CEDH · CASELAW;DECISIONS;DECCOMMISSION;FRA;FRE — 9 novembre 1990

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                           SUR LA RECEVABILITE                         de la requête No 12490/86                       présentée par L.                       contre l'Italie                               __________             La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 9 novembre 1990 en présence de           MM. C.A. NØRGAARD, Président             S. TRECHSEL             G. SPERDUTI             A.S. GÖZÜBÜYÜK             A. WEITZEL             H.G. SCHERMERS             H. DANELIUS         Mme J. LIDDY         MM. L. LOUCAIDES             J.C. GEUS             A.V. ALMEIDA RIBEIRO             M.P. PELLONPÄÄ           M.   J. RAYMOND, Secrétaire adjoint de la Commission ;           Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;           Vu la requête introduite le 29 juillet 1986 par L. contre l'Italie et enregistrée le 20 octobre 1986 sous le No de dossier 12490/86 ;           Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;           Vu les observations du Gouvernement des 25 janvier et 7 mars 1990 ;           Vu les observations du requérant des 9 juillet et 8 septembre 1990 ;           Après avoir délibéré,           Rend la décision suivante :   EN FAIT           Les faits tels qu'ils ont été exposés par les parties sont les suivants.           Le requérant est un ressortissant italien, né le 7 avril 1909 à C. (République Fédérale d'Allemagne).   Le requérant est décédé le 7 novembre 1989.   Lors de l'introduction de la requête, il résidait à S.   (Italie).   Le requérant était avocat et président adjoint honoraire de la Cour de cassation.   Il était à la retraite depuis le 1er avril 1976.           Depuis une date qui n'a pas été précisée, antérieure au 10 octobre 1988, le requérant, gravement atteint, avait été placé sous tutelle.           Pour la procédure devant la Commission il était représenté par Maître Paolo Fantelli, avocat à Schio.           Son unique héritière, Mme N., a informé la Commission qu'elle entendait poursuivre la procédure.   Elle est représentée par Me Michelangelo Pascasio, avocat à Rome.           La requête concerne les pensions des fonctionnaires et magistrats.   N'étant pas indexées, celles-ci ont évolué en Italie de telle sorte que le montant des pensions versées par l'Etat aux magistrats retraités ayant le même grade et la même ancienneté de service, mais ayant pris leur retraite à des dates différentes, présente des variations importantes que le requérant considère injustifiées.           Pour ce motif, en même temps qu'un certain nombre d'autres magistrats, le 11 novembre 1980, le requérant a saisi la Cour des comptes italienne d'un recours contre un décret du ministère de la Justice rejetant sa demande de révision du montant de sa pension, et soulevé une exception d'inconstitutionnalité des dispositions de loi desquelles découlait la disparité de traitement.           Le 18 novembre 1980, le Secrétariat de la Cour des comptes invita le ministère de la Justice à lui transmettre le dossier du requérant, ce qui fut fait le 5 décembre 1980.           Le 31 décembre 1980, le dossier fut envoyé au procureur général près la Cour des comptes pour qu'il procède à l'instruction de l'affaire et formule ses conclusions.           Lesdites conclusions furent versées au dossier le 19 janvier 1982.           Le 7 juin 1982, le procureur général, estimant que l'affaire soulevait des questions de principe, demanda à ce qu'elle soit examinée par les sections réunies de la Cour des comptes.           Ultérieurement, l'examen de ce recours fut ajourné en attendant l'issue de l'appel que le procureur général avait interjeté auprès des sections réunies de la Cour des comptes contre une décision de la section compétente en matière de pensions, qui avait statué dans une affaire analogue.           L'examen de l'appel s'avéra laborieux.   En effet, lors de la première audience (fixée au 2 juin 1982), une première question de constitutionnalité fut soulevée.   Estimant qu'une telle exception n'était pas manifestement mal fondée, par décision (ordinanza) n° 73 du même jour, les sections réunies de la Cour des comptes en saisirent la Cour constitutionnelle.           