CEDH · CASELAW;DECISIONS;DECCOMMISSION;FRA;FRE — 24 septembre 1963

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }  EN FAIT   Considérant que les faits de la cause peuvent se résumer ainsi:   Le requérant, qui demeure actuellement à Berlin-A, est propriétaire d'un immeuble sis à Berlin-B. En 1947, il a divisé un grand appartement de cet immeuble en plusieurs petits logements. Fixé une première fois le ... 1951 par le service compétent (Preisüberwachungsstelle für Mieten), le loyer maximal a été porté, le ... 1935, à 78 DM 27 par mois, frais de chauffage inclus.   En 1959, X a loué l'appartement en question à un nouveau locataire, Y, à compter du 1er décembre. Le loyer mensuel convenu s'élevait, tout compris, à 149 DM 60, "sous réserve de son approbation par les autorités chargées du contrôle des prix".   Cette approbation ayant été refusée, le Ministre de la construction et du logement de Berlin-Ouest (Senator für Bau- und Wohnungswesen) a infligé au requérant, le ... 1960, une amende de 100 DM; il a ordonné en même temps la confiscation des sommes indûment perçues par X, soit 226 DM 90.   Le requérant a saisi alors le Tribunal cantonal (Amtsgericht) de Berlin-C, qui l'a débouté le ... 1961. Il a ensuite attaqué ce jugement au moyen d'un pourvoi (Rechtsbeschwerde) que la Cour (Kammergericht) de Berlin a rejeté le ... 1961 en se référant à sa jurisprudence constante (arrêts des 28 mars 1956 et 5 mai 1958).   La décision du ... 1960, le jugement du ... 1961 et l'arrêt du ... 1961 se fondaient principalement sur une ordonnance de blocage des prix, promulguée en 1936 (Preisstopverordnung). Aux yeux de l'administration et de la justice berlinoises, cette ordonnance était encore en vigueur à l'époque des faits incriminés. En effet, l'ordonnance d'exécution de 1953 (Massnahme-Verordnung) ne l'aurait abrogée qu'en partie: loin d'autoriser l'augmentation du taux des loyers, elle aurait expressément érigé en infraction et frappé d'amende tout dépassement du montant maximal des loyers. L'ordonnance de 1936 n'aurait été définitivement abrogée qu'en 1961 (Altbaumietenverordnung).   X. estime, au contraire, que le fait d'avoir exigé et touché un loyer supérieur à celui qu'avait homologué le Service de contrôle, n'était pas punissable pendant la période considérée (1er décembre 1959 - 1er avril 1960): d'après lui, la "Preisstopverordnung" de 1936 n'était plus en vigueur.   D'après le requérant, le prix des loyers se trouve régi à Berlin-Ouest, depuis 1956, par la loi fédérale sur les loyers (Bundesmietengesetz). Cette loi, qui primerait l'ordonnance de 1936, ne contiendrait aucune référence à la "loi pénale économique" de 1954 (Wirtschaftsstrafgesetz): le législateur se serait contenté d'une sanction civile, la nullité des majorations illicites, et aurait jugé superflu d'y ajouter une sanction pénale.   Par ailleurs, la "Preisüberwachungsstelle für Mieten" n'avait pas comminé de peines dans ses décisions des ... 51 et ... 55, ni même mentionné la possibilité d'une amende. X en déduit qu'il n'était passible d'aucune peine, ce qui résulterait également de l'article 2 paragraphe 2 de la "loi pénale économique".   A l'appui de sa thèse, le requérant invoque des arrêts de la Cour Suprême de Bavière (Bayerisches Oberstes Landesgericht) (14 juillet 1954) et de la Cour d'Appel (Oberlandesgericht) de Hamm (11 février 1956), ainsi que plusieurs études doctrinales (Document A. 77.088 et Neue Juristische Wochenschrift, 1956, page 641).   Considérant que les griefs du requérant peuvent se résumer ainsi:   X se plaint en premier lieu d'avoir été condamné "pour une action qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international" (article 7 de la Convention).   Il allègue aussi la violation de l'article 6 de la Convention. Sur ce point, il reproche à la Cour (Kammergericht) de Berlin:   - de ne pas l'avoir entendu; - d'avoir, avant de statuer, consulté le Procureur Général et le Ministère de la Construction et du Logement, sans lui permettre de répliquer à leurs prises de position; - de ne pas avoir porté le problème litigieux devant la Cour Fédérale de Justice (Bundesgerichtshof), en vertu de l'article 121 paragraphe 2 de la loi sur l'organisation judiciaire (Gerichtsverfassungsgesetz); - d'avoir fondé son arrêt du ... 1961, pour une part, sur des faits et sur des dispositions pénales différents de ceux que mentionnaient les décisions antérieures (... 60 et ... 61), sans donner à X l'occasion de compléter son argumentation en conséquence.   Considérant que l'intéressé réclame l'annulation de la décision du ... 1960, du jugement du ... 1961 et de l'arrêt du ... 1961;   qu'il demande en outre la réparation du dommage prétendument subi, soit 326 DM 90.   Procédure suivie devant la Commission   Considérant que la procédure suivie à ce jour devant la Commission peut se résumer ainsi:   Le 16 janvier 1963, la Commission a chargé le Secrétariat de communiquer la requête au Gouvernement de la République Fédérale d'Allemagne et d'inviter celui-ci à présenter ses observations écrites sur la recevabilité des griefs de M. X. (article 45 paragraphe 3 b) du Règlement Intérieur). Elle a exprimé le désir que ledit Gouvernement lui fît connaître, en particulier, son point de vue sur les deux questions suivantes:   - à l'époque des actes qui ont entraîné la condamnation de M. X, l'ordonnance de 1936 portant blocage des prix (Preisstopverordnung) était-elle ou non encore en vigueur? - la Cour (Kammergericht) de Berlin avait-elle l'obligation de soumettre à la Cour fédérale de Justice (Bundesgerichtshof) le problème énoncé à l'alinéa précédent?   Les observations écrites du Gouvernement défendeur sont parvenues au Secrétariat le 1er avril 1963. Elles étaient libellées en ces termes (Document DH/Misc (64) 6):   I.   "Dans les motifs de sa requête, le requérant allègue en premier lieu une violation de l'article 7 de la Convention. En vertu de l'article 7, une personne ne peut être condamnée que pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, constituait une infraction d'après le droit national ou international. Le requérant estime que la décision administrative infligeant une amende (Bussgeldbescheid) du ... 