CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 3 avril 1990

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }  Requête No 12565/86     Johannes OERLEMANS   contre   Pays-Bas     RAPPORT DE LA COMMISSION   (adopté le 3 avril 1990)                             TABLE DES MATIERES                                                                 Page I.       INTRODUCTION         (par. 1 - 16) ...............................        1 - 3        A. La requête (par. 2 - 5) .....................          1        B. La procédure (par. 6 - 11) ..................        1 - 2        C. Le présent rapport (par. 12 - 16) ...........        2 - 3     II.      ETABLISSEMENT DES FAITS         (par. 17 - 50) ..............................        4 - 11        A. Les circonstances de l'affaire         (par. 17 - 29) ..............................        4 - 6        B. Le droit interne pertinent         (par. 30 - 50) ..............................        6 - 11            1.   La loi sur la protection de la nature du             15 novembre 1967 (par. 30 - 36) .........        6 - 7            2.   Dispositions propres à la mesure de             classement du 20 septembre 1982             (par. 37 - 39) ..........................        7 - 10            3.   Dispositions relatives à la procédure de             recours à la Couronne (Kroonberoep)             (par. 40 - 50) ..........................       10 - 11               a.   La procédure de recours à la Couronne                avant l'entrée en vigueur de la loi du                18 juin 1987 (par. 41 - 49) ..........       10 - 11               b.   Modification introduite par la loi du                18 juin 1987 (par. 50) ...............          11     III.     AVIS DE LA COMMISSION         (par. 51 - 69   ) ............................       12 - 15        A. Point en litige         (par. 51) ...................................          12        B. Remarques liminaires         (par. 52) ...................................          12        C. Applicabilité de l'article 6 par. 1 de la         Convention (par. 53 - 64) ...................       12 - 15              a.   Existence d'une contestation sur un droit               (par. 55 - 60) ........................       13 - 14              b.   Sur le caractère "civil" du droit               (par. 61 - 64) ........................       14 - 15        D. Sur le respect de l'article 6 par. 1 de la         Convention (par. 65 - 68) ...................          15        E. Conclusion         (par. 69) ...................................          15   OPINION DISSIDENTE DE M. H.G. SCHERMERS ET DE SIR BASIL HALL ......................................        16 - 17   ANNEXE I   : Historique de la procédure devant la             Commission ..............................          18   ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la             requête .................................        19 - 25   I.       INTRODUCTION   1.       On trouvera ci-après un résumé de l'affaire, telle qu'elle a été soumise par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.   A.       La requête   2.       Le requérant est un ressortissant néerlandais, né en 1929 et résidant à Hogerheide (Pays-Bas).   Il est agriculteur.   Devant la Commission, il est représenté par M. Caspar Van de Mortel, conseiller juridique à Tilburg (Pays-Bas).           Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent, Mme D.S. van Heukelom, conseiller juridique adjoint au ministère des Affaires étrangères à La Haye.   3.       Le 20 septembre 1982, le ministre de la Culture, des Loisirs et des Travaux d'utilité publique classa comme site naturel protégé une zone qui comprenait certaines terres appartenant au requérant. Aux termes de l'arrêté de classement, l'utilisation des terres agricoles pouvait se poursuivre normalement, mais certaines activités étaient soumises à une autorisation.   Le requérant introduisit un recours contre cette décision auprès de la Couronne (la Reine et le ou les ministres compétents).   4.       Par décision du 14 mars 1986, et après avoir demandé l'avis de la Division du contentieux administratif du Conseil d'Etat, la Couronne rejeta le recours introduit par le requérant.   5.       Le requérant estime que lors de l'examen de son recours, la Couronne était appelée à statuer sur une contestation relative à ses droits de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 de la Convention, telle que la Cour européenne des Droits de l'Homme l'a interprété dans l'affaire Benthem.   C'est donc un tribunal qui aurait dû trancher l'affaire et non un organe administratif.   