TA34 · Tribunal Administratif de Montpellier — 3 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 et 29 janvier 2026, les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France, représentées par Me Hamri, demandent au juge des référés : 
1°) de suspendre l’arrêté du 2 octobre 2025 pris par le maire de Bessan portant opposition à la déclaration préalable n° DP 34031 25 00023 déposée le 25 mars 2025, complétée le 3 juin suivant ;  
2°) à titre principal, d’enjoindre au maire de la commune de Bessan, ou aux services compétents de la commune, d’avoir à délivrer une décision de non-opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée le 25 mars 2025, complétée le 3 juin suivant, dans un délai d'un mois courant à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard ; 
3°) à titre subsidiaire, d’enjoindre au maire de la commune de Bessan, ou aux services compétents de la commune, d’avoir à réinstruire la déclaration préalable qu'elle a déposée le 24 mars 2025, complétée le 3 juin suivant, et d’y statuer en prenant une décision dans un délai d'un mois courant à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard ; 
4°) dans tous les cas, de condamner la commune de Bessan à verser aux requérantes une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative. 
Elles soutiennent que :  
 
 
Sur l’urgence :  
- la condition d’urgence est remplie, compte tenu de l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile de la société Bouygues Télécom ; 
- il est porté atteinte aux obligations imposées par l’autorisation dont la société Bouygues Télécom bénéficie et à la continuité du service public auquel elle participe ; 
- le site projeté à proximité immédiate de l’aire urbaine de Bessan aura pour effet de combler un trou de couverture et de décharger substantiellement une zone saturée tout en apportant la couverture à 3 500 habitants ;  
- les cartes réalisées spécifiquement par les opérateurs sont, de jurisprudence constante, considérées comme étant de nature à apporter la preuve de l’absence ou de l’insuffisance de la couverture ;  
- l’argumentaire de la commune se borne à un copier-coller intégral de son mémoire en défense régularisé dans le cadre de l’instance n° 2505974, alors même que le tribunal l’a radicalement écarté lors de l’instance précédente et qu’aucun changement de circonstances de fait ou de droit n’est intervenu depuis lors ; 
- contrairement à ce que soutient la commune défenderesse, les cartes de couverture du type de celle versées aux débats sont, de jurisprudence constante, considérées comme étant de nature à apporter la preuve de l’absence ou de l’insuffisance de qualité de la couverture et, dès lors, et à partir du moment où les cartes de couverture montrent qu'une partie du territoire sur laquelle la station relais ici en cause doit être implantée n'est pas correctement couverte par le réseau de l'exposante, la condition d'urgence est considérée comme remplie ; 
- les cartes fournies par les opérateurs ne sauraient être remises en cause par les cartes de couverture plus générales, notamment celles mises en ligne sur le site de l’ARCEP et sur le site de l’opérateur ; 
- une lecture transparente des cartes de l’ARCEP invoquées aurait conduit la commune de Bessan à constater que selon l’ARCEP, ces données constituent des « moyennes », établies informatiquement, qui varient selon de nombreux facteurs qui ne peuvent, de fait, présenter le même degré de précision que les cartes réalisées par les opérateurs sur place grâce au moyen d’étude radio, pour les besoins d’une zone précisément déterminée ;  
- l’examen des cartes de couverture radios versées au débat suffit pour constater que la société Bouygues se trouve confrontée à une carence de couverture et que le site projeté permettra d’apporter du réseau aux habitants de la zone, étant souligné que l’obligation d’acheminement des appels d’urgence imparti à l’opérateur s’impose en tout point du territoire ; le projet a vocation à apporter la couverture du réseau à environ 3 500 habitants ;  
- la jurisprudence rappelle de manière constante que la présence d’autres antennes dans la zone n’est pas de nature à remettre en cause la satisfaction de la condition d’urgence lorsqu’un trou de couverture ou une mauvaise couverture est caractérisée dans cette zone.  
 