La Cour constitutionnelle statua par arrêt du 7 mars 1984.           Les sections réunies de la Cour des comptes furent à nouveau saisies, suite à la demande formulée dans ce sens le 7 janvier 1985 par l'avocat de l'Etat.   Une audience fut fixée au 5 juin 1985.           Lors de l'audience, une nouvelle exception d'inconstitutionnalité fut soulevée.   Estimant que cette nouvelle exception n'était pas manifestement mal fondée, la Cour des comptes saisit à nouveau la Cour constitutionnelle par décision n° 104 du même jour.   Le dossier fut envoyé à la Cour constitutionnelle le 18 septembre 1985.   La Cour constitutionnelle fixa l'audience pour l'examen de l'exception d'inconstitutionnalité au 21 avril 1988 et rendit son arrêt le 23 juin 1988.           L'examen de l'affaire fut fixé devant la Cour des comptes, sections réunies, pour le 12 octobre 1988.   Cette audience dut cependant être reportée d'office au 27 octobre, à la suite d'une grève du personnel.   La Cour des comptes se prononça le 27 octobre par décision déposée au greffe le 14 novembre 1988 et en renvoya l'examen à la section compétente.   La section compétente fixa l'audience pour l'examen de cette affaire et des nombreuses autres affaires pendantes, dont celle du requérant, au 22 février 1989.           Par décision du 13 mars 1989 déposée au greffe le 20, elle accueillit en partie les demandes des requérants et ordonna la révision des pensions, la réévaluation des sommes dues et le versement des intérêts sur ces sommes.   GRIEFS           Devant la Commission le requérant se plaint que le montant de sa pension de magistrat est inférieur de beaucoup à la rétribution d'un magistrat dans l'exercice de ses fonctions, ainsi qu'à la pension perçue par des magistrats de même grade et ayant la même ancienneté, qui ont pris leur retraite plus récemment.   Il allègue que cela constitue une grave atteinte à l'indépendance de la magistrature, indépendance qui est le fondement même du système démocratique protégé par la Convention, interprétée à la lumière de son préambule.           Il se plaint de ce fait d'une violation de l'article 1 du Protocole additionnel à la Convention (droit au respect des biens), de l'article 14 (discrimination entre magistrats retraités), de l'article 2 (droit à la vie et au respect de la dignité des magistrats retraités) et de l'article 10 de la Convention (droit à l'information sur les conditions de vie des magistrats retraités).           Il se plaint également de la durée de la procédure qu'il a engagée durant la Cour des comptes pour obtenir la révision du montant de sa pension de retraite, et invoque l'article 6 par. 1 de la Convention.   PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION           La requête a été introduite le 29 juillet 1986 et enregistrée le 20 octobre 1986.           Le 12 octobre 1989, la Commission a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement défendeur, conformément à l'article 42 par. 2 b) de son règlement intérieur et de l'inviter à présenter par écrit, dans un délai échéant le 22 décembre 1989, ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé du grief tiré par le requérant de la durée de la procédure.   A la demande du Gouvernement, ce délai a été prorogé jusqu'au 22 janvier 1990.           Les observations du Gouvernement, datées du 25 janvier 1990, sont parvenues à la Commission le 29 janvier 1990.   Un complément à ces observations, daté du 7 mars 1990, est parvenu à la Commission le 9 mars 1990.           Par lettre du 22 janvier 1990, Me Paolo Fantelli, tuteur du requérant, avait entre-temps informé la Commission que le requérant était décédé le 7 novembre 1989.           Par lettre du 7 février 1990, le Secrétariat de la Commission a invité le conseil du requérant à lui faire savoir si les héritiers éventuels du requérant désiraient poursuivre la procédure.           Une nouvelle lettre a été adressée dans ce sens le 3 mai 1990 à l'avocat du requérant qui a été invité également à faire parvenir les observations éventuelles des héritiers du requérant dans un délai échéant le 1er juin 1990.           