CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 12 octobre 1989

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TABLE DES MATIERES                                                                                     Page   I.       INTRODUCTION         (par. 1 - 8) .           .......................................      1 - 2           A.   La requête         (par. 2 - 3)           ........................................        1           B.   La procédure         (par. 4 - 5)           ........................................      1 - 2                   C.   Le présent rapport         (par. 6 - 8) .             .............................        2     II.      ETABLISSEMENT DES FAITS         (par. 9 - 19)           .......................................      3 - 5     III.     AVIS DE LA COMMISSION         (par. 20 - 38)           ......................................      6 - 9           A.   Point en litige         (par. 20) .             .........................................        6           B.   Quant à l'observation de l'article 6 par. 1 de             la Convention             (par. 21 - 38)             ..........................      6 - 9           1.   Détermination de la durée de la procédure             (par. 24) .           ......................................      6 - 7           2.   Caractère raisonnable de la durée de la procédure             (par. 25 - 38)             .........................      7 - 9           a) La complexité de l'affaire            (par. 28)           .....................................      7 - 8           b) Le comportement des requérantes            (par. 29 - 31) .             ............................        8           c) Le comportement des autorités            (par. 32 - 37) .           .................................      8 - 9           d) Considérations finales            (par. 38)           ..................................        9           C.   Conclusion ..           ..................................        9           Annexe I : Historique de la procédure devant la Commission         10           Annexe II : Décision de la Commission sur la recevabilité                       de la requête                                       11   I.       INTRODUCTION   1.       On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.   A.       La requête   2.       Les requérantes, Georgette Godard et Geneviève Egron, sa fille, sont des ressortissantes françaises, nées respectivement en 1904 et en 1931 au Havre.           Elles ont assuré personnellement la présentation de leur affaire devant la Commission.           Au cours de la procédure devant la Commission, le Gouvernement français a été représenté par son Agent, M. Régis de Gouttes, directeur adjoint des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.   3.       Les requérantes se plaignent devant la Commission de la durée d'une procédure en annulation d'un remembrement foncier engagée devant le tribunal administratif de Rouen le 9 novembre 1979, et qui s'est achevée par un arrêt du Conseil d'Etat en date du 5 février 1988.           Elles invoquent l'article 6 par. 1 de la Convention.           Les autres griefs des requérantes, tirés du classement d'une plainte pénale dirigée contre X, de la durée de la procédure en résiliation d'un bail rural et de la non-exécution de la décision de résiliation de bail rural ont été déclarés irrecevables par la Commission.   B.       La procédure   4.       La requête a été introduite le 13 mars 1984 et enregistrée le 4 avril 1984.           Le 14 juillet 1987, la Commission a décidé d'inviter le Gouvernement de la France à présenter des observations écrites sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête, et en particulier sur le grief concernant la durée de la procédure en résiliation du bail rural au regard de l'article 6 par. 1 et sur le grief concernant la procédure pendante devant le Conseil d'Etat, également au regard de l'article 6 par. 1 de la Convention.           Les observations du Gouvernement défendeur ont été présentées le 9 décembre 1987, après qu'une prorogation de délai eut été accordée par le Président de la Commission.           Les observations en réponse des requérantes ont été présentées le 18 février 1988.   5.       Le 18 janvier 1989, la Commission a déclaré la requête recevable quant au grief tiré de la durée excessive de la procédure devant les juridictions administratives et irrecevable pour le surplus.   Des observations complémentaires ont été présentées par les requérantes le 21 mars 1989.   Le Gouvernement n'a pas fait usage de cette faculté.            Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire.   Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties entre le 20 janvier 1989 et le 7 juillet 1989.   Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   C.       Le présent rapport   6.       Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et vote, en présence des membres suivants :                MM. C.A. NØRGAARD, Président                  J.A. FROWEIN                  G. SPERDUTI                  E. BUSUTTIL                  G. JÖRUNDSSON                  A.S. GÖZÜBÜYÜK                  A. WEITZEL                  J.C. SOYER                  H.G. SCHERMERS                  H. DANELIUS                  G. BATLINER                  H. VANDENBERGHE              Mme G.H. THUNE              Sir Basil HALL              M.   F. MARTINEZ              M.   L. LOUCAIDES             7.       Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 12 octobre 1989 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.   8.       Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de la Convention :           (i)     d'établir les faits, et           (ii)    de formuler un avis sur le point de savoir si les faits                constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une                violation des obligations qui lui incombent aux termes                de la Convention.           Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) et le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (ANNEXE II).           Le texte intégral de l'argumentation écrite des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.   ETABLISSEMENT DES FAITS   9.       Les requérantes, propriétaires de terrains à Heuqueville-sur-mer, demandèrent le 9 novembre 1979 au tribunal administratif de Rouen l'annulation de la décision de la commission départementale de remembrement concernant les propriétés qu'elles possèdent dans cette ville.   Elles faisaient valoir notamment que la commission n'avait pas accepté de reconnaître les surfaces réelles portées sur leur plan de bornage, réalisé en 1976 et, s'appuyant sur des surfaces cadastrales erronées, aboutissait à leur retirer 25 à 26 hectares de bonne terre.   Par ailleurs les requérantes alléguaient que le remembrement modifiait la forme d'une parcelle de terrain et en compliquait ainsi l'exploitation.   10.      Les 21 novembre 1979, 18 janvier et 24 décembre 1980, les requérantes présentèrent des mémoires complémentaires.   Dans leur mémoire du 18 janvier 1980, les requérantes présentaient de nombreux moyens et prétendaient que le plan de bornage utilisé donnait des surfaces cadastrales erronées car il datait de 1976 et non de 1978.           Elles alléguaient enfin que la parcelle précitée aurait dû être exclue du remembrement.   11.      Le 28 janvier 1981, un mémoire en défense fut présenté par le préfet de la Seine-Maritime, qui concluait au rejet de la requête.           Le 23 février 1981, un mémoire complémentaire fut présenté par le préfet.   12.      Les 2 mars 1981, 28 octobre 1981 et 15 novembre 1982, des mémoires furent présentés par les requérantes, qui concluaient de nouveau à l'annulation du remembrement litigieux et développaient de nouveaux motifs d'annulation.           Le 1er décembre 1982, un nouveau mémoire complémentaire présenté par les requérantes portait communication d'une plainte contre X. adressée le 20 novembre 1982 au Procureur de la République du Havre pour faux et usage de faux, voie de fait et emprise irrégulière.           Le 10 janvier 1983, un mémoire présenté par les requérantes tendait à ce que le tribunal prononce la nullité des opérations cadastrales, qui n'avaient pas été précédées de l'établissement d'un document de délimitation de parcelles certifié par les parties, avant d'être soumises au service du cadastre.   Les requérantes estimaient que ces opérations constituaient une voie de fait.           Le 30 janvier 1984, les requérantes produisirent un nouveau mémoire par lequel elles demandaient au tribunal de prescrire à l'administration la communication du dossier de remembrement de Heuqueville-sur-mer.           Le 17 mai 1984, les requérantes présentèrent un mémoire dans lequel elles formulaient de nouvelles demandes.   13.      L'audience publique eut lieu le 22 mai 1984 et le tribunal administratif de Rouen rendit son jugement le 13 juillet 1984.           Le tribunal sursit à statuer sur le grief concernant la superficie réelle des parcelles constituant l'apport des requérantes jusqu'à ce que la juridiction - civile - compétente se soit prononcée sur la question préjudicielle de propriété soulevée par la requête. Il rejeta la requête pour le surplus, considérant que le moyen concernant le plan de bornage était irrecevable car présenté hors délai, que la parcelle dont les requérantes demandaient qu'elle soit exclue du remembrement n'étant pas un immeuble à utilisation spéciale ne pouvait être regardée comme étant à exclure du remembrement, et enfin que la parcelle était un herbage, que son entretien avait été négligé, qu'il ne ressortait pas du dossier que les requérantes aient subi un préjudice, et que la forme générale de cet herbage demeurait sensiblement la même.   14.      