1960, dont il a été l'objet, n'était pas fondée sur une telle menace légale de sanction. Il soutient que cette décision du Ministre berlinois des Travaux Publics et du Logement (Senator für Bau- und Wohnungswesen), qui fut confirmée par décision du Tribunal cantonal (Amtsgericht) de Berlin-C) du ... 1961 et par décision de la Cour d'Appel de Berlin (Kammergericht) du ... 1961, a été prise sans fondement légal.   Cette opinion n'est pas partagée par le Gouvernement Fédéral.   1. Il y a lieu de souligner d'abord d'une façon générale que le Ministre des Travaux Publics et du Logement a fondé la décision administrative expressément sur nombre de dispositions légales. Les tribunaux allemands saisis par le requérant ont également indiqué, dans leurs décisions, les dispositions légales qui leur ont paru pertinentes. Le requérant ne prétend pas, lui non plus, que les tribunaux ou autorités administratives n'ont pas indiqué la base légale de leurs décisions. Les divergences d'opinions entre le requérant d'une part et les tribunaux allemands ainsi que les autorités administratives d'autre part consistent, en somme, en ceci: le requérant estime que les dispositions légales sur lesquelles se sont fondés les autorités et tribunaux berlinois pour justifier la décision administrative, avaient déjà cessé d'être en vigueur au moment du prononcé de la décision administrative, par suite d'un nouveau règlement légal. Les autorités et tribunaux berlinois, par contre, sont d'avis que les nouveaux règlements légaux en question n'ont pas affecté les lois de sanction pertinentes. Etant donné que les nouveaux règlements légaux que le requérant invoque n'annulent pas expressément les lois de sanction pertinentes, les divergences d'opinions consistent en une interprétation différente de certains règlements du droit interne allemand applicable à Berlin.   L'autorité qui a pris la décision administrative infligeant une amende et les tribunaux indépendants de Berlin sont unanimement convaincus, en ce qui concerne cette question d'interprétation, que la loi de sanction justifiant ladite décision administrative n'a pas été abrogée par les règlements légaux ultérieurs, mais qu'elle continuait d'être en vigueur. Ils ont motivé cette conviction par des exposés juridiques logiquement élaborés. Il n'y a pas non plus de raison de croire que les autorités et les tribunaux berlinois ont procédé arbitrairement lors de l'appréciation légale du cas ou que le résultat n'est pas conforme à la jurisprudence ou à la pratique administrative suivie par ailleurs par ces autorités. De l'avis du Gouvernement Fédéral, la question de principe qui se pose est de savoir si la Commission européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme peut examiner de son côté si les dispositions légales en question ont été justement ou faussement appliquées. Comme la Commission l'a déjà souligné à plusieurs reprises, elle n'a pas, en vertu de la Convention, la fonction par rapport aux tribunaux nationaux, d'une "quatrième instance chargée, comme un tribunal national d'instance supérieure, d'examiner si les dispositions légales nationales ont été interprétées et appliquées sans erreur de fait ni de droit. Il lui incombe plutôt, selon sa propre jurisprudence, la seule tâche de sauvegarder les droits garantis par la Convention. Parmi ces droits figure aussi celui garanti par l'article 7 qui prévoit que toute condamnation pénale doit reposer sur une base légale. Cependant cette garantie, qui est d'ailleurs établie à l'article 103, alinéa 2 de la Loi fondamentale de la République Fédérale d'Allemagne, a pour but essentiel d'éviter - comme le montre sa genèse - qu'une condamnation soit prononcée dans les cas suivants: Il doit être rendu impossible que quelqu'un soit condamné en vertu d'une disposition légale créée seulement après l'infraction ou en vertu de l'application analogue d'une loi pénale inapplicable à l'infraction (interdiction "ex-post-facto" et d'analogie). L'article 7 de la Convention ainsi que l'article 103, alinéa 2 de la Loi fondamentale de la République Fédérale sont cependant tellement larges qu'une condamnation est exclue même si la loi pénale de base a déjà cessé d'être en vigueur avant l'infraction. Un tel exemple pourrait être donné, si un tribunal fondait une condamnation sur une disposition pénale qui, d'après le texte incontestable d'une loi ultérieure, aurait été expressément abrogée, par exemple parce qu'il aurait négligé la norme abrogative. Cependant, abstraction faite de tels cas, le Gouvernement Fédéral estime que c'est aux tribunaux nationaux qu'il doit incomber de décider si une disposition légale nationale continue d'être en vigueur. L'opinion contraire aboutirait, en cas de prétendue violation de l'article 7 de la Convention, à faire examiner obligatoirement par la Commission toute interprétation ou application d'une loi pénale par un tribunal interne.   Par conséquent, le Gouvernement Fédéral estime que c'est là un point de vue selon lequel la requête doit déjà être considérée comme irrecevable.   2. En ce qui concerne la question de savoir si la décision administrative était fondée sur une base pénale suffisante, il y a lieu d'élucider en détail les points suivants:   a) L'amende administrative (Geldbusse) pouvait être fondée sur les articles 1 et 2 de l'ordonnance relative au blocage des prix (Preisstopverordnung) du 26 novembre 1936 Reichsgesetzblatt 1 page 955) (...) en combinaison avec les articles 2 et 3, alinéa 2, article 4, alinéa 3 et article 16 de la loi pénale économique de 1954 (Wirtschaftsstrafgesetz). L'interdiction, contenue dans les articles 1 et 2 de l'ordonnance relative au blocage des prix, de l'augmentation illicite des loyers n'a jamais été supprimée pour le Land de Berlin (à la différence du territoire de la République Fédérale où ces prescriptions ont été abrogées par l'article 45, alinéa 2 de l'ordonnance sur les loyers des habitations anciennes (Altbaumietenverordnung). Quant à Berlin cf. l'article 46 de l'ordonnance sur les loyers des habitations anciennes (...). Il est vrai que plus tard le niveau des loyers licites a été élevé aussi à Berlin, possibilité prévue