Le 21 mai 1990, l'avocat du requérant a fait savoir que Mme Daria Nappi, unique héritière du requérant, entendait poursuivre la procédure.           Les lettres des 21 mai et 1er juillet 1990 ont été portées à la connaissance du Gouvernement italien.           Le 1er juillet 1990, Mme N. a constitué un nouvel avocat.           Par lettre du 18 juillet 1990, Mme N. a été invitée à faire parvenir ses observations en réponse à celles du Gouvernement italien dans un délai échéant le 26 septembre 1990.           Ces observations, datées du 7 septembre 1990, sont parvenues à la Commission le 12 septembre 1990.   EN DROIT   1.       Mme N., seule héritière du requérant, a fait savoir dans une lettre du 21 mai 1990 qu'elle désirait poursuivre la procédure que le requérant avait engagée devant la Commission.           Cette lettre a été communiquée au Gouvernement italien qui n'a pas présenté d'observations à cet égard.           Selon l'article 25 (art. 25) de la Convention, "la Commission peut être saisie d'une requête ... par toute personne ... qui se prétend victime d'une violation ... des droits reconnus dans la présente Convention".           La Commission rappelle la jurisprudence des organes de la Convention, selon laquelle le décès d'un requérant n'entraîne pas par lui-même l'extinction de son action.   En principe, il appartient aux organes de la Convention, saisis de l'affaire, de statuer sur le point de savoir si l'examen de la requête doit se poursuivre ou si l'affaire doit être rayée du rôle.   Dans l'examen de cette question, il faut avoir égard en particulier aux intentions exprimées par l'ayant droit du requérant ainsi qu'à la nature du grief (voir entre autres Cour Eur. D.H., arrêt Deweer du 27 février 1980, série A n° 35 p. 19 par. 37 ; Kofler c/Italie, rapport Comm. 9.10.82, D.R. 30 p. 5).           En l'espèce, Mme N. a exprimé le désir de poursuivre la procédure.   En outre la Commission constate que l'issue de la procédure devant la Cour des comptes concernait le montant de la pension de retraite versée au requérant et par conséquent les ressources de ce dernier et de la requérante.   Elle pouvait donc exciper du plus grand intérêt à la manière dont la procédure était conduite.   En conséquence, en sa qualité d'unique héritière, celle-ci a aujourd'hui également un intérêt juridique suffisant à l'issue de la procédure engagée devant la Commission dans la mesure où cette dernière peut déterminer si la procédure nationale était conforme ou non à la Convention.           Eu égard aux circonstances susvisées, la Commission conclut que, dans les circonstances de l'espèce, Mme N. peut se prétendre à son tour "victime" et a aujourd'hui qualité de requérante dans la procédure devant la Commission.   2.       Le requérant se plaint de la durée de la procédure engagée devant la Cour des comptes afin d'obtenir la révision du montant de sa pension de retraite.   Il invoque les dispositions de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.           Aux termes de cette disposition de la Convention "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ... dans un délai raisonnable, par un tribunal ... qui décidera ... des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil ...".           Le Gouvernement italien a tout d'abord fait valoir que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention n'était pas applicable à la procédure litigieuse.   Il relève en effet que le droit à pension des fonctionnaires trouve son fondement dans le rapport de service qui lie les fonctionnaires à l'Etat.   Or la réglementation de ce rapport de service relève exclusivement du droit public.   C'est pourquoi la réglementation de la matière des pensions des fonctionnaires échappe aux règles générales de l'assurance obligatoire et le contentieux y relatif est confié à une juridiction spéciale, la Cour des comptes, compétente pour contrôler la comptabilité publique.          En conclusion, même si l'objet de la procédure concerne des droits patrimoniaux du requérant, le Gouvernement estime que ceux-ci ne sauraient être qualifiés de "droits de caractère civil" car ils ne se rattachent pas à un rapport entre personnes privées ou entre des personnes privées et l'Etat agissant "uti privatus".           