TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 16 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 20 février 2026 la société Reden Investments France représentée par Me Elfassi, demande au juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
de suspendre l’exécution de l’arrêté du 18 décembre 2025 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale agrivoltaïque au lieu-dit Empeleou, sur le territoire de la commune de Bellegarde-Sainte-Marie ; 
 
d’enjoindre au préfet de la Haute-Garonne de réexaminer sa demande de permis de construire ; 
 
de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elles soutiennent que : 
 
Sur la condition tenant à l’urgence : 
- elle est présumée en application des dispositions de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme ; 
 
Sur la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté contesté : 
- il est entaché d’incompétence ;  
- il est entaché d’un vice de procédure en l’absence de saisine préalable de la mission régionale de l’autorité environnementale pour avis ;  
- l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) de la Haute-Garonne est illégal et ne pouvait pas lier le préfet dès lors d’une part, qu’elle a recourt à des critères étrangers au régime applicable aux installations agrivoltaïques et d’autre part que la notion de parcelle agricole a été prise en compte, l’installation remplit un des quatre services prévus par le code de l’énergie, le caractère significatif de la production est établi, la garantie d’un revenu durable est assurée, les conditions de mise en place de la zone témoin sont explicitées ; l’activité de culture d’ail est secondaire et n’a pas à remplir ces critères. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2026, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.  
 
Il fait valoir que : 
- la présomption d’urgence établie par les dispositions de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme peut être renversée ; le projet, qui ne présente pas les éléments justificatifs permettant de le qualifier de réel projet agrivoltaïque, vise en réalité à artificialiser indûment des terres agricoles et, au regard de l’indigence du projet, l’intérêt général s’oppose à la suspension de l’arrêté contesté ;  
- le signataire de la décision attaquée a reçu délégation de signature par arrêté du 10 avril 2025 régulièrement publié ;  
- l’administration se trouvait en situation de compétence liée et était tenue de refuser le permis au regard de l’avis défavorable de la CDPENAF sans avoir à poursuivre la procédure d’instruction ; 
- plusieurs parcelles agricoles au sens de l’article R. 314-108 du code de l’énergie auraient dû être identifiées au regard de trois zones de discontinuité ; les deux activités agricoles d’élevage et de production d’ail, réalisées par des agriculteurs différents, portent sur des périmètres ne présentant pas les mêmes caractéristiques agricoles de sorte que plusieurs parcelles agricoles auraient dû être déterminées ;  
- s’agissant des services rendus, le dossier de demande se contente de simples mentions relatives au bénéfice pour la pousse de l’herbe, la protection des cultures et l’abri que les panneaux constituent sans démonstration fondée sur des données tangibles permettant de justifier ce bénéfice au stade de l’examen du dossier ; la note complémentaire produite à l’appui de la requête ne permet pas de les établir ; de plus, la culture de l’ail devant se faire en inter-rangée, l’apport bénéfique des panneaux n’est pas établi ; 
- la société ne pouvait pas se dispenser de démontrer le caractère significatif de la culture de l’ail sur les parcelles et aurait dû faire figurer dans les pièces du dossier les démonstrations nécessaires relatives à cette activité relevant d’un autre agriculteur ; ce caractère n’est pas établi par les pièces produites à l’instance ;  
- en tout état de cause, en ce qui concerne la culture de l’ail, ni le caractère principal de l’activité ni son caractère significatif ne sont démontrés alors que l’ail ne pourra plus être cultivé en appellation d’origine protégée (AOP) sur la parcelle et que sa culture est à éviter sur des parcelles précédemment cultivées en prairies selon les recommandations ; le caractère significatif de l’activité d’élevage n’est davantage pas établi ; 
- le calcul des revenus ne prend en compte ni la perte du label AOP pour l’ail ni l’impact de la rotation de cette culture avec les prairies qui n’est pas recommandée ; les revenus de l’élevage ovin sont présentés avec une augmentation de troupeau non justifiée ; 
- la zone témoin, obligatoire pour tout projet relatif à des cultures végétales, n’était pas prévue par le dossier de demande et la requérante ne s’en prévaut que dans le cadre de sa note complémentaire transmise à l’instance.  
 
Vu : 
- 
les autres pièces du dossier ; 
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la requête n° 2601447 enregistrée le 20 février 2026 tendant à l’annulation de la décision contestée. 
 
Vu : 
le code de l’énergie ;  
le code de l’environnement ;  
le code de l’urbanisme ;  
le code de justice administrative. 
 