à l'article 3 de l'ordonnance relative au blocage des prix. Cela n'a pourtant rien changé à l'interdiction, résultant encore de l'ordonnance relative au blocage des prix, d'augmenter les loyers au-delà des limites admises. Primitivement l'inobservation de l'interdiction d'augmenter les loyers était punie par l'article 4 de l'ordonnance relative au blocage des prix. Cette disposition pénale a été remplacée d'abord par l'article 1 de l'ordonnance portant punition en matière des prix (Preisstrafrechtsverordnung) du 3 juin 1939 - Reichsgesetzblatt 1, page 999 (amendée en dernier lieu le 26 octobre 1944 - Reichsgesetzblatt 1, page 264 -) (...) et plus tard par l'article 18 en combinaison avec l'article 103 de la Loi pénale économique de Berlin du 28 avril 1950 (VOBl. page 153) (...) et par les articles 2 et 4 en combinaison avec l'article 16, alinéa 2, de la Loi pénale économique de Berlin du 9 juillet 1954 (GVBl. page 446) (...).   L'incrimination des articles 1 et 2 de l'ordonnance relative au blocage des prix en combinaison avec les articles 2 à 4 et 16 de la Loi pénale économique de 1954 n'a pas non plus été abrogée, à Berlin, par la Première Loi fédérale sur les loyers (Erstes Bundesmietengesetz). L'article 42 du texte valable pour le territoire de la République Fédérale de la Première Loi fédérale sur les loyers du 27 juillet 1955 - Bundesgesetzblatt 1 page 458 - (...) ne s'applique pas à Berlin selon le texte exprès de l'article 45 N° 19. Egalement l'article 39 de l'ordonnance berlinoise sur les loyers des habitations anciennes du 21 mars 1961 (Bundesgesetzblatt 1, page 230 (...) part du principe que l'interdiction, renforcée par sanctions pénales et administratives (amendes), de l'ordonnance relative au blocage des prix continue d'être applicable aux loyers à Berlin.   b) A côté des prescriptions encore en vigueur de l'ordonnance relative au blocage des prix peuvent être cités aussi comme base de l'amende administrative: l'article 7 de la Loi berlinoise sur les prix (Berliner Preisgesetz) du 22 mars 1950 (VOBl. page 95) (...), l'article 15 de l'ordonnance relative aux mesures en matière du droit des loyers - ordonnance à des mesures - du 8 juin 1953 (GVBl. page 386) (...) combinés avec les articles 2, 4 et 16 de la Loi pénale économique de 1954 (...). L'article 15 de l'ordonnance relative à des mesures édictées en vertu de la Loi sur les prix contient déjà un renvoi aux sanctions pénales et administratives prévues par la Loi pénale économique de Berlin de 1950, lesquelles, selon l'article 103 de la Loi pénale économique de 1950, se sont substituées aux dispositions pénales de l'ordonnance portant punition en matière de prix (Preisstrafrechtsverordnung) citée dans la Loi sur les prix (Preisgesetz). Selon l'article 16, alinéa 2, de la Loi pénale économique de 1954, cette référence constitue un renvoi exprès à l'article 2 de la Loi pénale économique de 1954 (...). Les sanctions pénales et administratives de l'article 7 de la Loi sur les prix et l'article 15 de l'ordonnance relative à des mesures, n'ont pas non plus été abrogées, surtout pas par la Première Loi fédérale sur les loyers, qui, dans son texte valable pour Berlin, ne contient aucune abrogation des sanctions pénales et administratives valables jusque-là (...). L'ordonnance berlinoise sur les loyers des habitations anciennes ne prévoit pas expressément, il est vrai, le maintien de cette disposition, mais elle ne l'a pas non plus abrogée. Dans la mesure où il s'agit de ces dispositions répressives, on peut également soutenir l'opinion qu'elles n'ont pas cessé d'être applicables du fait de prescriptions ultérieures relatives à l'admission de loyers plus élevés, et, en particulier, du fait de la Première Loi fédérale sur les loyers. Ces dispositions ultérieures déterminaient seulement quels loyers devaient désormais être admis, mais elles ne changeaient rien à l'interdiction d'exiger ou d'accepter des loyers dépassant le loyer licite. Il semble donc défendable de soutenir que ces prescriptions existent en tant que dispositions prohibitives et répressives à côté des dispositions nouvelles sur l'admission d'une augmentation des loyers.   II.   Le requérant se plaint d'autre part que la Cour d'Appel (Kammergericht) de Berlin lui aurait refusé d'être entendu équitablement. Seuls le Ministre des Travaux Publics et du Logement et le Procureur Général près la Cour d'Appel auraient été entendus par la Cour d'Appel.   Ce grief est injustifié de l'avis du Gouvernement Fédéral. Il ressort du dossier de la procédure que le requérant a motivé à fond, par écrit, le ... 1961, son recours contre la décision du Tribunal cantonal de Berlin-C). Au sujet de ce recours accompagné des motifs, l'occasion a été donnée à la partie adverse, selon l'article 56, alinéa 4 de la Loi sur les contraventions passibles d'une amende seulement (Ordnungswidrigkeitengesetz) en combinaison avec l'article 347 du Code de Procédure pénale (...), de formuler par écrit ses observations (...). En ce qui concerne la procédure devant le Tribunal cantonal de C, ce tribunal avait fixé les débats oraux et cité les participants aux procès (...). Là-dessus, par lettre du ... 1961, l'avocat du requérant avait, au nom du requérant, donné son consentement à une décision sans débats oraux et demandé d'annuler l'audience (...). Eu égard à cette demande du requérant, l'audience a été annulée. Devant la Cour d'Appel (Oberlandesgericht appelé à Berlin Kammergericht), les débats oraux en matière d'amendes administratives sont exclus. Par conséquent, les deux parties au procès avaient la possibilité d'exposer leurs points de vue respectifs devant le tribunal. A la différence du Tribunal cantonal, la Cour (Kammergericht) n'avait d'ailleurs plus à statuer au fond, mais seulement sur des questions de droit. En effet, les prises de position du Ministre des Travaux Publics et du Logement ainsi que du Procureur Général ne contenaient pas non plus de faits ou moyens de preuves nouveaux, mais exclusivement des exposés de droit. Une occasion nouvelle de faire des observations à l'égard des exposés de droit de la partie adverse n'est pas obligatoirement prévue par la procédure allemande et n'est pas non plus prescrite par la Convention.   