TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 26 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 30 janvier 2026, la société AFR PS Métairies, représentée par Me Hélène Gélas, demande au juge des référés : 
 
1°) de suspendre, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de l’arrêté du 3 décembre 2025 du préfet du Morbihan refusant de lui accorder un permis de construire une centrale photovoltaïque au sol, sur un terrain situé rue du château à Nivillac ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
- Sur l’urgence : 
- la condition d’urgence est présumée satisfaite, en application des dispositions de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme ; 
- l’arrêté contesté portant refus de permis de construire en litige porte atteinte à un intérêt public majeur, en matière de transition énergétique et de lutte contre le changement climatique, eu égard aux objectifs que la France s’est fixé pour le développement des énergies renouvelables ; 
- l’arrêté contesté porte une atteinte grave et immédiate à sa situation, eu égard aux investissements déjà réalisés, à l’impossibilité de valoriser son projet à un coût acceptable et au retard qui en résulte pour la réalisation de son projet ; 
 
- Sur l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté préfectoral contesté : 
- il est insuffisamment motivé, en ce qu’il n’expose pas en quoi les éléments issus de l’enquête publique et les réponses apportées seraient juridiquement insuffisants pour lever les griefs opposés au projet et en ce qu’il se borne à des formules générales ; 
- il est entaché d’une erreur manifeste d'appréciation en ce qu’il se fonde sur les avis défavorables de la commission départementale de la préservation des espaces naturels agricoles et forestiers (CDPENAF) rendus les 20 avril 2023 et 14 septembre 2023, critiquant la méthode de calcul de la compensation agricole et l’absence de mesures concertées, cette méthode de calcul ayant été établie à l’été 2023 en concertation avec les services de la direction départementale des territoires et de la mer du Morbihan ; 
- le projet en litige est compatible avec le règlement du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune de Nivillac, en ce qu’il correspond à la vocation de la zone 1AUic, laquelle permet d’accueillir une activité unique ou plusieurs activités économiques, que celles-ci soient ou non coordonnées ou présentent des liens fonctionnels ; 
- le projet porte sur 3,9 hectares, soit 90 % du périmètre du périmètre classé en zone 1AUic, l’emprise non couverte étant en réalité détachée de la parcelle concernée par l’existence d’une route, ce qui ne permet pas un aménagement d’ensemble d’une zone d’un seul tenant ; 
- le projet en litige est compatible avec les orientations d’aménagement et de programmation, le choix d’éviter la zone humide en renonçant à la voie traversante relevant d’une démarche environnementale vertueuse, les accès prévus étant conformes aux exigences en matière de sécurité incendie et le débit de fuite des eaux pluviales étant respecté. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 12 février 2026, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que : 
- la condition d’urgence, bien que présumée, n’est pas caractérisée, dans les circonstances particulières de l’espèce, dès lors que le retard à la mise en œuvre du projet de la société requérante résulte principalement du fait que celui-ci supposait une mise en compatibilité du PLU communal ; 
- le parc solaire en litige, d’une puissance totale de 4,16 MWc, est de petite taille et ne contribue donc que modestement à l’intérêt public de lutte contre le dérèglement climatique par la production d’énergies renouvelables ; 
- le classement du secteur d’implantation du projet en zone d’accélération des énergies renouvelables est issu de la loi d’accélération de la production des énergies renouvelables, laquelle n’est pas applicable au projet en litige, le dossier de demande de permis de construire ayant été déposé préalablement à son entrée en vigueur ; 
- l’atteinte aux intérêts de la société requérante n’est pas caractérisée de manière imminente et n’est que la conséquence des choix qu’elle a faits, compte tenu notamment du classement du terrain d’implantation du projet, et des risques inhérents à ce type de projet ; 
- l’arrêté contesté comporte les considérations de droit et de faits permettant au porteur de projet de connaître avec précision les motifs de refus du permis de construire sollicité ; 
- la société requérante n’a jamais saisi formellement la CDPENAF d’une nouvelle demande d’avis après avoir modifié sa méthode de calcul de la compensation agricole ; 
- l’étude préalable agricole (EPA) complétée, datée de juin 2024, n’a jamais été portée à sa connaissance ; 
- le projet est incompatible avec le règlement du PLU de la commune de Nivillac, en ce qu’il n’occupe pas la totalité du périmètre de la zone 1AU et ne constitue pas une opération d’aménagement d’ensemble ; 
- le site d’implantation du projet est destiné, dans les documents de planification, à des usages industriels et économiques générateurs d’emplois ; 
- l’installation photovoltaïque en litige, qui n’est pas incompatible avec l’habitat, ne crée pas d’emploi et ne contribue donc ni à renforcer l’offre d’emploi sur le territoire, ni à participer à l’équilibre recherché entre habitat et emploi ; 
- le site d’implantation du projet qui est identifié comme ancienne friche polluée, ayant accueilli des déchets fermentescibles, doit faire l’objet d’un aménagement organisé conformément à l’article 1AU 1 du règlement du PLU ; 
- le projet en ce qu’il s’abstient de prévoir une voie d’accès, méconnaît une orientation essentielle du document d’urbanisme, sans que la société requérante ne puisse utilement invoquer des considérations environnementales ; 
- les éléments figurant au dossier de demande de permis de construire déposé par la société requérante ne permettent pas de s’assurer du respect des orientations d’aménagement et de programmation du PLU de Nivillac lesquelles fixent, au titre des prescriptions hydrologiques, un débit de fuite maximum autorisé de 3 l/S/ha. 
 
