familles, en difficulté d’adaptation ou d’insertion sociale, et qui regroupement des structures intervenant dans le domaine de l’hébergement d’urgence dans le Rhône, demandent au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative d’ordonner la suspension de l’exécution des décisions par lesquelles la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfète du Rhône, a défini le nouveau cadre contractuel pour l’hébergement d’urgence dans le Rhône, ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux. 
 
Aux termes de l’article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles : « Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d’hébergement d’urgence. Cet hébergement d’urgence doit lui permettre, dans des conditions d’accueil conformes à la dignité de la personne humaine, de bénéficier de prestations assurant le gîte, le couvert et l’hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale, réalisée au sein de la structure d’hébergement ou, par convention, par des professionnels ou des organismes extérieurs et d’être orientée vers tout professionnel ou toute structure susceptibles de lui apporter l’aide justifiée par son état, notamment un centre d’hébergement et de réinsertion sociale, un hébergement de stabilisation, une pension de famille, un logement-foyer (…) ». Aux termes de l’article L. 345-2-3 du même code : « Toute personne accueillie dans une structure d’hébergement d’urgence doit pouvoir y bénéficier d’un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu’elle le souhaite, jusqu’à ce qu’une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d’hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation ».  
 
En l’état de l’instruction, les moyens invoqués par les Fédérations requérantes ne sont pas propres à faire naitre un doute sérieux sur la légalité des décisions attaquées. 
 
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d’injonction de la Fédération des acteurs de la solidarité et de la Fédération des acteurs de la solidarité Auvergne-Rhône-Alpes doivent être rejetées. 
 
Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de laisser à la charge des parties les frais qu’elles ont exposé au titre des frais liés au litige. 
 
 
O R D O N N E: 
 
Article 1er : La requête de la Fédération des acteurs de la solidarité et de la Fédération des acteurs de la solidarité Auvergne-Rhône-Alpes est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfète du Rhône, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. 
 
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la Fédération des acteurs de la solidarité, à la Fédération des acteurs de la solidarité Auvergne-Rhône-Alpes et à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfète du Rhône. 
 
 
 
Fait à Lyon, le 3 décembre 2025. 
 
 
Le juge des référés, 
 
 
 
 
C. Bertolo 
 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition,  
Un greffier,