Sur le doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté en litige :  
- l’arrêté contesté est insuffisamment motivé au regard des exigences des articles L. 424- 1, L. 424-3 et R. 424-5 du code de l’urbanisme, et des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ;  
- le motif tenant au fait que la parcelle visée figure dans le périmètre fixé par la délibération n° 2025-05-15/05 du 15 mai 2025 et au fait que le projet est de nature à compromettre la mise en œuvre d’orientations d’aménagement visant la préservation de la qualité des paysages naturels et des espaces naturels et agricoles représentatifs du territoire bessanais est illégal en ce que le tribunal administratif de Montpellier a, dans son ordonnance du 4 septembre 2025, précisément censuré l’invocation de ces motifs ;  
- les articles A10 et A11 du plan local d’urbanisme ne sont pas opposables aux équipements projetés qui, en l’absence de définition dans le document d’urbanisme applicable, ne sont pas des constructions ;  
- le motif tiré de la méconnaissance des articles A10 et A11 du plan local d’urbanisme et de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme est illégal dès lors que le lieu projeté s’inscrit dans un environnement ne présentant aucune caractéristique particulière, situé dans un secteur agricole classique à proximité immédiate de l’autoroute et s’ouvrant à l’est sur des espaces en culture et sans relief et bordé au sud par un hangar au bord de la route départementale RD28 ; la vue au nord et à l’ouest n’est plus préservée dès lors qu’elle donne sur de vastes exploitations agricoles et parcelles cultivées sans caractéristique patrimoniale particulière, ce qui est corroboré par le fait que le secteur n’est grevé d’aucune zone de protection naturelle, historique ou architecturale particulière comme en atteste l’atlas des patrimoines du ministère de la Culture ; au surplus, des modalités spécifiques d’intégration ont été mises en œuvre pour favoriser la meilleure insertion du projet dans son environnement ;  
- la commune se borne à reprendre les éléments édictés dans l’arrêté litigieux en faisant état, à rebours de la grille d’analyse posée par la jurisprudence en la matière, de manière générale et abstraite, des éléments liés à la nature du zonage naturel et agricole concerné, sans que l’on comprenne en quoi au sens de la grille d’analyse susmentionnée, le projet pourrait être interdit au cas d’espèce. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2026, la commune de Bessan, représentée par Me Latapie, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des sociétés requérantes une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
Elle soutient que : 
 
Sur l’urgence : 
- la présomption instaurée par l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme est dépourvue de caractère irréfragable de sorte qu’elle peut être renversée ; 
- l’intérêt public s’attachant à la couverture du territoire national par un réseau de téléphonie et des engagements pris par l’opérateur vis-à-vis de l’État en la matière ne suffit pas à démontrer que la condition d’urgence est remplie dès lors que les sociétés requérantes se contentent d’affirmer que le projet d’antenne-relais litigieux serait justifié par l’affirmation que le réseau local serait saturé et par l’existence d’un prétendu trou de couverture, en se prévalant d’une étude de couverture qui n’est qu’une simple simulation effectuée unilatéralement par leurs services internes, non corroborée par d’autre élément de preuve et en méconnaissance du principe général du droit selon lequel nul ne peut se constituer de preuve à soi-même ;  
- la condition d’urgence n’est pas non plus remplie dès lors que la carte de couverture réseau fournie par l’ARCEP fait état d’une couverture intégrale du territoire communal par le réseau Bouygues, carte dont la fiabilité ne saurait être remise en cause par les requérantes ou par la juridiction ;  
- les zones, dont les sociétés requérantes allèguent qu’elles ne bénéficieraient d’aucune couverture réseau, sont des parcelles de nature agricole ou naturelle, dépourvues d’habitations et où sont par principe interdites les constructions à usage d’habitation, commercial ou industriel ; 
- la société Bouygues bénéficie déjà d’une antenne-relais sur le territoire de la commune et ne démontre ni la saturation du réseau, ni l’impossibilité d’utiliser l’antenne-relais existante pour mettre en œuvre une amélioration du réseau ;  
 
Sur le doute sérieux quant à la légalité : 
- le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté dès lors que l’arrêté litigieux du 2 octobre 2025 vise les fondements légaux et réglementaires sur lesquels il intervient, ainsi que les raisons pour lesquelles est formée opposition à la déclaration préalable ; 
- l’article A11 du règlement du PLU est opposable au projet litigieux dès lors que la jurisprudence a confirmé à diverses reprises qu’une antenne-relais devait être considérée comme une construction ;  
- le projet litigieux est contraire à l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et à l’article A11 du règlement du plan local d’urbanisme dès lors que le paysage agricole environnant la parcelle d’assiette BP 47 présente une caractéristique patrimoniale notoire, notamment parce qu’il s’inscrit dans l’unité paysagère viticole des coteaux de Bessan lequel fait l’objet d’une classification IGP et structure et forge l’identité du paysage communal ; 
- le projet est également contraire aux articles R. 111-27 du code de l’urbanisme et A11 du règlement du plan local d’urbanisme dès lors qu’il présente un impact négatif sur le paysage environnant et compromet la mise en œuvre des orientations d’aménagement définies par la commune visant à la préservation de la qualité des paysages naturels et agricoles représentatifs du territoire ;  
- les antennes-relais sont de nature, par leur configuration même, à présenter des impacts forts sur le paysage ou la biodiversité ; le projet litigieux ne respecte pas le guide pratique pour l’intégration paysagère des antennes-relais édicté par l’Agence Nationale de la Cohésion des Territoires ; le projet litigieux n’a pas été pensé pour être rendu imperceptible et par conséquence minorer son impact visuel sur le paysage ; le projet, de par sa hauteur importante de 24 mètres et tenant à l’absence de bâti de taille équivalente ou d’arbres de hautes tiges à proximité, ne bénéficie d’aucun élément susceptible d’atténuer ou de limiter son impact visuel. 
 
 
Vu : 
- la requête enregistrée le 25 novembre 2025 sous le n° 2508431 par laquelle les sociétés requérantes demandent l’annulation de la décision attaquée ; 
- l’ordonnance n° 2505974 rendue le 4 septembre 2025 par le tribunal administratif de Montpellier ;  
- les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ;  
- le code de justice administrative. 
 