 
La présidente du tribunal a désigné Mme Lequeux, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.  
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 5 mars 2026 à 14 heures en présence de Mme Tur, greffière d’audience : 
- 
le rapport de Mme Lequeux, 
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les observations de Me Terray, représentant le requérante, qui soulève un moyen nouveau à l’audience tiré d’une erreur de fait dès lors qu’aucune activité de fauche n’est prévue sur la parcelle agricole, il reprend par ailleurs ses écritures et explique la procédure d’instruction de son permis de construire, toujours en cours devant le préfet du Gers ; que son projet n’est pas divisible ; il précise que la CDPENAF a fait application d’un critère non prévu par les textes s’agissant de l’appréciation du caractère significatif des activités d’élevage ; et que la surface agricole utile de l’éleveur est actuellement du 79 hectares, et les revenus que l’agriculteur propriétaire des parcelles va perdre en raison de la mise en location de ses parcelles qui ne seront plus cultivées qu’à raison de 2 hectares en ail en inter-rangée sera compensée par une augmentation de sa production de noisettes ;  
- 
et les observations de M. B... représentant le préfet de la Haute-Garonne qui a repris ses écritures. 
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
Une note en délibéré, enregistrée pour la société Reden le 6 mars 2026, n’a pas été communiquée.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société Reden a pour projet de construire une centrale photovoltaïque d’une surface totale de 20,22 ha, d’une puissance de 9,15 MWc en co-activité sur des parcelles, propriété de M. A..., ainsi divisées en six parcelles agricoles qui seront exploitées pour partie par ce dernier en culture d’ail et par M. C..., éleveur ovin, à qui elles seront données à bail pour y faire du pâturage. Ces parcelles sont situées pour partie sur le territoire de la commune de Bellegarde-Sainte-Marie (Haute-Garonne) et pour partie sur le territoire de la commune d’Encausse (Gers). Le permis de construire a été déposé le 24 septembre 2024 et présenté auprès de deux services instructeurs, le préfet du Gers d’une part et le préfet de la Haute-Garonne d’autre part. Le projet de la société requérante a été soumis pour avis à la CDPENAF de la Haute-Garonne, laquelle a rendu un avis défavorable le 6 mai 2025. Par arrêté du 18 décembre 2025, le préfet de la Haute-Garonne a refusé de délivrer à la société Reden un permis de construire une centrale agrivoltaïque au lieu-dit Empeleou, sur le territoire de la commune de Bellegarde-Sainte-Marie. 
 
Sur la condition tenant à l’urgence :  
 
2.  Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ». 
 
3.  Aux termes de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’un recours formé contre une décision d’opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir est assorti d’un référé introduit sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d’urgence est présumée satisfaite ».  
 
4. Il résulte de ces dispositions que la condition d'urgence prévue par les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative est présumée satisfaite lorsqu’est demandée la suspension d’une décision portant refus de délivrance d’un permis de construire. Il ne peut en aller autrement que dans le cas où l'autorité qui a formé un tel refus justifie de circonstances particulières. Il appartient alors au juge des référés, pour apprécier si la condition d'urgence est remplie, de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumis. 
 
5. En vertu de l’article R. 311-6 du code de justice administrative, le tribunal administratif statue dans un délai de dix mois à compter de l'enregistrement de la requête sur les décisions concernant les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire photovoltaïque d'une puissance égale ou supérieure à 5 MWC, dont les permis de construire, à peine de dessaisissement au profit de la cour administrative d'appel territorialement compétente. La puissance crête de l’installation de la société Reden étant de 9,15 MWc, le litige relève de ces dispositions. Le jugement de la requête au fond, qui a été enregistrée le 20 février 2026, interviendra ainsi avant le 20 décembre 2026. Il n’est, par ailleurs, établi par aucune des pièces du dossier que les travaux seraient susceptibles de commencer, et encore moins d’être achevés, avant cette date dans la mesure où ni la saisine de la mission régionale de l’autorité environnementale, ni l’enquête publique n’ont été réalisées dans le cadre de la présente procédure, et pas davantage dans le cadre de celle en cours devant le préfet du Gers. Dans ces circonstances particulières et malgré la présomption instituée par l’article L. 600- 3-1 du code de justice administrative, la condition d’urgence ne peut être regardée comme satisfaite. 
 