Vu : 
- la requête n° 2600749 enregistrée le 30 janvier 2026 par laquelle la société AFR PS Métairies demande l’annulation de l’arrêté du 3 décembre du préfet du Morbihan refusant de lui délivrer un permis de construire une centrale photovoltaïque ; 
- les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l'administration ; 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Le président du tribunal a désigné Mme Thalabard, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 19 février 2026, tenue en présence de Mme Bruézière, greffière de l’audience : 
- le rapport de Mme Thalabard, 
- les observations de Me Kerjean-Gauducheau, représentant la société AFR PS Métairies, qui persiste en ses conclusions écrites, par les mêmes moyens, qu’elle développe, en soulignant notamment que la présomption d’urgence ne saurait, en l’espèce, être renversée, qu’il existe un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté préfectoral en litige, alors que la compensation collective agricole a été longuement débattue, que les services de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) du Morbihan ont validé le montant de la compensation financière, laquelle a été calculée au prorata de la surface du projet initial, que les fonds ainsi collectés doivent être dirigés vers une laiterie locale, que le projet est en conformité avec le PLU communal, seuls 10 % de la parcelle, séparés par une route, n’étant pas occupés par le projet, que l’OAP invoquée par le préfet, qui prévoit que la zone d’implantation du projet est dédiée aux activités de toute nature, n’impose nullement qu’un seul projet soit accueilli sur cette zone, qu’en considérant que le projet portait atteinte à l’équilibre entre habitats et emplois dans cette zone, le préfet a ajouté une condition au PLU, que le projet, qui doit s’implanter sur une parcelle inexploitée depuis trente ans, permettra des retombées économiques importantes notamment pour la commune, que la proposition de mise en œuvre de deux voies latérales, permettant la communication entre les deux parcelles, est compatible avec l’OAP et que le projet, par nature réversible, est peu invasif s’agissant du critère de l’imperméabilisation des sols ; 
- et les explications de la représentante de la société AFR PS Métairies. 
 
Le préfet du Morbihan n’était ni présent, ni représenté. 
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société AFR PS Métairies a déposé, le 8 décembre 2022, une demande de permis de construire pour l’implantation d’une centrale photovoltaïque au sol qui, dans sa version finalisée, porte sur une superficie de 3,9 hectares sur un terrain situé rue du Château sur le territoire de la commune de Nivillac. Par arrêté du 3 décembre 2025, le préfet du Morbihan a refusé de délivrer ce permis de construire. La société AFR PS Métairies a saisi le tribunal d’un recours en annulation contre cet arrêté préfectoral et, dans l’attente du jugement au fond, elle demande au juge des référés d’en suspendre l’exécution. 
 
Sur les conclusions aux fins de suspension : 
 
2. Selon l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision ou de certains de ces effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. (…) ». 
 