La présidente du tribunal a désigné Mme Corneloup, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 29 janvier 2026 à 14 heures :  
 
- le rapport de Mme Corneloup, juge des référés ;  
- les observations de Me Amglars, représentant les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex, qui reprend ses conclusions par les mêmes moyens ;  
- les observations de Me Latapie, représentant la commune de Bessan, qui reprend ses conclusions par les mêmes moyens. 
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Le 25 mars 2025, les sociétés Cellnex France et Bouygues ont déposé auprès des services de la commune de Bessan une déclaration préalable de travaux pour l’implantation d’un pylône treillis d’une hauteur de 24 mètres sur un terrain cadastré BP 47 sis Route de Béziers. Par un arrêté n° DP 34031 25 00023 du 20 juin 2025, le maire de la commune a opposé un sursis à statuer sur la déclaration préalable. Par une ordonnance n° 2505974 du 4 septembre 2025, le tribunal administratif de Montpellier a suspendu l’exécution dudit arrêté du 20 juin 2025 et a enjoint à la commune de procéder à la réinstruction de la déclaration dans le délai d’un mois suivant la notification de la décision. Par un arrêté n° DP 34031 25 00023 du 2 octobre 2025, le maire de la commune a formé opposition aux travaux de la déclaration préalable déposée par les requérantes. Par la présente requête, les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France demandent au juge des référés de suspendre, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution dudit arrêté du 2 octobre 2025.  
 
Sur les conclusions à fin de suspension :  
 
Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (...) ».  
 
En ce qui concerne l’urgence :  
 
Aux termes de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’un recours formé contre une décision d’opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir est assorti d’un référé introduit sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d’urgence est présumée satisfaite ». 
  
L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’une décision administrative lorsque l’exécution de celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. La condition d’urgence est en principe satisfaite, ainsi que le prévoit l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, lorsque le pétitionnaire forme un recours contre un refus d’une autorisation d’urbanisme. Toutefois, il peut en aller autrement si l’autorité qui a refusé de délivrer l’autorisation justifie de circonstances particulières. Il appartient alors au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l’ensemble des circonstances de l’espèce qui lui est soumise. 
 
Si la commune de Bessan conteste l’existence d’une situation d’urgence en faisant valoir que la couverture réseau serait suffisante au regard de la carte de couverture réseau mise en ligne sur un site Internet dédié de l’ARCEP et qu’ une antenne relais appartenant à Bouygues Télécom est déjà présente sur la commune, ces éléments ne sont pas de nature à remettre en cause la présomption posée par l’article L. 600-3-1 du code de l'urbanisme. La condition d’urgence doit dès lors être regardée comme satisfaite. 
 
 
En ce qui concerne l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté en litige : 
 
En l’état de l’instruction, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles A10 et A11 du règlement du plan local d’urbanisme et de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme sont de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision d’opposition à déclaration préalable litigieuse.  
 
Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.  
 
Il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu de prononcer la suspension de l'exécution de l’arrêté du 2 octobre 2025 du maire de Bessan portant opposition à la déclaration préalable n° DP 34031 25 00023 déposée par les sociétés requérantes le 25 mars 2025 en vue de l’implantation d’un pylône treillis d’une hauteur de 24 mètres sur un terrain cadastré BP 47 sis Route de Béziers.  
 
Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte : 
  
 Il ne résulte pas de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de l’arrêté litigieux interdiraient que la demande puisse être accueillie pour un motif que l’administration n’a pas relevé ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite, en application de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, il est enjoint au maire de Bessan de prendre, dans le délai d’un mois suivant la notification de la présente ordonnance, la décision de ne pas s’opposer à la déclaration préalable déposée le 25 mars 2025 par la société Cellnex France. Cette décision revêtira un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la requête en annulation de l’arrêté attaqué. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.  
 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Bessan le versement aux sociétés requérantes d’une somme de 800 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Bessan étant la partie perdante, ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 
O R D O N N E : 
 
Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 2 octobre 2025 pris par le maire de Bessan portant opposition à la déclaration préalable n° DP 34031 25 00023 déposée par les sociétés requérantes le 25 mars 2025 est suspendue jusqu’à ce qu’il soit statué au fond.  
 
Article 2 : Il est enjoint au maire de Bessan de de prendre, dans le délai d’un mois suivant la notification de la présente ordonnance, la décision provisoire de ne pas s’opposer à la déclaration préalable déposée le 25 mars 2025 par la société la société Cellnex France. 
 
Article 3 : La commune de Bessan versera aux sociétés requérantes une somme de 800 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Bouygues Télécom, à la société Cellnex et à la commune de Bessan. 
 
 
Fait à Montpellier, le 3 février 2026. 
 
 
La juge des référés, 
F. Corneloup 
La greffière, 
M. A... 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 3 février 2026 
 
La greffière, 
 
 
 
 
M. A...