Ce jugement a fait l'objet d'un recours au Conseil d'Etat en date du 27 juillet 1984.           Le 18 septembre 1984, les requérantes déposèrent un mémoire complémentaire.   15.      Le 20 novembre 1984, le dossier fut communiqué par le Conseil d'Etat au ministère de l'agriculture.           Le 24 janvier 1985, les requérantes firent une demande de renseignements sur le délai accordé au ministère de l'agriculture, demande qu'elles renouvelèrent le 2 juin 1986.           Le 26 janvier 1987, les requérantes produisirent un mémoire complémentaire.   16.      Le 13 mai 1987, le ministère de l'agriculture restitua le dossier au Conseil d'Etat et présenta ses observations.           Le 26 mai 1987, les requérantes firent un mémoire mettant en cause le département.           Le 29 juillet 1987, l'instruction du dossier étant terminée, celui-ci fut remis à un rapporteur.   17.      Le 28 novembre 1987, une lettre du Conseil d'Etat avisa les requérantes de la mise au rôle de l'affaire le 2 décembre 1987.           Le 30 novembre 1987, les requérantes demandèrent que le mémoire soumis par le défendeur leur soit communiqué.   Ce mémoire, daté du 13 mai 1987, leur fut envoyé le 11 décembre 1987 et les requérantes demandèrent communication du mémoire produit par le département.           Le 31 décembre 1987, les requérantes produisirent un mémoire en réponse et demandèrent au tribunal qu'une question préjudicielle soit posée à la Cour de Justice des Communautés européennes.   18.      Le 13 janvier 1988, une lettre du Conseil d'Etat avisa les requérantes de la mise au rôle pour le 20 janvier 1988.   19.      Le 5 février 1988, le Conseil d'Etat rejeta le recours des requérantes.           Cette juridiction estima que le grief concernant la contenance exacte des apports des requérantes soulevait une question de propriété sérieuse et relevant de la compétence de l'autorité judiciaire et que le tribunal administratif avait eu raison de surseoir à statuer jusqu'à ce que l'autorité judiciaire se soit prononcée sur la question préjudicielle de la contenance exacte des apports litigieux.           Concernant les moyens portant sur la date du plan de bornage et l'exclusion d'une parcelle du remembrement, il se référa aux conclusions du tribunal administratif.           Pour ce qui est enfin des modifications apportées à la forme et aux limites de la parcelle par les opérations de remembrement, il conclut qu'elles n'avaient pas aggravé les conditions d'exploitation de la propriété des requérantes.   III.     AVIS DE LA COMMISSION   A.       Point en litige   20.      La Commission est appelée à se prononcer sur la question suivante :   la procédure administrative engagée par les requérantes pour demander l'annulation de la décision de la commission départementale de remembrement a-t-elle excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 de la Convention ?   B.       Quant à l'observation de l'article 6 par. 1 de la Convention   21.      L'article 6 par. 1 de la Convention dispose :           "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ...         dans un délai raisonnable, par un tribunal ... qui décidera,         soit des contestations sur ses droits et obligations de         caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en         matière pénale dirigée contre elle".   22.      La Commission rappelle sur ce point que dans l'affaire Ettl et autres, la Cour européenne des Droits de l'Homme s'est prononcée comme suit à propos de l'applicabilité de l'article 6 par. 1 aux procédures de remembrement foncier rural :           "De fait, ces procédures affectent les droits de propriété         des personnes qui ont des biens-fonds dans la zone de         remembrement.   Certains biens leur sont enlevés et d'autres         leur sont attribués, moyennant une petite compensation         financière dans certains cas.   Il y a dès lors détermination         directe des rapports de droit privé entre les différents         propriétaires" (voir Cour Eur. D.H., arrêt Ettl et autres du         23 avril 1987, série A n° 117, p. 22, par. 74).   23.      La Commission estime dès lors que le contentieux en matière de remembrement foncier rural porte sur un droit de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 de la Convention.   1.       Détermination de la durée de la procédure   24.      La procédure devant les juridictions administratives a débuté le 9 novembre 1979, avec la saisine par les requérantes du tribunal administratif de Rouen, et s'est achevée le 5 février 1988 avec l'arrêt du Conseil d'Etat rejetant leur recours.           