En ce qui concerne l’urgence : 
 
3. Aux termes de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu'un recours formé contre une décision d'opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d'aménager ou de démolir est assorti d'un référé introduit sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d'urgence est présumée satisfaite. ». 
 
4. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’une décision administrative lorsque l’exécution de celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. La condition d’urgence est en principe satisfaite, ainsi que le prévoit l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, lorsque le pétitionnaire sollicite, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution d’une décision refusant une autorisation d’urbanisme. Toutefois, il peut en aller autrement si l’autorité qui a refusé de délivrer l’autorisation justifie de circonstances particulières. Il appartient alors au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l’ensemble des circonstances de l’espèce qui lui est soumise. 
 
5. En l’espèce, la société AFR PS Métairies entend se prévaloir de la présomption d’urgence instituée par les dispositions précitées de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, applicables à la présente instance introduite après l’entrée en vigueur de la loi n° 2025-119 du 26 novembre 2025. Elle ajoute que l’intérêt public s’attache à l’installation de projets, tel que celui qu’elle entend mettre en œuvre sur le territoire de la commune de Nivillac, d’une puissance de 4,16 MWc et d’une production annuelle de 5 148 MWh, ayant vocation à produire l’équivalent de la consommation électrique annuelle de 2 000 habitants, permettant à la France d’atteindre ses objectifs en matière de transition énergétique. Les circonstances invoquées par le préfet du Morbihan tenant au caractère modeste du projet de parc solaire en litige, à ce que le secteur d’implantation du projet n’aurait été classé en zone d’accélération des énergies renouvelables que postérieurement au dépôt du dossier de demande de permis de construire et à ce que les retards constatés dans la mise en œuvre du projet ne sont aucunement imputables à l’Etat, ne sauraient permettre de renverser cette présomption d’urgence. La condition d’urgence doit, donc, être regardée comme remplie. 
 
En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté préfectoral en litige : 
 
6. D’une part, aux termes des règles littérales du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Nivillac, « les zones 1AU correspondent aux secteurs à caractère naturel destinés à être ouverts à l’urbanisation à court terme sous réserve de respecter les OAP. (…) / Ces zones 1AU devront faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble sur la totalité du périmètre sauf indication contraire figurant aux orientations d’aménagement et de programmation. / Les orientations d’aménagement et de programmation déterminent les périmètres sur lesquels les autorisations d’urbanisme doivent obligatoirement porter (totalité du périmètre ou, à défaut, sur la totalité d’un des secteurs). / Les informations écrites ou graphiques contenues dans les orientations d’aménagement et de programmation définissent les principes avec lesquels les futures opérations devront être compatibles. Les dispositions du règlement viennent compléter ces principes et sont opposables à toute autorisation d’occuper ou d’utiliser le sol. / Elle comprend les secteurs : / (…) ( 1AUic dédié aux activités économiques de toute nature, situé aux Métairies (…) ». 
 
7. D’autre part, le PLU de la commune de Nivillac prévoit, au titre de ses principes d’aménagement, que : « Les zones à urbaniser soumises à OAP devront faire l’objet d’une opération d’ensemble. Cependant, pourront être autorisés : / - la création ou l’extension des ouvrages techniques indispensables au fonctionnement des réseaux existants d’utilité publique, sous réserve qu’ils ne compromettent pas la qualité et la cohérence de l’aménagement du secteur concerné / - la reconstruction, le changement de destination ou l’extension mesurée des constructions préexistantes à l’urbanisation, ainsi que l’édification de dépendances d’une construction principale située dans la zone (…) ». Il prévoit également, au titre des prescriptions hydrologiques, que « Le débit de fuite maximum autorisé est de 3l/S/ha ». 
 
8. Enfin, l’orientation d’aménagement et de programmation de la zone d’activités économiques des Métairies du PLU communal prévoit que cette zone « est destinée aux activités économiques de toute nature, prioritairement les activités industrielles et artisanales incompatibles avec les zones d’habitat » et précise les principes d’aménagement à retenir, soit notamment la création d’un bassin de rétention au Nord de la Zone et la mise en œuvre d’une voie traversante permettant la desserte de la zone 2AUi située à l’Est. 
 