Il allègue que l'article 6 de la Convention était applicable et qu'il a été méconnu en l'espèce.           Le second grief du requérant, présenté au titre de l'article 1 du Protocole additionnel, a été déclaré irrecevable par la Commission en date du 10 juillet 1989.   B.       La procédure   6.       La requête a été introduite le 5 septembre 1986 et enregistrée le 24 novembre 1986.   7.       Le 5 octobre 1988, la Commission a décidé d'inviter le Gouvernement des Pays-Bas à présenter par écrit des observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête et en particulier sur la violation alléguée de l'article 6 par. 1 de la Convention.   8.       Le Gouvernement a présenté ses observations le 28 décembre 1988 et le requérant a présenté ses observations en réponse le 20 février 1989.   9.       Le 10 juillet 1989, la Commission a déclaré recevable, tous moyens de fond réservés, le grief du requérant présenté au titre de l'article 6 de la Convention.   Elle a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.   Elle a ensuite invité les parties à lui faire parvenir par écrit des offres de preuve et observations complémentaires ainsi que de plus amples renseignements sur certains points de l'affaire.   10.      Le requérant a présenté ses observations le 9 octobre 1989. Le Gouvernement a présenté les siennes le 14 novembre 1989.   11.      Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 litt. b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire.   Des consultations avec les parties ont eu lieu entre le 22 août 1989 et le 14 novembre 1989.   Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   C.       Le présent rapport   12.      Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes, en présence des membres suivants :                MM. C.A. NØRGAARD, Président                  S. TRECHSEL                  G. SPERDUTI                  E. BUSUTTIL                  G. JÖRUNDSSON                  A.S. GÖZÜBÜYÜK                  A. WEITZEL                  J.C. SOYER                  H.G. SCHERMERS                  H. DANELIUS                  G. BATLINER                  H. VANDENBERGHE              Mme G.H. THUNE              Sir Basil HALL              MM. F. MARTINEZ                  C.L. ROZAKIS                  L. LOUCAIDES   13.      Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 3 avril 1990 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.   14.      Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :           1. d'établir les faits, et           2. de formuler un avis sur le point de savoir si les faits            constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur            une violation des obligations qui lui incombent aux            termes de la Convention.   15.     Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) ainsi que le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe II).   16.      Le texte intégral des plaidoiries et mémoires des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.      ETABLISSEMENT DES FAITS   A.       Les circonstances de l'affaire   17.      Le 21 septembre 1981, le secrétaire d'Etat néerlandais à la Culture, aux Loisirs et aux Travaux d'utilité publique (Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk) proposa le classement, comme site naturel protégé (beschermd natuurmonument), de la zone "Markiezaatmeer-Zuid", une partie importante du delta de l'Escaut et de la Meuse (Zuidwest-Nederlandse Delta) transformée en lac par l'achèvement d'une digue de fermeture en 1982.   Ce site constitue un complexe d'eaux libres (openwater), de bandes littorales soit recouvertes par chaque marée haute (slikken) soit par les marées de vives eaux (schorren), de petites dunes et de falaises situées en contre-haut.   Selon la proposition de classement, le site se caractérise par une grande diversité géomorphologique, géologique, hydrologique et (micro-)climatique.   Cette diversité ainsi que la beauté des paysages justifiait la proposition de classement, comme d'ailleurs la richesse ornithologique et celle de la flore, caractérisée par la présence d'espèces rares ou exceptionnellement rares et l'existence d'associations végétales spécifiques.   Le site englobait certaines terres (c'est-à-dire la parcelle cadastrale N° 1836) appartenant au requérant.   18.      Par lettre du 9 novembre 1981, le requérant communiqua à la Commission permanente des Etats provinciaux du Brabant du Nord (Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant) ses objetions à la proposition de classement.   