TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 5 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 9 janvier 2026 et un mémoire enregistré le 27 janvier 2026, le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Hérault, représentés par Me Gonzalez, demandent au juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
1°) de suspendre l’exécution de la décision du 30 septembre 2025 par laquelle le préfet de la région Occitanie a autorisé Mme B... A... à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Ils soutiennent que : 
 
- le tribunal administratif de Toulouse est compétent, en application de l’article R. 312-1 du code de justice administrative, pour connaître de leur requête, dès lors que la décision en litige a été adoptée par le préfet de la région Occitanie ; 
 
en ce qui concerne la recevabilité :  
- ils justifient d’un intérêt à agir pour contester des autorisations d’exercice dont ils ne peuvent contrôler la légalité au regard de la mission de service public et des intérêts à défendre qui leur ont été confiés par le législateur ;   
 
 
 
en ce qui concerne la condition tenant à l’urgence : 
- l’autorisation d’exercice délivrée à Mme A... préjudicie de manière immédiate et particulièrement grave aux intérêts qu’ils défendent et à l’intérêt général dès lors qu’en application des dispositions combinées de l’article L. 4112-3 du code de la santé publique, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par l’article L. 4321-19 du même code, et de l’article L. 4112-5 de ce code, est confiée à l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes la mission, notamment, de veiller au maintien des principes de moralité, de probité et de compétence indispensables à l’exercice de la masso-kinésithérapie, que d’autre part, le conseil départemental de l’ordre statue sur la demande d’inscription au tableau dans un délai maximum de trois mois à compter de la réception de la demande, accompagnée d’un dossier complet et qu’enfin, aucun texte ni aucun principe ne permet aux conseils de l’ordre de remettre en cause la décision individuelle d’autorisation d’exercer délivrée par le préfet en application de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique ; ainsi, en dépit de l’illégalité manifeste de l’autorisation d’exercice, il est dans l’impossibilité de refuser l’inscription au tableau de Mme A..., et est donc contraint de saisir le tribunal pour lui soumettre la légalité de l’autorisation d’exercice, le conseil départemental de l’ordre disposant seulement de trois mois pour instruire la demande d’inscription en vertu de l’article L. 4112-3 du code de la santé publique alors qu’à cette date, le juge du fond n’aura pas été en mesure de statuer sur la requête en annulation ;  
- le préjudice constitué est grave ; le contrôle de l’exercice professionnel des masseurs-kinésithérapeutes doit être fait dans le respect des textes applicables et sans porter atteinte aux intérêts des professionnels de santé ou de leurs patients ; or, Mme A... bénéficie d’une autorisation d’exercice en toute violation des dispositions du code de la santé publique, cette dernière est aujourd’hui, dans les faits, en mesure d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en dehors du respect des prescriptions posées par le code de la santé publique ;  
  
en ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
- elle méconnaît les dispositions du 1° de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique dès lors que le diplôme de « Bachelor of Science Degree in Physiotherapy Honours » délivré par l’établissement de formation United Campus of Malta (UCM), le 6 novembre 2020, à l’intéressée, n’a aucune valeur, ce diplôme ne lui permettant pas d’exercer la profession de masseur kinésithérapeute dans l’Etat de délivrance, en l’espèce Malte, ainsi que l’autorité gouvernementale maltaise de contrôle des professions de santé (CPCM) l’a reconnu ; Mme A... n’a d’ailleurs pas transmis l’attestation du CPCM prouvant qu’elle peut exercer la kinésithérapie à Malte dans son dossier d’inscription au tableau de l’ordre ; l’établissement de formation UCM ne dispose plus d’un agrément depuis le 2 août 2021 ; peu importe que le diplôme de Mme A... ait été délivré avant le retrait de l’agrément, il ne permet pas à son titulaire d’exercer la profession au sein de l’Etat membre l’ayant délivré, de sorte que le préfet ne peut légalement délivrer une autorisation d’exercice sans méconnaître les dispositions précitées ; Mme A..., qui a occupé divers postes en tant que comptable et contrôleuse de gestion, n’a jamais exercé la profession de masseur-kinésithérapeute après l’obtention de son diplôme UCM à Malte ; elle ne dispose pas des compétences requises pour exercer cette profession.  
- à supposer que le préfet de la région ait sollicité une substitution de motifs, alors même qu’il n’a pas fondé sa décision sur le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) mais sur l’article L. 4321-4 du code de la santé publique, elle ne pourrait prospérer ; l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 8 juillet 2021 n° C-166/20 précise que l’objectif de la directive 2005/36 est de faciliter la reconnaissance des qualifications professionnelles mais qu’elle n’est pas applicable dans le cas où une personne demande la reconnaissance de ses qualifications professionnelles sans avoir obtenu un titre de formation la qualifiant dans l’Etat-membre d’origine pour exercer la profession réglementée ; par ailleurs, aucun élément du dossier ne permet d’affirmer que le préfet de la région Occitanie aurait examiné le parcours global de Mme A..., soit ses diplômes, ses certificats et autres titres, ainsi que son expérience, au titre des articles 45 et 49 du TFUE tels qu’éclairés par la jurisprudence de la CJUE ; 
- les conditions d’une éventuelle substitution de base légale ne sauraient être remplies, les dispositions de l’article L. 43-21-4 du code de la santé publique et des articles 45 et 49 du TFUE n’ayant ni la même portée, ni le même objet, et l’administration ne disposant pas du même pouvoir d’appréciation.   
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 26 janvier 2026, le préfet de la région Occitanie conclut au rejet de la requête. 
  