III.   De plus, le requérant se plaint de la violation de l'article 6 en alléguant que la Cour d'Appel, avant de statuer sur le recours, n'aurait pas soumis l'affaire à l'avis de la Cour Suprême Fédérale.   Selon le droit allemand, les Cours d'Appel (Oberlandesgerichte), si elles se proposent, lors d'une décision de s'écarter de la décision d'une autre Cour d'Appel ou de la décision de la Cour Suprême Fédérale, sont obligées, dans certaines conditions, de soumettre l'affaire à la Cour Suprême Fédérale. La base juridique dans le cas présent est l'article 56, alinéa 5 de la Loi sur les contraventions passibles d'une amende seulement (Ordnungswidrigkeitengesetz) (...) en combinaison avec l'article 121, alinéa 2, de la Loi sur l'organisation judiciaire (...).   Ces prescriptions, cependant, en ce qui concerne le texte, le sens et la genèse, poursuivent exclusivement le but d'assurer l'uniformité de la jurisprudence entre les différentes Cours d'Appel (Oberlandesgerichte), d'une part, et entre elles et la Cour Suprême Fédérale, d'autre part. Ces prescriptions n'ont pas pour objet de garantir la juste décision dans chaque cas individuel ou encore la protection de l'accusé ou du requérant. Elles n'ont pas pour but de rendre possible à l'intéressé de faire appel à la Cour Suprême Fédérale en matière de questions de principe (cf. BGHSt 14, page 319 - décisions de la Cour Suprême Fédérale en matière pénale) (...). L'obligation de porter la question devant la Cour Suprême Fédérale n'entraîne pas non plus un changement de la compétence des tribunaux. Le juge légal reste, comme auparavant, la Cour d'Appel qui saisit seulement la Cour Suprême Fédérale n'entraîne pas non plus un changement de la compétence des tribunaux. Le juge légal reste, comme auparavant, la Cour d'Appel qui saisit seulement la Cour Suprême Fédérale d'une question de droit. Par conséquent, une violation de l'obligation de soumettre la question constitue une faute de procédure, à laquelle il est cependant porté remède par la décision passée en force de chose jugée et ne peut pas non plus motiver une révision (Wiederaufnahme) (cf. Löwe-Rosenberg, Die Strafprozessordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz, 20° édition, note 22 ad article 121 GVG (Gerichtsverfassungsgesetz); Kleinknecht-Müller, Kommentar zur Strafprozessordnung, 4° édition, note 5 ad article 121 GVG). Le Gouvernement Fédéral estime donc qu'une violation éventuelle de l'obligation de soumettre la question ne peut enfreindre l'article 6 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme, l'intéressé n'ayant pas, du fait de cette infraction, subi de préjudice dans ses propres droits.   La non-soumission de la question ne peut signifier en aucun cas que l'accusé en question a été soustrait au tribunal établi par la loi.   De l'avis du Gouvernement Fédéral, une telle obligation de soumettre la question n'a même pas existé en réalité. La Chambre statuante de la Cour d'Appel, par une lettre adressée au requérant, a dénié l'obligation de soumission et motivé ce refus en exposant que les arrêts de la Cour Suprême de Bavière du 14 juillet 1954 et de la Cour de Hamm du 11 février 1956 ne se référaient pas au droit des loyers en vigueur dans le Land de Berlin. Cette opinion est juste. La décision de la Cour de Hamm est fondée sur le fait que l'article 42 de la Première Loi Fédérale sur les loyers, qui s'applique au territoire de la République Fédérale, mais pas à Berlin, a abrogé le droit pénal en matière de loyers sur le territoire de la République Fédérale. La décision de la Cour Suprême de Bavière concernait une ordonnance relative aux prix. Cette ordonnance était fondée sur l'autorisation de l'article 4, alinéa 4 du règlement PR 84/49 de fixer pour certains magasins et groupes de magasins des marges de bénéfice et des prix de vente maxima qui pour des marchandises importées pouvaient être exigés, promis ou accordés (article 3). Cependant, en l'occurrence, les décisions du service de contrôle des loyers n'étaient pas fondées sur une autorisation comparable rendant possible des interventions d'office en vue de régler les prix dans le domaine du droit des loyers. Les décisions, au contraire, ont été prises sur demande et se référaient à des autorisations exceptionnelles, elles contenaient donc seulement une concession pour le requérant et non pas une interdiction renforcée par des sanctions pénales ou administratives. L'interdiction résulte directement des dispositions légales en vigueur. Etant donné que le but essentiel des décisions n'est pas de concrétiser une interdiction, mais de donner une autorisation exceptionnelle limitée, il peut y avoir une différence de fait par rapport aux ordonnances relatives aux prix soumises à la décision de la Cour Suprême de Bavière, ce qui peut motiver le fait que le tribunal s'est abstenu de soumettre la question à la Cour Suprême Fédérale.   C'est pour cette raison que le Gouvernement Fédéral demande de déclarer la requête irrecevable.   Par une ordonnance du 3 avril 1963, le Président de la Commission a chargé le Secrétariat de communiquer les observations précitées au requérant et d'inviter celui-ci à y répondre (article 46 paragraphes 1 et 2 du Règlement Intérieur).   Daté du 24 mai 1963, le contre-mémoire du requérant était ainsi conçu (Document A. 80.261):   I.   Comme le fait observer fort justement le Gouvernement Fédéral, l'article 7 de la Convention stipule que nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national. En droit allemand et berlinois (article 2, paragraphe 1, du Code pénal et article 103 de la loi fondamentale de Bonn; article 66 de la Constitution de Berlin), une condamnation ne peut intervenir que pour une action ou une omission qui constituait une infraction avant le moment ou au moment où elle a été commise. Par ailleurs, l'application de lois pénales (dispositions pénales ou menaces de sanctions) par analogie est inadmissible. La thèse soutenue par le Gouvernement Fédéral à la page 2 de son mémoire, selon laquelle une condamnation pourrait seulement ne pas intervenir si elle était fondée sur une disposition pénale expressément abrogée d'après le texte incontestable d'une loi ultérieure, est incompatible avec le principe reconnu de "lex posterior derogat priori" et avec le principe "in dubio pro reo". Il n'est donc nullement exact que des lois pénales, et notamment des lois pénales en matière économique, cessent uniquement d'être applicables et deviennent caduques à Berlin si elles ont été abrogées clairement et explicitement.   