Rappelant qu'il avait acheté la parcelle N° 1836 en raison de la possibilité de l'utiliser ultérieurement à des fins agricoles grâce à l'achèvement de la digue de fermeture créant le lac du Marquisat (Markiezaatmeer), et la création subséquente de polders, le requérant alléguait que la mesure de classement faisait perdre à cette parcelle sa destination agricole naturelle et était par conséquent contraire à l'intérêt général.   19.      Par lettre du 2 février 1982, la Commission permanente des Etats provinciaux transmit ses observations (accompagnées, entre autres, de la réclamation du requérant) au Secrétaire d'Etat à la Culture, aux Loisirs et aux Travaux d'utilité publique.   Quant aux objections du requérant à la mesure de classement, elle observa que la destination qu'il comptait donner à la parcelle N° 1836 était en contradiction avec le plan de développement régional du Brabant-Ouest (Streekplan West-Brabant).   Elle rappela qu'après que tous les intérêts en jeu eurent été appréciés, la partie ouest du lac du Marquisat avait été désignée par ce plan comme "domaine naturel" ("natuurgebied") où il était primordial de conserver un écosystème stable.   Elle en déduisit que les activités agricoles devaient y être subordonnées, selon le plan de développement, à la protection de la valeur écologique de la zone.   La Commission permanente des Etats provinciaux émit donc l'avis que les objections du requérant à la mesure de classement étaient peu pertinentes.   20.      Par arrêté du 20 septembre 1982, le ministre de la Culture, des Loisirs et des Travaux d'utilité publique classa une grande partie de la zone proposée comme site naturel protégé, en ce comprises les terres appartenant au requérant.   Cet arrêté avait été pris conformément aux dispositions de la loi sur la protection de la nature (Natuur- beschermingswet) du 15 novembre 1967, après examen des observations de la Commission permanente des Etats provinciaux et des avis du Conseil de protection de la nature (Natuurbeschermingsraad) et de la Commission royale d'aménagement du territoire (Rijksplanologische Commissie).   L'arrêté prévoyait que l'utilisation des terres agricoles comprises dans le site pouvaient se poursuivre normalement comme par le passé, mais que certaines activités seraient cependant soumises à une autorisation.   21.      Le 30 octobre 1982, le requérant introduisit un recours contre l'arrêté de classement devant la Couronne.   Il y faisait valoir que comme copropriétaire, il utilisait toute la parcelle N° 1836 pour des activités d'élevage et que la mesure de classement la transformerait en une terre inculte.   Il estima que cette situation était peu en rapport avec les intérêts de la protection de la nature et entraînait une importante perte économique.   Il ajouta que la protection du site était déjà garantie par le plan de développement régional du Brabant-Ouest et le plan d'aménagement de la commune de Woensdrecht qui respectaient, pour leur part, les droits des agriculteurs.   22.      La Division du contentieux administratif du Conseil d'Etat (Afdeling Geschillen van Bestuur van de Raad van State) intervint comme organe consultatif de la Couronne et entendit le conseil du requérant le 8 novembre 1985.   23.      Par décret royal du 14 mars 1986, la Couronne déclara le recours du requérant non fondé, estimant, après avoir examiné les objections du requérant, que la décision de classement comme site naturel protégé devait être confirmée, en raison de l'importance indéniable de l'intérêt général poursuivi par cette mesure.   24.      En 1987, le requérant procéda à divers travaux sur la parcelle N° 1836.   Il égalisa le sol de la parcelle N° 1836 et colmata certaines parties d'une crique contiguë.   Par lettre du 2 juillet 1987, le ministre de l'Agriculture et de la Pêche (Minister van Landbouw en Visserij) signala au requérant que ces travaux portaient atteinte à la valeur géologique et géomorphologique du site. Observant qu'aucune demande d'effectuer de tels travaux n'avait été introduite par le requérant, il ordonna en vertu de l'article 29 de la loi sur la protection de la nature la cessation des travaux et souligna qu'il allait prendre des mesures pour permettre la remise en état du lieu.   Il ajouta que le requérant disposait d'un délai de 30 jours pour introduire un recours contre cette décision devant la Division de juridiction (Afdeling Rechtspraak) du Conseil d'Etat.   Le requérant introduisit un tel recours qui fut rejeté à une date indéterminée.   25.      Par lettre du 23 février 1988, le ministre de l'Agriculture et de la Pêche précisa au requérant les mesures qu'il avait prises pour la remise en état du terrain et qui devaient être exécutées avant le 1er septembre 1988.   Il ajouta que le requérant disposait d'un délai de 30 jours pour introduire un recours contre cette dernière décision devant la Division de juridiction du Conseil d'Etat.   26.      