CEDH · CASELAW;DECISIONS;DECCOMMISSION;FRA;FRE — 14 octobre 1991

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                             SUR LA RECEVABILITE                         de la requête No 14497/89                       présentée par Nadine BARRY et autres                       contre la France                               __________             La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 14 octobre 1991 en présence de           MM. C.A. NØRGAARD, Président             J.A. FROWEIN             S. TRECHSEL             F. ERMACORA             G. SPERDUTI             E. BUSUTTIL             G. JÖRUNDSSON             A.S. GÖZÜBÜYÜK             A. WEITZEL             J.C. SOYER             H.G. SCHERMERS             H. DANELIUS         Mme G.H. THUNE         Sir Basil HALL         MM. F. MARTINEZ             C.L. ROZAKIS         Mme J. LIDDY         MM. L. LOUCAIDES             J.C. GEUS             A.V. ALMEIDA RIBEIRO             M.P. PELLONPÄÄ             B. MARXER           M.   J. RAYMOND, Secrétaire adjoint de la Commission ;           Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;           Vu la requête introduite le 7 décembre 1988 par Nadine BARRY et autres contre la France et enregistrée le 5 janvier 1989 sous le No de dossier 14497/89 ;           Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;           Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 4 décembre 1990 et les observations en réponse des requérantes du 31 janvier 1991 ;           Après avoir délibéré,           Rend la décision suivante :     FAITS           La première requérante, Nadine Barry, de nationalité française, née en 1940, est traductrice et a son domicile à Strasbourg.           La seconde requérante, Denyse Keita, de nationalité française, née en 1938, est professeur et a son domicile à Sens.           La troisième requérante, Claudine Sylla, de nationalité française, née en 1946, est secrétaire et a son domicile à Paris.           La quatrième requérante, Marie Soumah, de nationalité française, née en 1937, est professeur et a son domicile à Villeurbanne.           La cinquième requérante, Alix Keita, de nationalité française, née en 1913, est retraitée et a son domicile à La Ciotat.           Dans la procédure devant la Commission, les requérantes sont représentées par Maître Claire Waquet, avocate à Paris.           Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer ainsi :           Les requérantes fondèrent en 1980 l'association des familles françaises de prisonniers politiques en Guinée "AFFPPG", présidée par la première requérante, pour "défendre par tous les moyens qu'elle juge utiles la sauvegarde de la vie des prisonniers politiques en Guinée qui sont mariés à des ressortissantes françaises, de faire toutes démarches en vue d'obtenir leur libération ou, si les intéressés ne sont plus libérables, de faire délivrer pour leurs veuves et orphelins des actes de décès officiels".           Les requérantes sont restées sans aucune information sur le sort qui avait été réservé à leurs époux depuis leurs disparitions en 1971-1972, ni sur les motifs de ces disparitions.           Le 10 septembre 1982, l'association demanda au ministre des Relations extérieures, conformément à la loi du 17 juillet 1978, la communication des documents administratifs relatifs aux démarches entreprises par son département pour connaître ou combattre le sort réservé à ces prisonniers politiques.   Le 27 octobre 1982 le ministre refusa de délivrer les documents demandés ; les requérantes ont simplement été informées du décès de sept sur huit "prisonniers" disparus.           En date du 27 décembre 1982, l'association saisit d'une requête la commission d'accès aux documents administratifs. L'information essentielle qui a été réclamée est résumée dans ladite requête : "les huit époux et pères sont-ils vivants ou décédés ? à quel endroit et à quelle date ?" Le 23 février 1983, la commission confirma le refus du ministre en raison de l'atteinte portée par une telle communication au secret de la politique extérieure de la France.           Le ministre ayant gardé le silence plus de quatre mois à compter de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs, l'association en question sollicita le 13 juillet 1983 du tribunal administratif de Paris l'annulation de la décision de rejet implicite.         Le 25 janvier 1984 le tribunal administratif de Paris rejeta la demande en annulation.   Il faisait valoir :           "Considérant qu'il résulte de l'ensemble du dossier et qu'il         n'est pas contesté que, comme le soutient le Ministre,         l'action destinée à connaître le sort réservé aux prisonniers         politiques dont il s'agit a été diligentée personnellement         par les différents ambassadeurs de France, le plus souvent         directement auprès du Président de la République de Guinée ;         qu'il suit de là que les interventions et les actes en         relation avec cette action relèvent de la politique extérieure         de la France ; que, dès lors, le Ministre des relations         extérieures pouvait à juste titre refuser la communication des         documents demandés, en faisant valoir qu'elle portait atteinte         au secret de la politique extérieure, au sens des dispositions         de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978." (1)           L'association saisissait alors le Conseil d'Etat en faisant valoir la nullité de cette décision pour un double motif :         - d'une part, la loi de 1978 pose le principe de la         communication des documents administratifs, principe assorti         de l'exception de l'article 6 qui doit être interprétée         restrictivement.   