Il fait valoir que : 
 
en ce qui concerne la recevabilité :  
- un ordre professionnel n’a pas le pouvoir de contrôler la légalité d’une décision d’autorisation d’exercice délivrée par un préfet ;  
 
en ce qui concerne la condition tenant à l’urgence : 
- l’autorisation d’exercer l’a été par suite d’une étude exhaustive du dossier de l’intéressée, comprenant son diplôme maltais, l’autorisation qui lui a été délivrée au Luxembourg et la réalisation de mesures compensatoires ; sur les quatre années de formation à l’UCM Malte suivies par Mme A..., une année a été consacrée à des stages réalisés en France dans un centre hospitalier universitaire, dans des cliniques et auprès de praticiens libéraux, encadrés par des tuteurs eux-mêmes en exercice ; en outre, la commission régionale de l’autorisation d’exercer, qui a étudié la demande de Mme A..., a prescrit des mesures compensatoires de quatre semaines de stage sous tutorat d’un masseur-kinésithérapeute inscrit à l’ordre depuis au moins trois ans et spécifiquement agréé par l’Agence régionale de santé pour accueillir les diplômés européens dans leurs parcours de demande d’autorisation ; ce stage a mis en avant que Mme A... a su prendre en charge les patients avec professionnalisme et qualité ;  
 
en ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
- la situation de Mme A... relève des dispositions du 3° de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique, soit de celui des personnes titulaires du diplôme de l’UCM, disposant d’une autorisation d’exercice délivrée par un autre Etat-membre de l’Union européenne, en l’occurrence, le Luxembourg et qui peuvent, dans cette situation, se voir délivrer une autorisation d’exercer en France ; en outre, Mme A... a réalisé quatre semaines de stage en compensation ; enfin, l’intéressée a obtenu son diplôme le 6 novembre 2020, soit avant le retrait d’agrément de l’UCM intervenu le 2 août 2021 ; le point 35 de l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne du 8 juillet 2021 pose que le principe inhérent aux libertés fondamentales, consacrées par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) dans ses articles 45 et 49 et par la Charte européenne dans son article 15, ne saurait être affecté par l’adoption de directives visant à faciliter la reconnaissance mutuelle des diplômes, telles que la directive 2005/36.   
 
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- la requête n° 2600154 enregistrée le 8 janvier 2026 tendant à l’annulation de la décision contestée. 
 
Vu  
- le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; 
 
- la directive 2005/36/CE du parlement européen et du conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles ; 
- le code de la santé publique ; 
- le code de justice administrative. 
 
La présidente du tribunal a désigné M. Le Fiblec, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.  
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 28 janvier à 10h, en présence de Mme Tur, greffière d’audience : 
- le rapport de M. Le Fiblec, juge des référés, 
- les observations de Me Gonzalez, représentant les requérants, qui reprend ses écritures, 
- le préfet de la région Occitanie n’étant ni présent, ni représenté.  
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Mme A..., de nationalité française et titulaire du diplôme de « bachelor of science degree in physiotherapy Honours » délivré à Malte le 6 novembre 2020 par l’établissement de formation « United campus of Malta », a demandé la reconnaissance de son diplôme UCM Malte, auprès du ministère de la recherche et de l’enseignement supérieur de Luxembourg, qu’elle a obtenu par un arrêté du 27 novembre 2024. Par décision en date du 30 septembre 2025, le préfet de la région Occitanie l’a ensuite autorisée à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute.  Mme A... a ensuite sollicité son inscription auprès du conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Hérault qui en accusé réception le 3 décembre 2025. Le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Hérault demandent au juge des référés la suspension de l’exécution de la décision du préfet de la région Occitanie du 30 septembre 2025. 
 