Au début de l'année 1988, le requérant introduisit une demande d'autorisation d'utiliser des moyens mécaniques pour détruire les chardons sur une partie de la parcelle N° 1836.   Par décision du 8 mars 1988, le ministre de l'Agriculture et de la Pêche refusa d'accorder cette autorisation, estimant que l'utilisation de tels moyens porterait atteinte à la valeur du site.   27.      Le requérant fit appel de cette décision devant la Couronne. Conformément à l'article 1, alinéa 1 de la loi temporaire sur les recours à la Couronne (Tijdelijke wet Kroongeschillen) du 18 juin 1987, le litige fut soumis, pour décision, à la Division du contentieux administratif du Conseil d'Etat.   Par arrêt du 15 septembre 1989, la Division du contentieux administratif rejeta le recours.   28.      Entretemps, le 22 janvier 1988, le requérant demanda l'octroi d'une indemnité évaluée à 200.000 florins pour les dommages subis par le classement comme site naturel protégé des parcelles N° 2182 et 1836 lui appartenant.   Cette demande fut faite conformément à l'article 18 de la loi sur la protection de la nature.   29.      Par lettre du 16 mai 1989, le ministre de l'Agriculture et de la Pêche rejeta la demande.   Il observa d'abord que la parcelle n° 2182 ne faisait pas partie du site.   Il ajouta que le requérant n'était que copropriétaire - à concurrence d'un sixième, c'est-à-dire 10 hectares - de la parcelle N° 1836 qui appartenait pour cinq sixièmes à une fondation privée, la Stichting het Brabants Landschap, qui partageait les objectifs poursuivis par le classement du site. Quant aux dommages allégués, le ministre estima que les difficultés d'utilisation agricole des terres découlaient plus de la nature actuelle de la parcelle - caractérisée par la présence de "slikken" et de "schorren" (v. supra p. 4, par. 17) - que du développement de chardons comme l'alléguait le requérant.   Il conclut donc que le classement du site n'avait pas limité l'utilisation de la parcelle. Le ministre signala enfin que le requérant pouvait, dans les deux mois, faire appel de sa décision devant la Couronne, en introduisant un mémoire d'appel motivé devant la Division du contentieux administratif du Conseil d'Etat.   B.       Le droit interne pertinent   1.       La loi sur la protection de la nature du 15 novembre 1967   30.      Le classement comme site naturel protégé de certaines terres appartenant au requérant a été faite sur base de la loi sur la protection de la nature (Natuurbeschermingswet) du 15 novembre 1967.   31.      Aux termes de l'article 7 de la loi, le ministre de la Culture, des Loisirs et des Travaux d'utilité publique peut, en accord avec le ministre chargé de l'Aménagement du territoire (ruimtelijke ordening), classer comme site naturel protégé (beschermd natuurmonument) un site dont la protection n'est pas assurée d'une autre manière.   Ce classement se fait par une décision motivée qui doit préciser les parcelles cadastrales visées par le classement.   32.      L'article 8 de la loi prévoit que cette décision doit être précédée d'une première décision - de proposition de classement -, elle aussi motivée.   Aux termes de l'article 9 de la loi, une copie de cette décision est envoyée entre autres aux propriétaires et aux créanciers hypothécaires des parcelles concernées qui pourront faire part, par écrit, de leurs positions aux Etats provinciaux de la province concernée.   33.      L'article 12 de la loi dispose qu'il est interdit d'accomplir, sans autorisation du ministre ou en violation avec les conditions d'une telle autorisation, des actes dommageables pour la beauté ou l'intérêt scientifique du site naturel protégé ou qui défigureraient le site.   Ces actes sont ceux qui portent atteinte aux caractéristiques essentielles du site telles que décrites dans la décision de propositions de classement.   34.      L'article 18 de la loi prévoit la possibilité d'obtenir une indemnité pour les dommages subis suite à une décision de classement, un refus d'autorisation ou en raison des conditions mises à une autorisation.   35.      Tous les recours concernant les mesures de classement, le refus d'accorder une autorisation ou les conditions mises à pareille autorisation sont, en vertu de l'article 19, soumis à la Couronne.   36.      Les articles 26 à 29 de la loi prévoient diverses sanctions pénales ou mesures de contraintes pour des actes contraires aux dispositions de la loi.   2.       Dispositions propres à la mesure de classement du 20 septembre 1982   37.      Au point 6 "utilisation actuelle et gestion souhaitée" (huidig gebruik en gewenst beheer) de la note d'éclaircissement (toelichting) jointe à la décision du 20 septembre 1982, il est noté que :           "Het huidige sinds jaar en dag plaatsvindende gebruik van de         agrarische gronden kan normaal doorgang vinden.   