La durée globale de cette procédure est donc de 8 ans et 3 mois.           A cet égard, la Commission tient à rappeler que la déclaration française d'acceptation du droit de recours individuel selon l'article 25 - en date du 2 octobre 1981 - ne contient aucune réserve visant à préciser le champ d'application, pour le passé, du droit de recours individuel.   La Commission est donc compétente ratione temporis pour connaître de griefs portant sur des faits postérieurs à la date de la ratification de la Convention par la France - soit le 3 mai 1974.   Dès lors, et compte tenu du caractère indivisible de la situation litigieuse, la Commission est compétente pour connaître des procédures devant les juridictions administratives mises en cause en l'espèce (voir N° 9587/81, déc. 13.12.82, D.R. 29, p. 228 et N° 10073/82, H. c/France, rapport Comm. 04.03.88, par. 64).   2.       Le caractère raisonnable de la durée de la procédure   25.      Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et eu égard aux critères consacrés par la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme (voir en dernier lieu Cour Eur. D.H., arrêt Lechner et Hess du 23 avril 1987, série A n° 118, p. 16, par. 40 et suiv.).           Alors qu'il est vrai que seules les lenteurs imputables à l'Etat peuvent amener à conclure à l'inobservation du "délai raisonnable", il échet de relever qu'ainsi que la Cour l'a déclaré à maintes reprises, le caractère raisonnable de la procédure s'apprécie en tenant compte de la complexité de l'affaire, du comportement du requérant et de celui des autorités compétentes, ainsi que de l'enjeu du litige (voir mutatis mutandis, Cour Eur. D.H., arrêt König du 28 juin 1978, série A n° 27, pp. 34-40, par. 99, 102-105 et 107-111 et, en particulier, arrêt Buchholz, série A n° 42, p. 16, par. 49).           La Commission adopte en l'espèce la même démarche pour apprécier la durée de la procédure devant les juridictions administratives françaises (voir H. c/France, rapport Comm. 04.03.1988, par. 65-66).   26.      Le Gouvernement conclut à l'absence de violation de la Convention.   Il soutient à cet égard que la cause des requérantes a été jugée dans un délai raisonnable, compte tenu à la fois de leur attitude qui a contribué à l'allongement de la procédure, notamment par le dépôt de nombreux mémoires, et de la complexité de l'affaire.           Il ajoute que le ministre de l'agriculture, partie défenderesse, a mis deux ans et demi à restituer le dossier et à produire ses observations devant le Conseil d'Etat, malgré de nombreux rappels de celui-ci.   27.      Les requérantes quant à elles soutiennent que la durée de la procédure a été déraisonnable.   Elles précisent que leurs mémoires successifs étaient motivés par l'absence de réponse de leurs adversaires à leurs arguments.   a.       La complexité de l'affaire   28.      Le Gouvernement expose que l'affaire était complexe car elle soulevait des problèmes difficiles en droit et en fait.   Il en veut pour preuve le fait que les requérantes ont déposé neuf mémoires complémentaires devant le tribunal administratif, mémoires qui ont d'ailleurs dû faire à chaque fois l'objet d'une nouvelle instruction.           La Commission, quant à elle, relève que la complexité de l'affaire n'a pas été contestée par les requérantes.   Elle la tient donc pour établie.           Elle estime toutefois que cet élément ne saurait justifier, à lui seul, un délai d'examen de l'affaire de huit ans et trois mois pour deux juridictions.   b.       Le comportement des requérantes   29.      Le Gouvernement souligne que les requérantes ont contribué à l'allongement de la procédure en déposant devant le tribunal administratif neuf mémoires complémentaires dans lesquels elles faisaient de nouvelles demandes ou développaient de nouveaux motifs d'annulation.   30.      Les requérantes exposent quant à elles qu'elles ont produit ces mémoires en raison de l'absence de réponse de leurs adversaires.   31.      La Commission estime que le comportement des requérantes, s'il a contribué à allonger dans une certaine mesure la durée de la procédure en première instance, ne saurait expliquer en lui-même un délai de huit ans et trois mois au total.   c.       Le comportement des autorités   32.       Selon le Gouvernement, les juridictions administratives ne peuvent être mises en cause quant à la longueur de la procédure.           Le Gouvernement expose que le ministre de l'agriculture, partie défenderesse, a conservé le dossier deux ans et demi, malgré plusieurs rappels du Conseil d'Etat.   33.      La Commission rappelle que la procédure devant le tribunal administratif, commencée le 9 novembre 1979, s'est achevée par un jugement du 13 juillet 1984.   