L'article 7 de la Convention stipulant que nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui ne constitue pas une infraction d'après le droit national, la Commission doit se prononcer également sur la question de savoir si les faits reprochés au requérant, pour lesquels il a été condamné, étaient passibles d'une peine suivant la législation pénale en vigueur à Berlin au moment où ils ont été commis. Cet examen ne saurait donc porter seulement sur le point de savoir si la loi pénale à laquelle se réfère le jugement et que la Cour a déclarée applicable justifie une condamnation; il doit porter également sur la question de savoir si les faits incriminés dans le jugement constituent une infraction passible d'une peine et peuvent donc être sanctionnés. Chaque loi pénale se compose, à Berlin comme ailleurs, de deux éléments essentiels: l'indication de la peine et la définition de l'action ou de l'omission passible de cette peine. C'est donc seulement quand les faits relevés répondent à la définition de l'infraction et quand l'auteur de celle-ci est menacé explicitement de poursuites que l'on se trouve en présence d'une loi pénale efficace, sur la base de laquelle une condamnation pourra intervenir. Un texte définissant une action ou une omission, même s'il spécifie qu'elle est interdite ou obligatoire, ne constitue pas, à lui seul, une loi pénale s'il ne prévoit aucune peine. De même, un avis comminatoire est nul en droit pénal si le texte de loi ne définit pas clairement l'action visée par cet avis. L'article 7 de la Convention sera ainsi violé toutes les fois qu'une personne est condamnée pour une action qui n'est passible d'aucune peine si la loi pénale appliquée ou à appliquer (donc: avis comminatoire plus définition de l'infraction) est interprétée valablement.   La conception du Gouvernement Fédéral selon laquelle la Cour de Berlin aurait indiqué dans son arrêt les dispositions pénales jugées appropriées et selon laquelle le requérant n'aurait pas soutenu que la Cour n'avait indiqué aucune base juridique, ne saurait justifier que la requête individuelle soit déclarée irrecevable pour cette seule raison. Le requérant soutient plutôt que l'action qui lui est reprochée, à savoir le fait d'avoir accepté un loyer mensuel de 122,30 DM au lieu de 76,92 DM, ce qui aurait été licite au moment de l'action incriminée, n'est passible d'aucune peine aux termes de l'article 2, paragraphe 1, du Code pénal et de l'article 2 de la loi pénale économique 54. Le loyer de 76,92 DM, qui était en vigueur au moment des faits incriminés, ne devait en effet, comme l'affirmaient l'avis d'amende (Bussgeldbescheid) et la décision (Beschwerdebeschluss) du Tribunal cantonal, être fixé d'après les dispositions de l'Ordonnance du 26 novembre 1936 relative au blocage des prix, mais en application d'autres dispositions, notamment celles des articles 5 et 7 de la Première Loi fédérale sur les loyers, dont la non-observation n'entraîne pas de poursuites aux termes de l'article 2 de la loi pénale économique. Si l'on veut que l'article 7 de la Convention empêche effectivement qu'une peine soit infligée à une personne dont l'action n'était pas punissable au moment où elle a été commise, ce but ne pourra être atteint que si, à la suite d'un recours individuel, il peut être établi, et s'il est établi en fait, si l'action incriminée était visée, au moment où elle a été commise, par une disposition dont la violation entraînait des poursuites au moment où l'action a été commise. Il s'agit donc d'établir si les dispositions pénales en vigueur au moment de l'action incriminée (avis comminatoire et définition de l'infraction) pouvaient, après avoir été interprétées et appliquées valablement, justifier la condamnation.   Le requérant ne conteste pas avoir accepté un loyer mensuel de 122,30 DM alors que le maximum admis par la Première Loi fédérale sur les loyers n'était que de 76,92 DM. Mais il conteste que les dispositions fixant le loyer maximum présentent un caractère comminatoire au sens de l'article 2 de la loi pénale économique; l'action incriminée ne serait donc pas punissable en droit berlinois (article 2 de la loi pénale économique). C'est à cet égard que, aux yeux du requérant, il convient de vérifier le bien-fondé de la requête, en établissant notamment si les dispositions en matière de fixation de prix applicables au moment où l'action a été commise prévoyaient une peine en cas d'infraction et si l'ordonnance relative au blocage des prix a été appliquée à tort ou à raison au moment où l'action a été commise.   Un recours individuel ne peut être fondé valablement sur l'article 7 de la Convention que si une condamnation est intervenue irréfutablement du fait d'une action non punissable d'après le droit national. Il n'importe donc aucunement de savoir que l'instance chargée des poursuites et les tribunaux de Berlin ont été unanimes pour estimer que l'acceptation de 122,30 DM au lieu de 76,92 DM pour l'appartement Gstaltmeyer constituait une infraction aux dispositions de la loi pénale économique, infraction visée par les articles 2 et 16, paragraphe 2, de la loi pénale économique 54 et punissable de ce fait. Car le requérant n'aurait jamais pu être poursuivi et condamné si cette conviction n'avait pas existé (articles 336 et 344 du Code pénal).   Mais il y a lieu de faire observer à ce propos que le Ministre berlinois des Travaux publics et du Logement (Senator für Bau- und Wohnungswesen), dont relève le Service de contrôle des prix, a déclaré ce qui suit devant la Chambre des Députés berlinois au cours de la séance du 7 juillet 1960 (compte rendu sténographique, Volume II, page 306): "La Première Loi fédérale sur les loyers ne prévoyait déjà pas de peines pour les cas où le bailleur aurait exigé un loyer plus élevé qu'il n'était admis par la loi. La Deuxième Loi fédérale sur les loyers, qui est entrée en vigueur, ne prévoit pas non plus de sanctions pour les cas où les majorations dépasseraient le plafond admis."   "Cette déclaration vaut également pour le loyer de l'appartement Y, loyer qui a été majoré en application de la Première Loi fédérale sur les loyers du 1er janvier 1957. Nous renvoyons en outre aux documents déjà fournis, auxquels nous joignons les pièces suivantes: a) Berliner Anwaltsblatt, N° 2/1962: Cf. exposé, page 1; b) Avis de M. Schäfer (15 mars 1963), textes qui déclarent, eux aussi, que le dépassement du plafond des loyers des habitations anciennes, plafond qui a été relevé depuis le 1er janvier 1957 par la Première Loi fédérale sur les loyers, n'est pas punissable en application de l'article 2 de la loi pénale économique 54.   II.   La différence entre la thèse soutenue dans l'avis d'amende, les conclusions des tribunaux et celles du Gouvernement fédéral d'une part et la thèse du requérant d'autre part s'explique par l'interprétation des articles 2 et 16, paragraphe 2 de la loi pénale économique 54. Chaque loi pénale est, comme nous l'avons déjà souligné, composée de deux éléments essentiels: l'avis comminatoire et la définition du délit, c'est-à-dire de l'action ou de l'omission visée par l'avis comminatoire. La peine à infliger au requérant doit être déterminée sur la base de la loi pénale économique 54 qui est applicable à Berlin depuis le 25 juillet 1954 et dont l'article 2 contient l'indispensable avis comminatoire tout en définissant globalement les éléments constitutifs de l'infraction. Dans le cas de l'article 2 de la loi pénale économique, lequel réitère l'avis comminatoire contenu dans l'article 18 de la loi pénale économique 50 - 52, il s'agit donc d'une "loi pénale incomplète" (Blankett-Strafgesetz).   L'avis comminatoire antérieur contenu dans les articles 4 et 5 de l'Ordonnance du 26 novembre 1936 relative au blocage des prix est donc explicitement annulé par l'article 38, paragraphe 3, de l'Ordonnance du 3 juin 1939 portant répression des abus en matière de prix et l'avis comminatoire contenu dans l'Ordonnance portant répression des abus en matière de prix se trouve explicitement annulé par l'article 104, paragraphe 1, de la loi pénale économique 50. Mais de ce fait, l'avis comminatoire contenu dans l'article 7 de la loi sur les prix (ou la référence, dans ce texte, à l'Ordonnance portant répression des abus en matière de prix) est devenu sans objet et inapplicable (article 102 de la loi pénale économique 102 - 50, paragraphe 1), même si son annulation n'a pas été spécifiée explicitement.   Or, la disposition transitoire de l'article 16, paragraphe 2, de la loi pénale économique 54 ne signifie nullement que les avis comminatoires annulés qui figurent dans l'Ordonnance portant blocage des prix, l'Ordonnance portant répression des abus en matière de prix et l'article 7 de la loi berlinoise sur les prix demeurent en vigueur si les dispositions en matière de prix contenues dans l'article 18 ou l'article 2 de la loi pénale économique avaient été promulguées ou notifiées avant la publication de celles-ci et si elles étaient encore applicables au moment où l'action incriminée a été commise; ils demeurent seulement en vigueur par l'intermédiaire de l'article 2 de la loi pénale économique s'ils relèvent de l'article 2 et sont encore applicables au moment où l'action incriminée est commise, bien qu'ils ne contiennent pas de référence à la loi pénale économique. Etant donné les dispositions des paragraphes 1 et 2 de l'article 2 et du paragraphe 2 de l'article 16, la situation juridique à Berlin est la suivante: L'article 7 de la loi berlinoise sur les prix ayant, en revoyant à l'Ordonnance portant répression des abus en matière de prix, assorti de peines toutes les dispositions en matière de fixation de prix qui existaient alors et les dispositions en matière de fixation de prix arrêtées en application de l'article 3 de la loi sur les prix, ces dispositions se trouvent assorties de peines en cas d'infraction dans la mesure où elles n'ont pas été abrogées ou ont cessé d'être applicables suivant le principe "lex posterior derogat priori" au moment de l'action incriminée, bien qu'elles ne renvoient pas à la loi pénale économique comme l'exigeait l'article 18 ou l'article 2 de la loi pénale économique depuis l'entrée en vigueur de la loi pénale économique de Berlin du 26 mai 1950. Toutes les dispositions en matière de fixation de prix qui ont été promulguées ou notifiées après l'entrée en vigueur de la loi pénale économique 50 de Berlin ne sont assorties de peines en cas d'infraction que si leur texte mentionne explicitement la loi pénale économique qui était en vigueur au moment de leur promulgation. C'est donc commettre une erreur de droit que de soutenir que les infractions aux dispositions en matière de fixation de prix ne sont pas punissables dans les seuls cas où les peines prévues ont été abrogées clairement et explicitement par une loi ultérieure. La déclaration que le Ministre berlinois des Travaux publics et du Logement (Senator für Bau- und Wohnungswesen) a faite le 7 juillet 1960 et dont le texte est reproduit ci-dessus est conforme à la situation juridique telle qu'elle existait au moment où l'action incriminée a été commise (décembre 1959 - avril 1960), étant donné que le loyer bloqué de l'appartement Y a été majoré à partir du 1er juillet 1957 en application des articles 5 et 7 de la Première Loi fédérale sur les loyers et que la non observation de ces dispositions majorant le loyer n'a pas été rendue punissable non plus par la Première Loi fédérale sur les loyers dans sa version berlinoise.   III.   