Een aantal         handelingen (niet limitatief opgesomd in deze toelichting) is         echter aan een vergunning gebonden om ongewenste ontwikkelingen         in het natuurmonument, die de wezenlijke kenmerken daarvan         aantasten, in samenspraak met eigenaren en pachters te kunnen         voorkomen."   Traduction           "L'utilisation actuelle et immémoriale des terres agricoles         peut se poursuivre normalement.   Un certain nombre d'activités         (énumérées de manière non limitative dans cette note         d'éclaircissement) sont cependant soumises à une autorisation         afin de prévenir, en concertation avec les propriétaires et         amodiataires, des développements regrettables dans le site         naturel, qui porteraient atteinte à ses caractéristiques         essentielles."   38.      Selon le point 7 - "autorisations" (vergunningen) de la note d'éclaircissement, une autorisation doit être demandée, conformément à l'article 12 de la loi sur la protection de la nature, pour les activités qui portent atteinte aux caractéristiques essentielles du site et qui seraient dommageables pour son intérêt scientifique ou le défigureraient.   En raison de l'impossibilité de déterminer à l'avance ce qui devait être interdit ou autorisé compte tenu de la diversité du site et des différences de nature et d'intensité pouvant exister pour chaque activité, il fut décidé de déterminer cas par cas si une autorisation était ou non nécessaire.   Les personnes intéressées peuvent demander l'aide du consultant pour la conservation de la nature de l'Administration des forêts nationales (Consulent Natuurbehoud van het Staatsbosbeheer) qui peut donner une réponse définitive sur la question de savoir s'il faut ou non demander une autorisation.   39.      Le point 7 in fine de la note d'éclaircissement se lit comme suit :           Teneinde voor wat betreft het voorgaande de gedachten te         bepalen, wordt hierna een aantal voorbeelden gegeven van         handelingen, waarvoor een vergunning vereist kan zijn :         - bouwen in de zin van artikel 1, van de Woningwet ;         - plaatsen of aanleggen van voor verblijf geschikte - al dan           niet aan hun bestemming onttrokken - voer- en vaartuigen,           caravans en tenten ;         - aanleggen of aanbrengen van oeverbeschoeiingen ;         - leggen of aanbrengen van ondergrondse of bovengrondse           leidingen ;         - aanleggen of verharden van wegen, banen of parkeergelegenheden           en het aanbrengen van andere oppervlakteverharding van           enige omvang ;         - aanbrengen of inrichten van recreatieve voorzieningen zoals           kampeerterreinen, lig- of speelweiden, stranden,           picknickplaatsen, aanlegplaatsen, oefenterreinen voor           hondensport, vliegsport enz. ;         - ontgronden en afgraven, bodem verlagen, aanleggen van           waterlossingen, plassen of vijvers, ophogen, egaliseren,           ontginnen en ploegen ;         - scheuren van grasland ;         - opslaan, storten, bergen of deponeren van al dan niet           afgedankte of aan hun oorspronkelijk gebruik onttrokken           voorwerpen, vloeistoffen, producten of materialen ;         - aanbrengen van reclame-opschriften en het plaatsen van voer-           of vaartuigen en werken waarop reclame-opschriften zijn           aangebracht ;         - beoefenen van vormen van buitensport (modelvliegtuigsport,           hondensport, paardensport e.d.) ;         - berijden van gemotoriseerde voertuigen en bromfietsen buiten           bestaande wegen, beoefenen van motorsport en houden van           wedstrijden, races en crossen met motorvoertuigen en           bromfietsen ;         - verrichten van handelingen die wijziging of intensivering           van het bestaande bodemgebruik beogen of ten gevolge kunnen           hebben ;         - verrichten van handelingen die wijziging van de waterhuis-           houding of waterstand beogen of ten gevolge kunnen hebben ;         - aanwenden van bestrijdingsmiddelen, groei- en stoorstoffen ;         - het aanwenden van meststoffen op schorren en slikken ;         - het uitrijden van meer organische mest dan voor een           kwantitatief en kwalitatief goed productief gewas nodig is,           alsmede het toedienen van een organische bemesting in de           periode van 1 december tot en met 28 februari op de gronden,           gelegen boven de schorren en slikken.   