Le conseil du requérant rejette globalement cette interprétation du Gouvernement et affirme que le rapport de service entre l'Etat et ses fonctionnaires est de nature contractuelle.   Ce contrat comporte des droits et obligations pour chacune des parties qui se trouvent donc sur un plan d'égalité.   Ceci est également vrai en ce qui concerne les prestations telles que les pensions.           La Commission rappelle, quant à elle, avoir déjà admis que l'article 6 était applicable à une telle contestation, à l'occasion de l'examen de requêtes analogues dirigées contre l'Italie (voir en particulier Catanoso c/Italie, rapport Comm. 5.7.88).   Toutefois, à la lumière des observations présentées dans la présente requête, elle considère que cette question ne saurait être résolue à ce stade de la procédure.   3.       Le Gouvernement italien a soutenu qu'au demeurant le grief du requérant est manifestement mal fondé.   Il a fait valoir que l'extrême complexité des questions juridiques soulevées en cours d'instance, qui donna lieu à deux exceptions d'inconstitutionnalité examinées par la Cour constitutionnelle, amène à conclure qu'objectivement la durée de la procédure n'a pas dépassé en l'espèce le délai raisonnable prévu à l'article 6 (art. 6) de la Convention.           Si l'on fait d'ailleurs abstraction en l'espèce de la durée des procédures devant la Cour constitutionnelle à l'égard desquelles on ne peut invoquer l'article 6 (art. 6) de la Convention (le Gouvernement se réfère sur ce point à la jurisprudence de la Commission et cite les décisions 8410/78, 13.12.79, D.R. 18 p. 222 et 8954/80, 15.10.81, D.R. 26 p. 194), le reste de la procédure s'est déroulé dans un laps de temps raisonnable compte tenu des délais nécessaires à l'accomplissement des formalités relatives à la procédure, en particulier aux notifications.           Le Gouvernement estime qu'en tout cas on ne saurait conclure que les procédures devant la Cour constitutionnelle ont méconnu la garantie du délai raisonnable.   La première a été terminée en l'espace de 18 mois.   Lors de l'examen de la seconde, la Cour constitutionnelle devait faire face à une surcharge imprévue de travail due notamment au fait qu'elle était saisie d'une procédure à charge de ministres et parlementaires impliqués dans l'affaire Lockheed.           Enfin, le Gouvernement souligne que le requérant n'a subi aucun dommage du fait de la durée de la procédure, puisqu'à l'issue de celle-ci la demande du requérant a été accueillie et les sommes dues réévaluées pour tenir compte de l'érosion monétaire.   Enfin des intérêts ont également été versés au requérant.           Le conseil du requérant estime qu'on ne peut considérer comme étant raisonnable le délai de neuf années qui s'est écoulé avant que la Cour des comptes ne se prononce sur sa demande.           Quant aux remarques formulées par le Gouvernement italien, il réfute tout d'abord l'affirmation de ce dernier visant à faire croire que l'affaire posait des questions de droit d'une particulière complexité.   Il note à cet égard que le procureur général près la Cour des comptes, agissant dans l'intérêt de l'Etat, a tout d'abord interjeté appel contre la décision de la Section 3 de la Cour des comptes.   Or, un tel appel était manifestement irrecevable puisqu'il n'est pas prévu par la loi.   Il a ensuite soulevé au cours de cette phase de la procédure des exceptions d'inconstitutionnalité qui étaient elles aussi mal fondées.   En réalité, pour le requérant il y a eu une volonté délibérée de l'appareil étatique de prolonger l'examen de l'affaire.           Pour le reste, le conseil du requérant note que c'est à tort que le Gouvernement entend prendre prétexte des notifications et autres formalités de procédure pour justifier la durée du procès. Celles-ci pouvaient être accomplies au besoin en l'espace de 24 heures.           Enfin, le conseil du requérant affirme que ce dernier a subi un grave préjudice en raison du prolongement de la procédure.   Ce préjudice n'a pas été réparé par la décision de la Cour des comptes. En effet, la révision du montant de la pension de retraite n'a joué qu'à partir de 1988.   En tout cas, le requérant n'a pu en jouir de son vivant.   