Il est de règle, spécialement dans le Code pénal allemand, que les deux éléments essentiels de toute loi pénale, l'avis comminatoire et la définition du délit à laquelle se réfère l'avis comminatoire, soient contenus dans une même prescription. Pour des raisons de simplification, il arrive cependant que le législateur énonce également les éléments constitutifs du délit dans des prescriptions séparées. Il exprime donc séparément l'avis comminatoire qui doit se référer à ces divers éléments constitutifs du délit lorsqu'il veut assortir ces divers éléments de la même peine. Il s'agit alors de lois pénales complètes. Fréquemment, le législateur, surtout dans le droit pénal économique, procède également de telle sorte qu'il exprime l'avis comminatoire dans une prescription et ne mentionne pas dans celle-ci les éléments constitutifs de l'infraction, mais circonscrit les éléments auxquels doit se référer l'avis comminatoire exprimé en indiquant, seulement à titre de cadre, d'autres sources du droit comme éléments constitutifs de l'infraction. Ce sont les "Blankettstrafgesetze" (cf. l'exposé juridique de von Warda, de l'université de Cologne: Tatbestands- und Verbotsirrtum bei Blankettstrafgesetzen, 1955 (...).   Les "Blankettstrafgesetze" ne tirent leur valeur pénale que du fait que les éléments constitutifs de l'infraction auxquels se réfère l'avis comminatoire doivent être tirés d'autres prescriptions qui ne sont pas énoncées en détail, mais ne sont déterminées qu'à titre de cadre. Ces prescriptions qui complètent une "Blankettstrafgesetz" ne sont pas nécessairement déjà en vigueur lors de la promulgation de cette loi; elles peuvent avoir été promulguées précédemment, comme elles peuvent l'être ultérieurement. Mais les prescriptions complémentaires doivent toujours lier immédiatement l'intéressé à l'égard d'un acte ou d'une omission et cette obligation doit également exister lors des faits. C'est une loi incomplète de ce genre que représente l'article 2 de la loi pénale économique de 1954 qui s'applique incontestablement en l'espèce et dont l'avis comminatoire est seul déterminant. Cette prescription abroge l'avis comminatoire des articles 4 et 5 de l'Ordonnance relative au blocage des prix (Preisstop-Verordnung), de l'article 1 de l'Ordonnance portant répression des abus en matière de prix (Preisstrafrechtsverordnung) et de l'article 7 de la Loi de Berlin en matière de prix, de sorte que ces prescriptions ne peuvent plus être appliquées comme avis comminatoire. L'article 2 de la loi pénale économique de 1950 ou de 1952. Pour l'avis comminatoire exprimé à l'article 2 de la loi pénale économique de 1954, s'appliquent toutes les prescriptions complémentaires en vigueur lors des faits et, en l'espèce, toutes les prescriptions qui fixent le niveau des prix, les prix et les compensations pour tous les services auxquels se rattachent également les loyers des anciennes habitations, que l'on ait établi un prix maximum, un prix minimum ou un prix bloqué, prix que le citoyen doit respecter. Selon qu'il s'agit d'un prix maximum, d'un prix minimum ou d'un prix bloqué l'infraction aux prescriptions en matière de prix peut consister en ce que l'on dépasse le prix maximum, en ce que l'on soit au-dessous du prix minimum ou bien soit au-dessus soit au-dessous du prix bloqué. Le dépassement des loyers fixés par la loi ne représente donc que la forme sous laquelle est commise une infraction à la prescription fixant le loyer maximum, mais ne fait pas partie des éléments constitutifs de l'infraction contenus dans les prescriptions en matière de prix qui fixent le loyer maximum. Il est également erroné d'interpréter l'article 2 de la loi pénale économique comme si le dépassement du loyer maximum y était présenté comme un élément constitutif d'infraction. Cela est contredit par l'avis comminatoire, dont le sens est clair, de l'article 2 de la loi pénale économique de 1954 qui soumet "les infractions contre les ordonnances en matière de prix" à l'avis comminatoire. Comme, en outre, l'article 2 de la loi pénale économique fait dépendre l'efficacité de l'avis comminatoire exprimé par le législateur d'une référence à la loi pénale économique dans la prescription applicable en matière de prix (avis comminatoire), les éléments constitutifs de l'infraction ne peuvent être que la prescription particulière qui fixe les prix, et non le "dépassement d'un loyer maximum".   L'avis comminatoire de l'article 2 de la loi pénale économique de 1954 se réfère aux prescriptions en matière de prix qui ont été et qui seront encore promulguées par l'exécutif avec l'autorisation du législateur, et se réfère non seulement à celles qui réglementent les prix à titre nominatif, mais également à celles qui fixent le prix par une décision écrite dans un cas donné ainsi que par une décision administrative. Pour ces prix établis par une décision écrite l'obligation de les respecter n'intervient qu'avec la notification de la décision. La décision écrite ainsi notifiée est, en droit pénal réel, la prescription complémentaire qui est assortie d'un avis comminatoire par l'article 2 de la loi pénale économique. Conformément à l'article 2, paragraphe 2 de la loi pénale économique l'infraction à une décision écrite n'est alors possible que lorsque cette décision est notifiée et lorsqu'il y est fait expressément allusion à la loi pénale économique. Le fait que dans la prescription qui habilite l'exécutif à promulguer une décision écrite dans un cas particulier il existe une référence à la loi pénale économique, ne peut, dans le cas d'une infraction à des décisions écrites, suppléer à l'avis comminatoire prescrit. Depuis l'entrée en vigueur de la loi pénale économique de 1954, la référence à la loi pénale économique de 1954 dans la prescription qui habilite à promulguer une disposition en matière de prix ou une décision écrite constitue la condition nécessaire pour que tombent sous le coup de l'avis comminatoire de l'article 2 de la loi pénale économique les infractions à la prescription ou à la décision écrite en matière de prix. Etant donné que dans les prescriptions particulières du Sénat de Berlin qui ont réglementé les prix des loyers à titre normatif au moyen d'une ordonnance et qui ont été promulguées après l'entrée en vigueur de la loi pénale économique de 1954 ainsi que dans les décisions écrites des autorités qui ont fixé le niveau des prix des loyers dans les cas particuliers, il n'y a eu normalement aucune référence aux lois pénales économiques de 1950, 1952 ou 1954 en vigueur au moment de la promulgation ou de la notification, il est incontestable qu'il peut exister et qu'il existe à Berlin des prix maximum imposés qui sont passibles de sanctions en vertu de la loi pénale économique et des prix maximum qui ne sont pas passibles de sanctions parce que la référence exigée par l'article 2, paragraphe 2 de la loi pénale économique dans la prescription ou la décision écrite qui fixe le maximum est absente?   