Traduction           Afin de préciser les idées en ce qui concerne ce qui a été dit auparavant, on trouvera ci-après un certain nombre d'exemples d'activités pour lesquelles une autorisation peut être exigée :           - bâtir, au sens de l'article 1er de la loi sur le logement           (woningwet) ;         - le placement ou établissement de véhicules, d'embarcation,           de caravanes et de tentes conçues pour le logement - que leur           destination première soit ou non modifiée ;         - le placement ou pose d'étançons ;         - le placement ou la pose de canalisations souterraines ou en           surface ;         - la construction ou l'empierrement de chemins, voies ou           installations de parcage et le placement d'autres matériaux           destinés à l'endurcissement de surfaces, de quelque           importance ils soient.         - l'établissement ou la construction d'équipements récréatifs           tels que terrains de camping, terrains de jeux ou de repos,           plages, emplacements de pique-nique, installations           d'accostage, terrains d'exercices pour sports canins,           terrains d'aviation, etc. ;         - le déblaiement, la destruction ou la dégradation du sol, la           création de systèmes d'évacuation des eaux, de lacs ou           d'étangs, le remblaiement, le nivellement, le défrichement           et les labours ;         - le labourage des herbages ;         - le stockage, versage, dépôt ou l'entreposage d'objets           liquides, produits ou matériaux qui sont ou non mis au           rebut ou soustraits à usage primitif ;         - l'installation de publicités ou le placement de véhicules           ou d'embarcations ou d'ouvrages sur lesquels sont installés           des publicités ;         - l'exercice de sports d'extérieur (aéromodélisme, sport           canin, sport équestre et leurs pareils) ;         - la conduite de véhicules automoteurs ou de cyclomoteurs           hors des chemins existants, l'exercice de sports moteurs           et l'organisation de compétitions, courses et "cross" de           véhicules automoteurs ou cyclomoteurs ;         - l'emploi de méthodes visant ou pouvant entraîner le           changement ou l'intensification de l'utilisation des sols           par rapport à leur usage existant ;         - l'emploi de méthodes visant ou pouvant entraîner la           modification de l'aménagement des eaux ou du niveau des           eaux ;         - l'utilisation de produits prophylactiques et de produits           destinés à favoriser ou contrarier la croissance ;         - l'utilisation d'engrais sur les "schorren" et "slikken" (v.           supra p. 4, par. 17) ;         - l'épandage de quantités plus grandes d'engrais que celles           nécessaires à une récolte d'un bon rendement quantitatif           ou qualitatif, ainsi que l'application d'engrais durant           la période qui va du 1er décembre au 28 février sur les           sols, situés au-dessus des "schorren" et "slikken" .   3.       Dispositions relatives à la procédure de recours à la         Couronne (Kroonberoep)   40.      Les dispositions relatives à la procédure de recours à la Couronne ont été modifiées par une loi du 18 juin 1987, portant des dispositions provisoires en matière de litiges déférés à la Couronne (Wet van 18 Juni 1987, houdende voorlopige voorziening inzake geschillen waarvan de beslissing aan de Kroon is opgedragen), aussi appelée loi temporaire sur les recours à la Couronne (Tijdelijke wet Kroongeschillen).   La procédure de recours mise en cause par le requérant s'est cependant déroulée sur base des anciennes dispositions applicables en la matière, qui seront exposées ci-après.       a.   La procédure de recours à la Couronne avant l'entrée en         vigueur de la loi du 18 juin 1987   41.      D'après la Constitution, la personne du Roi - ou de la Reine - est inviolable.   Il prend ses décisions sous la responsabilité d'un ministre qui doit apposer son contreseing.   Dans le langage courant, l'expression "la Couronne" désigne le Roi et le ou les ministres dans l'exercice de leurs pouvoirs de décision.   42.      La Couronne tranche les litiges administratifs dont elle connaît sur recours.   Dans l'accomplissement de cette fonction, elle ne statuait, avant la mise en vigueur de la loi du 18 juin 1987, qu'après instruction de l'affaire, puis rédaction d'un projet de décision, par la division du contentieux administratif du Conseil d'Etat (article 26 par. 1 de la loi sur le Conseil d'Etat).   43.      La Couronne fixe les effectifs de la division, laquelle doit comprendre cinq membres au moins, dont le président ; elle les choisit au sein et sur recommandation du Conseil d'Etat.   