Elle a donc duré quatre ans et huit mois.           Elle constate que, si les requérantes ont effectivement présenté de nombreux mémoires complémentaires, le préfet a produit ses mémoires en défense les 28 janvier et 23 février 1981, et que le tribunal n'a accompli aucun acte jusqu'au 22 mai 1984, date à laquelle l'audience s'est tenue dans cette affaire.     34.      La Commission note par ailleurs que la procédure devant le Conseil d'Etat, commencée le 27 juillet 1984, s'est achevée le 5 février 1988 et a donc duré trois ans et six mois.           L'audience devant le Conseil d'Etat se tint par ailleurs le 20 janvier 1988.   35.      En ce qui concerne la procédure devant le tribunal administratif, la Commission considère que, même confronté au dépôt répété de nouveaux mémoires des requérantes, le tribunal aurait dû accélérer la procédure, notamment en fixant une audience plus tôt.   36.      Pour ce qui est de la durée de la procédure devant le Conseil d'Etat, la Commission relève que le Gouvernement allègue qu'elle est imputable, non à cette juridiction, mais au ministère de l'agriculture, partie défenderesse.   En effet, le ministre a gardé le dossier, qui lui avait été transmis le 20 novembre 1984, pendant deux ans et demi avant de le restituer et de produire ses observations le 13 mai 1987.     37.      La Commission rappelle tout d'abord que, par principe, le respect du délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 de la Convention relève de la responsabilité des juridictions compétentes, quelles que soient les parties en cause, dans la mesure où le juge contrôle la procédure et reste chargé de la mise en état et de la conduite du procès.   Elle rappelle, en outre, qu'en ratifiant la Convention, l'Etat français a contracté l'obligation de l'observer, et qu'il doit en particulier en assurer le respect par ses différentes autorités (voir Cour Eur. D.H. arrêt Martins Moreira du 26 octobre 1988, à paraître dans la série A n° 143, par. 60).   En l'occurrence, selon les déclarations du Gouvernement défendeur lui-même, le retard principal serait dû à l'inertie de la partie défenderesse devant le Conseil d'Etat, à savoir le ministère de l'agriculture, qui, n'aurait restitué le dossier assorti de ses observations que deux ans et demi après que celui-ci ait été transmis par le Conseil d'Etat.           Or, d'une part, l'inertie attribuée au ministère de l'agriculture engage la responsabilité de l'Etat français sur le terrain de la Convention.           D'autre part, le Conseil d'Etat, face à l'attitude dilatoire du ministère, aurait dû, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, et compte tenu des engagements assumés par la France, montrer plus de fermeté en exigeant un dépôt rapide des observations demandées.   d.       Considérations finales   38.      La procédure litigieuse a duré dans sa totalité huit ans et trois mois, pendant la majeure partie desquels la cause des requérantes demeura en veilleuse.           La Commission estime que les différents retards, accumulés et combinés, qui se sont produits et qui tout bien pesé ne sont que très partiellement imputables à la partie demanderesse, ne peuvent valablement se justifier et doivent être imputés à la fois aux juridictions administratives et à l'exécutif.   Statuant à la lumière de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission estime que ce laps de temps est excessif et ne répond pas à la condition du "délai raisonnable" énoncé à l'article 6 par. 1 de la Convention.           La Commission est donc d'avis que la cause des requérantes n'a pas été entendue dans un "délai raisonnable".       C.       Conclusion           La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu en l'espèce violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.               Le Secrétaire                          Le Président       de la Commission                       de la Commission              (H.C. KRÜGER)                         (C.A. NØRGAARD)     ANNEXE I   HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION     Date                                     Acte     13.03.1984       Introduction de la requête   04.04.1984       Enregistrement de la requête     Examen de la recevabilité   14.07.1987       Décision de la Commission d'inviter le Gouvernement                 à lui soumettre ses observations sur la recevabilité                 et le bien-fondé de la requête   09.12.1987       Observations du Gouvernement   18.02.1988       Observations en réponse des requérantes   18.01.1989       Décision de la Commission sur la recevabilité de la                 requête     Examen du bien-fondé   21.O3.1989       Observations complémentaires des requérantes.   12.1O.1989       Délibérations de la Commission sur le bien-fondé,                 vote final et adoption du rapport