Sur la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté contesté :  
 
6. Aux termes de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme : « Sont considérées comme nécessaires à l'exploitation agricole, pour l'application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4 du présent code, les installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie ». Aux termes de l’article L. 111-31 du même code : « Les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers sont autorisés sur avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, à l'exception des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 111-29 du présent code, qui font l'objet d'un avis simple. Cet avis vaut pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d'installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie. Avant de rendre son avis, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime auditionne le pétitionnaire ». 
  
7. Aux termes de l’article L. 100-4 du code de l’énergie : « I.- Pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : (…) / 4° quater D'encourager la production d'électricité issue d'installations agrivoltaïques, au sens de l'article L. 314-36, en conciliant cette production avec l'activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s'assurant de l'absence d'effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles ». Selon l’article L. 314-36 de ce code : « I.- Une installation agrivoltaïque est une installation de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l'installation, au maintien ou au développement d'une production agricole. / II.- Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l'un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu : / 1° L'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques ; / 2° L'adaptation au changement climatique ; / 3° La protection contre les aléas ; / 4° L'amélioration du bien-être animal. / III.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l'un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services. / IV.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l'une des caractéristiques suivantes : / 1° Elle ne permet pas à la production agricole d'être l'activité principale de la parcelle agricole ; / 2° Elle n'est pas réversible. / V- Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article. Il précise les services mentionnés aux 1° à 4° du II ainsi qu'une méthodologie définissant la production agricole significative et le revenu durable en étant issu. Le fait pour la production agricole d'être considérée comme l'activité principale mentionnée au 1° du IV peut s'apprécier au regard du volume de production, du niveau de revenu ou de l'emprise au sol. Il détermine par ailleurs les conditions de déploiement et d'encadrement de l'agrivoltaïsme, en s'appuyant sur le strict respect des règles qui régissent le marché du foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural, la politique de renouvellement des générations et le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés. Ce décret prévoit, enfin, les modalités de suivi et de contrôle des installations ainsi que les sanctions en cas de manquement ». 
 
8. Si, ainsi que le soutient la société Reden, aucune activité de fauche n’est prévue, le critère des 90 % pour apprécier le caractère significatif de l’activité agricole, s’agissant d’un élevage, n’est pas posé par les textes, le caractère significatif de l’activité agricole d’élevage de brebis est établi, le dossier de demande comporte des éléments permettant apprécier la condition de service rendu à la parcelle, repose effectivement sur la notion de parcelle agricole et comporte une zone témoin ; il résulte toutefois de l’instruction que ni le caractère significatif de l’activité agricole ni le caractère durable des revenus qui en sont issus, n’apparaissent établis, en l’état de l’instruction, au regard de l’activité de culture d’ail prévue sur l’une des six parcelles agricoles, en roulement avec le pâturage des brebis. Si la requérante considère que cette activité est secondaire, en raison de la surface concernée, il n’en demeure pas moins qu’elle fait partie intégrante du projet, qu’il s’agit de l’activité qui était exercée sur ces parcelles jusqu’alors et qu’elle est l’activité principale de l’agriculteur propriétaire de la parcelle. Si, à l’audience, la société a indiqué que ce dernier ne perdra pas de revenus dans la mesure où la perte de surface exploitée en ail AOP sera compensée par une augmentation de sa production de noisettes, exploitées par ailleurs, ces éléments ne permettent pas de regarder la condition de revenus durables et celle du caractère significatif de la production agricole de l’ail, à l’échelle de la parcelle, comme remplies, de sorte que la CDPENAF et, par suite, le préfet auraient pu prendre la même décision en se fondant sur ces deux seuls motifs. Par suite, les moyens tirés de ce que l’avis conforme de la CDPENAF serait entaché d’une erreur d’appréciation quant au caractère durable des revenus et significatif de la production agricole de l’ail, ne sont pas, en l’état de l’instruction et compte tenu de l’office du juge des référés, de nature à faire naitre un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté. 
 
9. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, les autres moyens tels que visés et analysés ci-dessus ne sont pas davantage susceptibles de faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté de refus de permis de construire et par suite d’entraîner la suspension de celui-ci. 
 
10. Aucune des deux conditions prévues par les dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative n’étant satisfaites, il y a lieu de rejeter les conclusions de la société Reden tendant à la suspension de l’exécution de l’arrêté du 18 décembre 2025, de même que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.    
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : La requête de la société Reden est rejetée. 
 
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Reden Investments France et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature. 
 
Une copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne. 
 
Fait à Toulouse, le 16 mars 2026. 
 
La juge des référés, 
A. Lequeux 
La greffière, 
P. Tur 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 
Pour expédition conforme, 
la greffière en chef, 
ou par délégation, la greffière,