Sur le cadre juridique : 
 
2. D’une part, aux termes de l’article L. 4321-2 du code de la santé publique : « Peuvent exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les personnes titulaires d'un diplôme, certificat ou titre mentionné aux articles L. 4321-3 et L. 4321-4 ou titulaires des autorisations mentionnées aux articles L. 4321-5 à L. 4321-7. » L'article L. 4321-4 du même code, pris pour la transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, dispose que : « L'autorité compétente peut, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l'article L. 4321-3, sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l'autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l'accès à cette profession ou son exercice, et permettant d'exercer légalement ces fonctions dans ces Etats ; / 2° Ou, lorsque les intéressés ont exercé dans un ou plusieurs Etats, membres ou parties, qui ne réglementent ni la formation, ni l'accès à cette profession ou son exercice, de titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, attestant de la préparation à l'exercice de la profession, accompagnés d'une attestation justifiant, dans ces Etats, de son exercice à temps plein pendant un an ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente au cours des dix dernières années ; / 3° Ou d'un titre de formation délivré par un Etat tiers et reconnu dans un Etat, membre ou partie, autre que la France, permettant d'y exercer légalement la profession. L'intéressé justifie avoir exercé la profession pendant trois ans à temps plein ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente dans cet Etat, membre ou partie. » 
  
3. D’autre part, aux termes de l’article L. 4321-14 du code de la santé publique : « L'ordre des masseurs-kinésithérapeutes veille au maintien des principes de moralité, de probité et de compétence indispensables à l'exercice de la masso-kinésithérapie et à l'observation, par tous ses membres, des droits, devoirs et obligations professionnels, ainsi que des règles édictées par le code de déontologie prévu à l'article L. 4321-21. Il contribue à promouvoir la santé publique et la qualité des soins. » Aux termes de l’article L. 4321-16 du même code : « Le conseil national de l'ordre remplit, sur le plan national, les attributions générales de l'ordre définies à l'article L. 4321-14. » Et aux termes de l’article L. 4321-18 : « Dans chaque département, le conseil départemental (…) de l'ordre exerce, sous le contrôle du conseil national, les attributions générales de l'ordre, énumérées à l'article L. 4321-14 ».  
  
4. Enfin, aux termes de l’article L. 4321-10 du code de la santé publique : « Sont tenues de se faire enregistrer auprès du service ou de l'organisme désigné à cette fin par le ministre chargé de la santé les personnes ayant obtenu un titre de formation ou une autorisation requis pour l'exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute, avant leur entrée dans la profession (…) / L'enregistrement de ces personnes est réalisé après vérification des pièces justificatives attestant de leur identité et de leur titre de formation ou de leur autorisation. (…) un masseur-kinésithérapeute ne peut exercer sa profession, que : 1° Si ses diplômes, certificats, titres ou autorisation ont été enregistrés conformément au premier alinéa ; / 2° S'il est inscrit sur le tableau tenu par l'ordre ». L’article L. 4311-16 du code de la santé publique, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par le onzième alinéa de l’article L. 4321-10, dispose que le conseil de l’ordre compétent « refuse l’inscription au tableau de l’ordre si le demandeur ne remplit pas les conditions de compétence, de moralité et d’indépendance exigées pour l’exercice de la profession ». Il résulte des dispositions de l’article L. 4112-3 du même code que le conseil départemental de l'ordre statue sur la demande d'inscription au tableau dans un délai maximum de trois mois à compter de la réception de la demande.  
 
Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 
5. Il résulte de l’ensemble des dispositions citées ci-dessus qu’il n’appartient pas au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, saisi d’une demande d’inscription au tableau de l’ordre, de remettre en cause la décision individuelle d’autorisation d’exercer délivrée par le préfet en application de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique. Toutefois, eu égard aux intérêts que l’article L. 4321-14 du code de la santé publique leur donne vocation à défendre, qui tiennent tant au niveau de compétence exigé des masseurs-kinésithérapeutes qu’à la sécurité de leurs patients, le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental intéressé justifient d’intérêt leur donnant qualité pour former un recours tendant à l’annulation d’une telle décision et à demander, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, qu’il soit sursis à son exécution. La fin de non-recevoir opposée à cet égard par le préfet de la région Occitanie doit, en conséquence, être écartée.  
 
Sur les conclusions à fin de suspension : 
  
6. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».  
 