9. Une autorisation d’urbanisme ne peut être délivrée si les travaux qu’elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d’aménagement et de programmation d’un plan local d’urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. La compatibilité d’une autorisation d’urbanisme avec les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) d’un plan local d’urbanisme s’apprécie en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l’objectif ou les différents objectifs d’une OAP, à l’échelle de la zone à laquelle ils se rapportent. 
 
10. Le projet de la société AFR PS Métairies consiste, dans sa version modifiée, à implanter un parc solaire, composé de 6 812 modules photovoltaïques, d’une puissance unitaire de 610 Wc, fixés sur des tables mono-pieux, d’un poste de livraison et d’un poste de transformation, sur une parcelle cadastrée YS647, d’une surface totale de 4,6 hectares, située en zone 1AUic. Il ressort des pièces du dossier que l’emprise du projet, exploité en écopâturage, porte sur une surface de 3,9 hectares, couvrant 90 % du périmètre de cette zone 1AUic, les 4 435 m² non occupés correspondant à une zone détachée de la parcelle concernée par une route. 
 
11. Pour refuser d’accorder à la société AFR PS Métairies le permis de construire sollicité, le préfet du Morbihan s’est fondé, premièrement, sur la circonstance que le projet a reçu un avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) au titre de la compensation agricole, deuxièmement, sur la méconnaissance des dispositions du PLU applicable à la zone 1AU, en ce que le projet ne constitue pas une opération d’aménagement d’ensemble, troisièmement, sur l’atteinte portée aux objectifs de développement économique, et quatrièmement, sur son incompatibilité avec l’OAP du secteur 1AUic « zone d’activités économiques des Métairies » du PLU communal. 
 
12. En premier lieu, eu égard à la nature du projet et à ses modalités de mise en œuvre par la société requérante, y compris s’agissant de la réalisation de deux voies latérales pour permettre la desserte de la zone 2AUib et s’agissant de ses incidences hydrologiques, à raison du phénomène de ruissellement de l’eau sur les panneaux photovoltaïques, les moyens tirés de la méconnaissance, par le préfet du Morbihan, des dispositions du plan local d’urbanisme de la commune de Nivillac citées aux points 6, 7 et 8 de la présente ordonnance, applicables à la parcelle d’implantation du projet, et de son erreur d’appréciation de la compatibilité du projet avec les orientations d’aménagement et de programmation applicables, sont propres, en l’état de l’instruction, à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté préfectoral en litige portant refus de permis de construire. 
 
13. En deuxième lieu, la commune de Nivillac a classé le terrain d’assiette du projet en zone 1AU du plan local d’urbanisme, n’ayant plus vocation à demeurer à usage agricole, et a prévu, au titre de ses orientations d’aménagement et de programmation, que la zone des Métairies était destinée aux activités économiques de toute nature et prioritairement aux activités industrielles et artisanales. Dans ces conditions, et au regard des pièces produites et des observations en défense, le moyen tiré de l’erreur manifeste d'appréciation du préfet en ce qu’il a fondé sa décision sur les avis défavorables émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, au titre de l’article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime, compte tenu de la méthode de calcul retenue pour évaluer la compensation financière et de l’absence de mesure de compensation concertée, est également de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté préfectoral en litige. 
 
14. En dernier lieu, et pour l’application des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le moyen tiré de l’insuffisante motivation de la décision contestée n’est pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité. 
 
15. Il résulte de ce qui précède que les deux conditions auxquelles l’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l’exécution d’une décision administratives sont satisfaites. Il y a lieu, par suite, de prononcer la suspension de l’exécution de l’arrêté du 3 décembre 2025 du préfet du Morbihan refusant d’accorder un permis de construire à la société AFR PS Métairies. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société AFR PS Métairies et non compris dans les dépens. 
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 3 décembre 2025 par lequel le préfet du Morbihan a refusé d’accorder un permis de construire à la société AFR PS Métairies est suspendue jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal. 
 
 
Article 2 : L’Etat versera à la société AFR PS Métairies la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société AFR PS Métairies et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation. 
 
Une copie de la présente ordonnance sera transmise, pour information, au préfet du Morbihan. 
 
 
 
Fait à Rennes, le 26 février 2026. 
 
 
 
La juge des référés, 
 
 
signé 
 
 
M. Thalabard 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.