Or, l'article 6 ne prévoit, comme seule         légitimation à la restriction que constitue le refus de         communiquer des documents, que le secret de la politique         extérieure.   Et il résulte des principes dont s'inspire la loi         du 17 juillet 1978 que seule doit demeurer secrète la partie         de la diplomatie intéressant la sécurité nationale.   Il ne         saurait être question, dans une société démocratique,         d'étendre le secret sur l'ensemble de la politique         extérieure ;         - d'autre part, l'association entendait démontrer que les         documents litigieux ne portaient pas atteinte au secret de la         politique extérieure de la France ; elle invoquait notamment         la Convention europenne des Droits de l'Homme.           Par arrêt du 8 juin 1988, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, rejeta la requête de l'association, au motif qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 : "Les administrations... peuvent refuser de laisser consulter ou de communiquer un document administratif dont la consultation ou la communication porterait atteinte... au secret de la défense nationale, de la politique extérieure" ; qu'il ressort des pièces du dossier que compte tenu de la nature et du niveau des démarches effectuées à ce sujet par le ministre des Relations extérieures auprès du Gouvernement guinéen, les documents dont la communication était réclamée mettent en cause la conduite de la politique extérieure de la France et que cette communication serait de nature à porter atteinte au secret protégé par la disposition précitée de la loi du 17 juillet 1978." ______________   (1)      L'article 6 de la loi est ainsi libellé :           "Les administrations ... peuvent refuser ... de communiquer         un document ... dont la communication porterait atteinte ...         au secret de la politique extérieure." ___________   GRIEFS           Les requérantes allèguent la violation des articles 6, 8 et 10 de la Convention.   Elles se plaignent du refus opposé par le Gouvernement français de communiquer le moindre document administratif concernant le sort de leurs époux.           Elles font valoir une atteinte à leur droit au respect de la vie familiale, au sens de l'article 8 de la Convention, considérant qu'elles ont le droit d'être informées sur le sort des membres de leurs familles.   Elles allèguent en outre la violation du droit de recevoir des informations, consacré par l'article 10 de la Convention.           Les requérantes se plaignent enfin de ce que leur cause n'a pas été jugée dans un délai raisonnable, six années s'étant écoulées entre le moment où le Ministre a été saisi et celui où le Conseil d'Etat s'est prononcé.   Elles invoquent à ce titre l'article 6 par. 1 de la Convention.     PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION           La présente requête a été introduite le 7 décembre 1988 et enregistrée le 5 janvier 1989.           Le 7 juin 1990 la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.           Le Gouvernement a présenté ses observations le 4 décembre 1990.   Les requérantes y ont répondu le 31 janvier 1991.           Par ailleurs, à la demande du Président de la Commission, le Gouvernement défendeur a fait parvenir, le 16 mai 1991, copie des conclusions du commissaire du Gouvernement présentées devant le Conseil d'Etat sur le litige ayant donné lieu à l'arrêt du 8 juin 1988.     EN DROIT   1.       Les requérantes se plaignent du refus opposé par les autorités françaises de leur communiquer les documents administratifs relatifs aux démarches menées par l'administration du ministère des Relations extérieures auprès des autorités guinéennes pour connaître le sort de leurs époux disparus.   Elles estiment que ce refus constitue une violation de leur droit au respect de la vie familiale énoncé par l'article 8 (art. 8) de la Convention.           L'article 8 (art. 8) de la Convention dispose :   "1.      Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.   2.       Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui."           Pour le Gouvernement défendeur, ce grief est manifestement mal fondé.   Se référant à l'affaire X c/Royaume-Uni, No 7434/76, déc. 16.5.77, D.R. 9 p. 103, le Gouvernement soutient que l'article 8 (art. 8) de la Convention ne garantit pas le droit d'obtenir des informations d'une autorité publique au sujet d'un membre de la famille.   Il ajoute que, n'ayant été en possession pendant la période litigieuse d'aucune information concernant le sort des époux des requérantes, il n'a pu en priver celles-ci par quelque moyen que ce soit.   En outre les documents réclamés ne contiennent aucune information relative à la vie familiale des requérantes, mais seulement des informations sur les démarches diplomatiques effectuées par le Gouvernement français.           Les requérantes combattent l'interprétation qu'elles jugent trop restrictive donnée par le Gouvernement défendeur à l'article 8 (art. 8) de la Convention.   Elles estiment qu'en s'abstenant de faire ce qu'il lui appartient de faire, le Gouvernement s'ingère dans la vie privée ou familiale, dès lors que cette abstention a des conséquences sur cette vie privée ou familiale.   Elles considèrent qu'il est du devoir des autorités politiques de s'informer et de s'assurer du sort de leurs ressortissants ou des membres de leurs familles se trouvant à l'étranger lorsque leur sécurité ou leur liberté est menacée.           