En ce qui concerne la condition d’urgence : 
7. La condition d’urgence à laquelle est subordonnée le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de cette décision sur sa situation ou, le cas échéant, les autres personnes concernées, sont de nature à caractériser, à la date à laquelle il statue, une urgence justifiant que, sans attendre le jugement du recours au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence s’apprécie non à la date de la décision attaquée, mais à celle à laquelle le juge statue. 
8. Les autorités ordinales qui contestent la légalité de l’autorisation administrative délivrée par le préfet au regard de la validité du diplôme étranger dont le demandeur est titulaire pour se soustraire à l’obligation qui est, en principe, la leur de l’inscrire, dans le délai de trois mois fixé par les dispositions de l’article L. 4112-3 du code de la santé publique, au tableau de l’ordre sur la foi de cette décision doivent être regardées comme justifiant que la décision litigieuse est susceptible de préjudicier de manière suffisamment grave et immédiate aux intérêts publics qu’elles défendent et que la condition d’urgence posée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative cité au point 6 est, en conséquence, satisfaite.  
 
En ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée : 
9. En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment de son arrêt du 22 janvier 2002 Dreesen (C-31/00), confirmé par son arrêt du 8 juillet 2021 BB c. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C-166/20), il découle des articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne que, lorsque les autorités d’un Etat membre sont saisies par un ressortissant de l’Union d’une demande d’autorisation d’exercer une profession dont l’accès est, selon la législation nationale, subordonné à la possession d’un diplôme, d’une qualification professionnelle ou encore à des périodes d’expérience pratique, et que, faute pour le demandeur de disposer de l’expérience pratique exigée dans l’Etat membre d’origine pour y exercer une profession réglementée, sa situation n’entre pas dans le champ d’application de la directive 2005/36 modifiée, elles sont tenues de prendre en considération l’ensemble des diplômes, certificats et autres titres, ainsi que l’expérience pertinente de l’intéressé, en rapport avec cette profession, acquis tant dans l’Etat membre d’origine que dans l’Etat membre d’accueil, en procédant à une comparaison entre, d’une part, les compétences attestées par ces titres et cette expérience et, d’autre part, les connaissances et qualifications exigées par la législation nationale. 
10. Il résulte des termes de la décision attaquée que l’autorisation délivrée à Mme A... l’a été sur le seul fondement du diplôme qui lui a été délivré par l’établissement de formation UCM. Or, il résulte de l’instruction que le diplôme maltais délivré à Mme A... ne lui permet pas d'exercer légalement les fonctions de masseur-kinésithérapeute dans l’Etat membre dont relève l’établissement qui le lui a délivré et ne justifie dès lors pas que son exercice professionnel soit autorisé en application du 1° de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique. Il ne ressort pas des termes de la décision attaquée que le préfet ait entendu se fonder, pour accorder l’autorisation en litige, sur l’exercice par l’intéressée des fonctions de masseur-kinésithérapeute pendant une durée suffisante, que cet exercice soit apprécié au regard des dispositions du 2° du même article, ou, à plus forte raison, des règles issues des articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne telles qu’éclairées par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne exposées au point précédent. A cet égard, il ne ressort pas des écritures en défense que le préfet ait entendu solliciter une quelconque substitution de motifs. Si, au contraire, le préfet fait valoir qu’il s’est fondé sur les dispositions du 3° de l’article précité, ces dispositions applicables à un titre de formation délivré par un Etat tiers ne sauraient être utilement invoquées en l’espèce.  Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du 1° de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique est donc, en l’état de l’instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l’autorisation d’exercice en litige. 
11. Les deux conditions requises par l’article L. 521-1 du code de justice administrative étant remplies, le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Hérault sont fondés à demander la suspension de l’exécution de la décision du 30 septembre 2025, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité. 
Sur les frais de l’instance : 
12. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 750 euros à verser respectivement au Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Hérault au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : L’exécution de la décision du préfet de la région Occitanie du 30 septembre 2025 est suspendue. 
 
Article 2 : L’Etat versera au Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Hérault la somme de 750 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
   
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Hérault, à Mme B... A... et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.  
 
Une copie en sera adressée au préfet de la région Occitanie.  
 
Fait à Toulouse, le 5 février 2026. 
 
 
 
Le juge des référés, 
  
   
  
  
  
Briac LE FIBLEC 
  
 La greffière, 
  
  
  
  
  
Pauline TUR 
 
  
   
  
  
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
  
Pour expédition conforme, 
la greffière en chef, 
ou par délégation, la greffière,