L'interprétation selon laquelle tout dépassement de prix à Berlin est punissable est incompatible avec l'article 38 de la loi pénale économique de 1950, 1952 et l'article 2, paragraphe 2, de la loi pénale économique de 1954 est erronée. Si elle était correcte, la prescription de la loi pénale économique qui ne soumet les infractions contre les prescriptions en matière de prix à l'avis comminatoire que dans le cas où ces prescriptions contiennent une référence à la loi pénale économique, serait superflue et sans objet. La situation juridique créée par l'article 1, paragraphes 1 et 2, de l'ordonnance de droit pénal en matière de prix (Preisstrafrechtsverordnung) à savoir que toute infraction à une prescription de l'exécutif en matière de prix serait assortie d'une punition, a été sciemment et intentionnellement éliminée par la loi pénale économique de 1950. Depuis lors les infractions aux prescriptions et aux décisions écrites en matière de prix ne sont assorties d'une peine que sur la base d'une disposition formelle de l'article 2 de la loi pénale économique, lorsque la prescription ou la décision écrite en matière de prix intervenue après l'entrée en vigueur de la loi pénale économique de 1950 se réfère à la loi pénale économique.   La fixation des prix se fondait à l'origine sur la loi de fixation des prix (Preisbildungsgesetz) du 29.10.36 qui ne contenait elle-même aucune prescription imposant des prix, mais qui se contentait d'habiliter le commissaire du Reich à la fixation des prix (Reichskommissar für Preisbildung) à prendre les mesures requises pour assurer des prix économiquement justifiés. Le responsable du plan quadriennal, comme première mesure, sur la proposition du RFPr, en vertu de l'article 3 de la loi de fixation des prix, promulgua l'ordonnance portant répression des abus en matière de prix (PreisstopVO) du 26.11.36, par laquelle les prix ou loyers payés effectivement à la date du 17.10.36 furent bloqués, c'est-à-dire que la majoration de ces prix fut interdite et que le prix de la date de référence fut déclaré loyer maximum autorisé. Par la suite le RFPr et les autorités désignées par lui édictèrent de nombreuses prescriptions fixant les prix qui modifiaient le loyer bloqué à la date de référence, qui l'abaissaient et l'élevaient donc tout aussi bien et qui soumettaient au blocage des prix les logements qui n'étaient pas encore disponibles le 17.10.36 ou qui n'étaient pas encore disponibles le 17.10.36 ou qui n'étaient pas encore loués à cette date, qui ne se trouvaient donc pas en circulation. Le résultat fut que les loyers maximum n'ont pas été uniformément modifiés par toutes les prescriptions en matière de prix, mais que de très nombreuses prescriptions ont fréquemment modifié le loyer maximum.   Le Gouvernement fédéral commet une erreur de droit lorsqu'il veut justifier l'amende par le fait que les articles 1 et 2 de l'ordonnance portant répression des abus en matière de prix, du 26.11.1936 seraient applicables, même s'il se trouve que ces articles 1 et 2 n'avaient pas expressément été déclarés inapplicables dans le domaine des loyers des habitations anciennes.   Selon la doctrine juridique unanime (Requête "Die kleine Mieterform", deuxième édition, page 88) et la jurisprudence des plus hautes instances allemandes (arrêt du Bundesgerichtshof du 5.7.1954 in NJW 54, page 1601 et arrêt de la Cour fédérale constitutionnelle du 20.5.1960 ZMR 61, page 230) l'interprétation de l'ordonnance de blocage des prix, réside en ce que le loyer d'un logement (le loyer à la date de référence) ainsi défini, convenu le 17.10.1936, a été déclaré loyer maximum imposé et son dépassement interdit.   Si un logement n'était pas loué le 17.10.1936, il n'existe pas en l'espèce de loyer à la date de référence et on conçoit qu'il était impossible d'appliquer l'interdiction de l'ordonnance de blocage des prix à une première location de ce logement, qui interviendrait ultérieurement. De même la réserve de l'article 3 de l'ordonnance de blocage des prix n'était applicable que s'il existait un loyer de la date de référence devenu loyer maximum. Mais, le loyer de la date de référence pouvait donc également, indépendamment de la prescription de l'article 3 de l'ordonnance de blocage des prix être modifié, être abaissé ou relevé, d'abord sur la base de l'article 2 de la loi de fixation des prix (Preisbildungsgesetz) et ultérieurement sur la base de l'article 3 de la Loi de Berlin sur les prix. Mais cet article 2 de la loi de fixation des prix ou l'article 3 de la Loi de Berlin sur les prix habilitait également à soumettre ultérieurement le loyer qui n'était pas bloqué par l'ordonnance de blocage des prix au blocage des prix et à modifier de nouveau le loyer ainsi bloqué.   Si un logement qui n'était pas loué le 17.10.1936 était loué pour la première fois après le 17.10.1936, le bailleur était en droit, malgré l'ordonnance de blocage des prix, de convenir librement du loyer lors de la première location, en encourant le danger, il est vrai, que ce loyer convenu pour la première fois après le 17.10.1936 fût modifié sur la base de l'article 2 de la loi de fixation des prix ou de l'article 3 de la Loi de Berlin sur les prix. Ce loyer ainsi modifié était alors bloqué et les parties au bail se voyaient empêchées par cette prescription fixant les prix d'accepter ou de payer un loyer autre que celui qui avait été modifié. S'ils avaient contrevenu à cette disposition, ils n'auraient pas commis une infraction contre l'ordonnance de blocage des prix, mais contre la prescription fixant les prix qui avait introduit la réduction du loyer convenu librement pour la première fois. Cela valait aussi s'il existait un loyer bloqué à compter du 17.10.1936, mais celui-ci fut modifié par la suite. C'est ce que confirme l'exposé des motifs de l'ordonnan