Elles soulignent que, puisqu'elles ne disposaient d'aucun autre moyen de connaître le sort de leur famille en cas de trouble, on peut considérer que le Gouvernement est tenu à leur égard d'une obligation spéciale de diligence et d'information.   L'inexécution de cette obligation engendre une ingérence préjudiciable au sens de l'article 8 (art. 8) de la Convention.           Les requérantes considèrent qu'aucune des limitations énumérées au par. 2 de l'article 8 (art. 8-2) ne saurait justifier le secret absolu invoqué par le Gouvernement français pour refuser aux requérantes l'accès aux informations concernant le sort réservé à leurs maris ainsi qu'aux documents retraçant les démarches qui, selon le Gouvernement, auraient été effectuées.           Elles ajoutent que la communication de ces documents les auraient aidées dans leurs propres démarches pour obtenir de leur côté des renseignements ou des informations sur le sort réservé à leurs époux.           La Commission relève que les documents demandés par les requérantes étaient en possession du ministre des Relations extérieures et émanaient des postes diplomatiques et consulaires français en Guinée.   Elle note que le refus de communiquer les documents litigieux a fait l'objet d'un double contrôle juridictionnel.   A cet égard, elle relève que, pour débouter les requérantes, le tribunal administratif de Paris, dans sa décision du 25 janvier 1984, déclarait que "l'action destinée à connaître le sort réservé aux prisonniers politiques dont il s'agit a été diligentée personnellement par les différents ambassadeurs de France, le plus souvent directement auprès du Président de la République de Guinée ; qu'il suit de là que les interventions et les actes en relation avec cette action relèvent de la politique extérieure de la France ; que dès lors, le ministre des Relations extérieures pouvait à juste titre refuser la communication des documents demandés en faisant valoir qu'elle portait atteinte au secret de la politique extérieure ..."   La Commission observe que dans son arrêt du 8 juin 1988, le Conseil d'Etat se fondait notamment sur la nature et le niveau des démarches effectuées à ce sujet par le ministre des Relations extérieures auprès du Gouvernement guinéen pour justifier le refus de communiquer les documents demandés.           La Commission rappelle tout d'abord que dans son rapport concernant l'affaire Mc Veigh et Evans elle a déclaré que les tentatives des requérants qui étaient en détention pour entrer en contact avec leurs épouses relevaient du domaine de la vie familiale et privée couvert par l'article 8 par. 1 (art. 8-1) de la Convention. Elle estimait également que le fait que les autorités n'aient pas donné aux requérants la possibilité de communiquer avec leurs épouses pendant la durée de leur détention constituait dans le cas d'espèce une entrave à l'exercice de leur droit au respect de la vie privée et familiale (cf. Rapport Comm. 18 mars 1981, p. 67, par. 236 et 237).           S'agissant du droit de toute personne de consulter des dossiers officiels à caractère confidentiel contenant des informations sur sa vie privée, la Cour européenne des Droits de l'Homme dans l'affaire Gaskin déclarait que "les personnes se trouvant dans la situation du requérant ont un intérêt primordial, protégé par la Convention, à recevoir les renseignements qu'il leur faut pour connaître et comprendre leur enfance et leurs années de formation" (Cour Eur.   D.H., arrêt du 7 juillet 1989, série A n° 160, p. 20, par. 49).           Dans l'affaire Leander, la Cour estimait que la mémorisation et la communication par la police de données relatives à la vie privée du requérant sans que celui-ci puisse les réfuter, portaient atteinte à son droit au respect de sa vie privée, garanti par l'article 8 par. 1 (art. 8-1) de la Convention (Cour Eur.   D.H., arrêt du 26 mars 1987, série A n° 116, p. 22, par. 48).           Toutefois, à la différence de l'affaire Leander, dans la présente requête, il n'est pas établi que les documents litigieux renfermaient des données relatives à la vie privée ou familiale des requérantes.   Ces documents, qui retraçaient les démarches effectuées par les autorités françaises auprès des autorités guinéennes pour s'enquérir du sort des époux disparus, ne peuvent être considérés, compte tenu de leur nature, comme des documents nominatifs et personnels faisant partie en tant que tels de la vie privée et familiale des requérantes ou de leurs époux au sens de l'article 8 (art. 8) de la Convention et ce même si par ailleurs il n'est pas exclu que certaines des informations y figurant pouvaient présenter un intérêt pour elles.   La Commission estime par conséquent que le refus opposé par les autorités françaises à la demande d'obtenir copie des documents qualifiés par ces mêmes autorités de diplomatiques et de confidentiels ne saurait s'analyser en un manquement par l'Etat français au respect de la vie familiale contraire à l'article 8 (art. 8) de la Convention.   Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté comme étant manifestement mal fondé par application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.   2.       Les requérantes se plaignent de ce que le refus de communiquer les documents administratifs concernant le sort de leurs époux constitue une violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention qui dispose :   "1.      Toute personne a droit à la liberté d'expression.   Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière.   Le présent article n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations.   2.       L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."           Le Gouvernement considère ce grief comme incompatible avec les dispositions de la Convention, car l'article 10 (art. 10) ne consacre aucun droit à se faire communiquer copie de documents administratifs.   A supposer même que cette disposition impliquât une obligation de communiquer des informations, une telle obligation ne saurait inclure celle de communiquer les documents contenant ces informations.   A titre subsidiaire, le Gouvernement estime que l'ingérence était nécessaire à la sécurité nationale.   Le Gouvernement considère par ailleurs que si la requête doit être examinée non au regard d'un droit d'obtenir communication de documents mais au regard du droit de recevoir des informations, le grief est manifestement mal fondé.           Les requérantes contestent la nature confidentielle des documents litigieux.   A leur avis, le secret ne peut pas couvrir systématiquement toute action diplomatique.           La Commission estime que la seule question qui se pose au regard de l'article 10 (art. 10) est de savoir si le droit des requérantes de recevoir des informations a été méconnu suite au refus de leur donner accès aux documents du ministère des Relations extérieures.   Elle rappelle que dans l'affaire Leander, la Cour européenne des Droits de l'Homme a déclaré :           "Quant à la liberté de recevoir des informations, elle interdit essentiellement à un gouvernement d'empêcher quelqu'un de recevoir des informations que d'autres aspirent ou peuvent consentir à lui fournir.   Dans des circonstances du genre de celles de la présente affaire, l'article 10 (art. 10) n'accorde pas à l'individu le droit d'accéder à un registre où figurent des renseignements sur sa propre situation, ni n'oblige le gouvernement à les lui communiquer." (Cour Eur. D.H., arrêt du 26 mars 1987, série A n° 116, p. 29, par. 74)           La Commission estime que le même raisonnement est applicable en l'espèce.   Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté comme étant dépourvu de fondement en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.   3.       Les requérantes se plaignent enfin de ce que leur cause n'a pas été entendue dans un délai raisonnable et invoquent à ce titre l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui dispose :   "1.      Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil ..."           Le Gouvernement défendeur oppose un moyen d'irrecevabilité tiré de l'incompatibilité de ce grief avec les dispositions de la Convention.   Il rappelle que l'objet du litige porte sur l'exercice du droit à la communication de documents administratifs, reconnu et réglementé par la loi du 17 juillet 1978.   Or, ce droit ne saurait être assimilé à un droit de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, dès lors qu'il a trait à des rapports entre la puissance publique et les administrés, et qu'il est conditionné par le caractère administratif du document.   Il ajoute que les juridictions saisies par les requérantes ne se sont pas prononcées sur des droits de caractère civil mais sur le droit de recevoir communication.           A l'appui de sa thèse le Gouvernement rappelle que selon la jurisprudence de la Commission un litige concernant, par exemple, l'expulsion d'un étranger ne constitue pas une contestation sur un droit de caractère civil, alors même qu'une telle décision peut porter atteinte au droit au respect de la vie familiale.           Les requérantes combattent cette argumentation et soutiennent que les droits et obligations de caractère civil des requérantes étaient directement en jeu par leur demande d'accès aux renseignements et documents concernant le sort de leurs époux.           La Commission rappelle sa jurisprudence selon laquelle la question de savoir si une contestation porte sur des droits et obligations de caractère civil doit être tranchée par référence au contenu matériel du droit litigieux et à ses effets (No 7151/75 et 7162/75, déc. 5.3.79, D.R. 15 p. 15).   S'agissant d'actes administratifs, l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dépend notamment de leurs effets directs, mais non de leurs conséquences indirectes ou fortuites sur les droits et obligations de caractère civil de l'intéressé (No 7598/76, déc. 17.7.80, D.R. 21 p. 5).   Or, la Commission estime que dans le cas d'espèce, la procédure administrative contentieuse engagée par les requérantes suite au refus opposé par le ministre des Relations extérieures de leur communiquer certains documents administratifs n'a pas eu du point de vue de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) un effet direct sur des droits de caractère civil des requérantes.   En effet, les documents recherchés, contenant des échanges d'informations entre Etats, ne peuvent être considérés comme des documents personnels aux requérantes ou à leurs époux.           Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée comme étant incompatible avec les dispositions de la Convention par application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2).           Par ces motifs, la Commission, à la majorité           DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.          Le Secrétaire adjoint                        Le Président        de la Commission                        de la Commission                 (J. RAYMOND)                            (C.A. NØRGAARD)