De la division du contentieux, il importe de distinguer la division juridictionnelle qui se prononce elle-même sur les affaires relevant de sa compétence.   44.      Avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 juin 1987, le président de la division du contentieux administratif demandait le dépôt des rapports officiels nécessaires et informait en conséquence le ministre concerné (article 32 c) par. 1).   Les intéressés pouvaient produire les preuves documentaires qu'ils estimaient nécessaires (article 34).   Une audience publique leur permettait de défendre leur thèse s'ils le désiraient (article 45).   Ils avaient la faculté, comme le président de la division, de citer des témoins et experts, les questionner et commenter toute déposition (articles 41 par. 4, 46 par. 5 et 6 et 48).   45.      La division délibérait à huis clos (article 51) ; elle pouvait se transporter sur les lieux (article 52), se procurer d'autres rapports officiels, sur lesquels les intéressés pouvaient présenter leurs observations (article 54), et tenir de nouveaux débats (article 55).   46.      Elle élaborait ensuite un projet de décret royal qu'elle adressait à la Couronne avec son avis (article 56).   Le ministre compétent disposait de six mois pour communiquer à la section ses objections et la prier de réexaminer l'affaire (article 57).   47.      Après avoir reçu l'avis ou le complément d'avis, la Couronne prenait un décret royal dans les six mois.   Ce délai pouvait être prolongé de moitié (article 58 par. 1).   Après son expiration, la Couronne devait se conformer à l'avis de la section (article 58 a). Elle pouvait s'en écarter auparavant, mais seulement si le ministre compétent avait consulté au préalable le ministre de la Justice ou, s'il s'agissait de ce dernier, le Premier ministre (articles 57 et 58 par. 2 a) et b)).   En pratique cela n'arrivait que très rarement.   48.      La décision de la Couronne pouvait se fonder sur des considérations de droit ou d'opportunité.   Aucun recours ne s'ouvrait contre elle.   49.      Motivé, le décret était immédiatement adressé aux intéressés et à la section, puis mis à la disposition du public pendant un mois au secrétariat du Conseil d'Etat (article 59 par. 2).   S'il allait à l'encontre de l'avis, il paraissait au Journal officiel (Staatsblad) en même temps que le rapport du ministre, lequel comprenait le projet de la division et la correspondance du ministre avec cette dernière et avec le ministre de la Justice ou le Premier ministre (article 58 par. 3).       b.   Modification introduite par la loi du 18 juin 1987   50.      La loi du 18 juin 1987 fut prise suite au prononcé de l'arrêt Benthem (Cour eur.   D.H., arrêt Benthem du 23 octobre 1985, série A n° 97).   Elle est entrée en vigueur le 1er janvier 1988.   Selon l'article 1 alinéa 1 de cette loi, tous les recours déférés à la Couronne seront soumis, pour décision, à la division du contentieux administratif du Conseil d'Etat.   Le second alinéa de l'article 1 prévoit cependant que cette modification ne s'applique pas aux litiges concernant des décisions de portée générale, ni aux litiges pouvant être soumis à la Couronne exclusivement par des pouvoirs ou des organismes publics.   III.     AVIS DE LA COMMISSION   A.       Point en litige   51.      La question à trancher en l'espèce et celle de savoir si l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'applique à la présente affaire et, le cas échéant, s'il y a eu ou non violation de cette disposition.   B.       Remarques liminaires   52.      Le requérant allègue qu'il y a eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention au motif qu'il n'a pas eu accès à un tribunal    répondant aux conditions de cette disposition pour l'examen de ses   contestations concernant le classement par les autorités néerlandaises comme site naturel protégé de certaines terres lui appartenant.   Le Gouvernement soutient que la procédure en cause n'a pas donné lieu à une contestation sur un quelconque droit de caractère civil du requérant et que, par conséquent, l'article 6 (art. 6) de la Convention ne s'applique pas.           L'article 6 par. 1 (art. 6-1), première phrase, se lit ainsi :           "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue         équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable         par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi,         qui décidera, soit des contestations sur ses droits et         obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute         accusation en matière pénale dirigée contre elle."   C.       Applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention   53.      