Dans l'attente de cette décision, il a souffert de restrictions injustifiées à son train de vie.           La Commission relève que le requérant a introduit son action le 11 novembre 1980.   La décision de la Cour des comptes statuant sur sa demande est intervenue le 13 mars 1989 et a été déposée au greffe le 20 mars 1989.   Il s'ensuit que la procédure a duré environ 8 ans et quatre mois.           Selon la jurisprudence constante de la Cour et de la Commission, le caractère raisonnable de la durée d'une procédure relevant de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'apprécie dans chaque cas suivant les circonstances de l'espèce et à l'aide des critères suivants : complexité de l'affaire, comportement du requérant et comportement des autorités saisies de l'affaire.           Faisant application de ces critères et tenant compte des circonstances propres à la présente affaire, la Commission estime que la durée de la procédure litigieuse soulève des problèmes complexes de droit et de fait.           En conséquence, elle ne saurait déclarer ce grief manifestement mal fondé et estime que celui-ci nécessite un examen approfondi qui relève du fond de l'affaire.   Elle constate d'autre part que ce grief ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.   4.       Le requérant se plaint ensuite de la différence de traitement qui existe parmi les magistrats quant au montant de la pension qui leur est versée à égalité de grade et d'ancienneté, différence qui découle uniquement de la date à laquelle ils ont pris leur retraite. Il considère que cette disparité de traitement constitue une atteinte à l'indépendance des magistrats et à leur droit au respect des biens, une discrimination injustifiée et une atteinte à la vie et à la dignité des magistrats.   Enfin il se plaint d'une violation du droit à l'information sur les conditions de vie des magistrats retraités.           Il invoque les articles 2 (art. 2), 10 (art. 10) et 14 (art. 14) de la Convention et 1 du Protocole additionnel (P1-1) à la Convention.           La Commission considère que ces griefs ne résistent pas à l'examen.   En particulier, s'il est vrai que la retraite à laquelle un fonctionnaire peut prétendre s'analyse comme un droit de créance qui comme tel constitue un "bien" aux termes de l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1) (cf. No 10443/83, déc. 15.7.88 à paraître dans D.R. 56), cette disposition ne garantit assurément pas le versement d'une pension d'un montant déterminé (cf. Müller c/Autriche, rapport Comm. 1.10.75, D.R. 5 p. 25).           En outre, la Commission ne voit pas en quoi la disparité de traitement dont se plaint le requérant dans la jouissance du droit à pension qu'il revendique, à supposer que ce dernier soit garanti à l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1), puisse constituer une discrimination contraire à l'article 14 (art. 14) de la Convention. La Commission remarque en effet que la différence de traitement dont se plaint le requérant résulte du mode d'indexation des retraites. Or, une telle mesure ressortit à des choix délicats en matière de politique économique générale de l'Etat pour lesquels il jouit d'une grande marge d'appréciation.           Par ailleurs, rien dans le dossier ne permet de discerner de la part de l'Etat italien un comportement arbitraire ou une volonté de traiter moins favorablement certaines catégories de retraités.   Il s'ensuit que la requête est, à cet égard, manifestement mal fondée.           Les griefs soulevés au titre des articles 2 (art. 2) et 10 (art. 10) de la Convention, tant pris isolément que combinés avec l'article 14 (art. 2, 10+14) de la Convention, sont sans pertinence en l'espèce.           Il s'ensuit que ces griefs sont irrecevables comme étant manifestement mal fondés au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.           Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité           DECLARE LA REQUETE RECEVABLE quant au grief tiré de la durée         de la procédure,           DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.        Le Secrétaire adjoint                         Le Président       de la Commission                         de la Commission               (J. RAYMOND)                            (C.A. NØRGAARD)