L'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dépend du point de savoir si la Couronne était appelée à trancher une contestation portant sur un "droit" et si ce droit était de caractère "civil".   54.      Devant la Commission, le Gouvernement plaide l'inapplicabilité du texte en l'espèce.   En effet, la décision de classement est une décision de caractère général, touchant un nombre indéterminé de personnes et ne contenant aucune disposition qui serait directement déterminante pour les droits individuels d'une personne donnée. Rappelant que l'arrêté litigieux prévoyait que l'utilisation des terres agricoles pourrait se poursuivre normalement, sauf pour certaines activités qui seraient soumises à une autorisation, le Gouvernement explique que ce n'est que lorsque les autorités sont appelées à se prononcer sur une demande d'autorisation qu'elles prennent une décision directement déterminante pour des droits individuels.   Il observe enfin que la parcelle litigieuse était, à l'époque où la mesure de classement a été prise, sous l'empire des marées et de l'eau salée et que cette circonstance limitait au plus haut point son utilisation à des fins agricoles.   Le requérant ne pouvait donc utiliser la parcelle que de façon extensive, comme pâture pour quelques têtes de bétail.   Il en résulte que la mesure de classement n'a pas limité l'utilisation de la parcelle, d'autant qu'elle prévoyait que les activités agricoles pouvaient se poursuivre normalement.   a.       Existence d'une contestation sur un droit   55.      Selon une jurisprudence bien établie, l'article 6 par. 1 (art. 6-1) garantit à quiconque estime illégale une ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ses droits de "caractère civil", le droit de soumettre pareille contestation à un tribunal répondant aux exigences de cet article (voir Cour Eur. D.H., arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A n° 43, p. 20 par. 44). Cette revendication ou contestation doit être "réelle et sérieuse" (voir Cour Eur. D.H., arrêt Pudas du 27 octobre 1987, série A n° 125, p. 14 par. 31).   La contestation peut porter non seulement sur l'existence actuelle d'un droit, mais aussi sur sa portée où la façon dont il peut être exercé.   Elle peut concerner des points de fait ou des points de droit (cf. Cour Eur. D.H., arrêt van Marle et autres du 26 juin 1984, série A n° 101, p. 11 par. 32).   56.      La Commission estime qu'une contestation a surgi entre le requérant et les autorités néerlandaises.   Le requérant a notamment soutenu que ces autorités, lorsqu'elles ont pris la décision de classement de la zone "Markiezaatmeer-Zuid" comme site naturel protégé, n'ont pas dûment pris en compte ses intérêts individuels comme elles auraient dû le faire dans l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire.   57.      Le Gouvernement soutient que la mesure de classement ne contenait aucune disposition qui serait directement déterminante pour des droits de caractère individuel.   Selon lui, la contestation avait donc des liens très éloignés et tenus avec le droit du requérant d'user de ses biens.   Ce n'est qu'au stade suivant, lorsqu'une demande d'autorisation est refusée, qu'une contestation sur un droit peut surgir.   58.      La Commission observe cependant que la mesure de classement entraîne pour le requérant l'obligation de demander une autorisation pour accomplir certaines activités.   De l'avis de la Commission, la simple existence de la nécessité de demander une autorisation restreint par elle-même l'exercice de son droit d'user de ses biens. Compte tenu des buts poursuivis par la mesure de classement, il est évident que certaines activités ne seront jamais autorisées dès l'instant où une zone est classée comme site naturel protégé.   Aucune autorisation ne sera donnée pour des activités mettant en danger l'intégrité ou la conservation du site.   Toute demande d'autorisation visant une activité de ce genre sera en conséquence vouée à l'échec dès lors que la mesure de classement est entrée en vigueur.   Pour pouvoir introduire un recours effectif et efficace contre les limitations inhérentes à la mesure de classement, c'est cette mesure qu'il faut attaquer.   On ne saurait attendre du requérant qu'il s'abstienne de recourir contre cette mesure et introduise ultérieurement une demande ne présentant aucune chance de succès une fois la zone classée site naturel protégé.   59.      Il apparaît notamment que, compte tenu des buts spécifiques de la mesure de classement, des activités telles que l'égalisation du sol et le colmatage des criques, telles que celles effectuées en 1987 par le requérant, n'eussent jamais été autorisées par les autorités compétentes.   La Commission en trouve la preuve dans la lettre du ministre de l'Agriculture et d