CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 14 octobre 1991

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }  COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME   PREMIERE CHAMBRE   REQUETE No 12490/86   G. L.   contre   ITALIE   RAPPORT DE LA COMMISSION   (adopté le 14 octobre 1991)   TABLE DES MATIERES                                                                  Page     I.       INTRODUCTION         (par. 1 - 22)    ...................................     1 - 3          A. La requête         (par. 2 - 5)     ...................................       1          B. La procédure         (par. 6 - 17)    ...................................     1 - 2          C. Le présent rapport         (par. 18 - 22)   ...................................     2 - 3       II.      ETABLISSEMENT DES FAITS         (par. 23 - 35)   ...................................     4 - 5       III.     AVIS DE LA COMMISSION         (par. 36 - 59)   ...................................     6 - 9          A. Grief déclaré recevable         (par. 36)        ...................................       6          B. Points en litige         (par. 37)        ...................................       6          C. Quant à la nature du droit objet de la procédure         litigieuse         (par. 38 - 46)   ...................................     6 - 8          D. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1         de la Convention         (par. 47 - 59)   ...................................     8 - 9         ANNEXE I    : Historique de la procédure devant la Commission     10     ANNEXE II   : Décision sur la recevabilité de la requête        11 - 18   I.       INTRODUCTION   1.       On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, ainsi qu'une description de la procédure.   A.       La requête   2.       Le requérant, feu G. L., ressortissant italien, était né en 1909.   Il était représenté par Me Paolo Fantelli, avocat à Schio. Après le décès du requérant en date du 7 novembre 1989, la requête a été poursuivie par Mme N. qui est représentée par Me Michelangelo Pascasio, du barreau de Rome.   3.       Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent, M. Luigi Ferrari Bravo, Chef du Service du Contentieux diplomatique du Ministère des Affaires étrangères.   4.       La requête concerne la durée d'une procédure devant la Cour des comptes qui a débuté le 11 novembre 1980 et s'est terminée le 20 mars 1989.   Celle-ci avait pour objet le droit du requérant à la révision du montant de sa pension de magistrat.   5.       Devant la Commission, le requérant s'est plaint de la durée excessive de la procédure.   Il a allégué la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.   B.       La procédure   6.       La requête a été introduite le 29 juillet 1986 et enregistrée le 20 octobre 1986.   Le 12 octobre 1989, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement de l'Italie et de l'inviter à lui présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.   7.       Les observations du Gouvernement, datées du 25 janvier 1990, sont parvenues à la Commission le 29 janvier 1990.   Un complément à ces observations, daté du 7 mars 1990, est parvenu à la Commission le 9 mars 1990.   8.       Par lettre du 22 janvier 1990, Me Paolo Fantelli avait entretemps informé la Commission que le requérant était décédé le 7 novembre 1989.   9.       Par lettre du 7 février 1990, le Secrétariat de la Commission a invité le conseil du requérant à lui faire savoir si les héritiers éventuels du requérant désiraient poursuivre la procédure.   10.      Une nouvelle lettre a été adressée dans ce sens le 3 mai 1990 à l'avocat du requérant, qui a été invité également à faire parvenir les observations éventuelles des héritiers du requérant dans un délai échéant le 1er juin 1990.   11.      Le 21 mai 1990, l'avocat du requérant a fait savoir que Mme N., unique héritière du requérant, entendait poursuivre la procédure.   Le 1er juillet 1990, Mme N. a constitué un nouvel avocat. Les lettres des 21 mai et 1er juillet 1990 ont été portées à la connaissance du Gouvernement italien. 12.      Par lettre du 18 juillet 1990, Mme N. a été invitée à faire parvenir ses observations en réponse à celles du Gouvernement italien dans un délai échéant le 26 septembre 1990.   Ces observations, datées du 7 septembre 1990, sont parvenues à la Commission le 12 septembre 1990.   13.      Le 9 novembre 1990, la Commission a déclaré la requête recevable quant au grief tiré de la durée de la procédure.   14.      Le 9 novembre 1990, les parties ont été invitées à présenter, si elles le souhaitaient, des offres de preuve et observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête.   Les observations du Gouvernement sont parvenues le 21 décembre 1990 et celle du requérant sont parvenues le 2 janvier 1991.   15.      Entretemps, après consultation des parties, par décision du 8 décembre 1990, la Commission a renvoyé la requête à la Première Chambre.   16.      Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 (b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire.   Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties entre le 9 novembre 1990 et le 2 janvier 1991.   Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   17.      Le Gouvernement ayant soulevé, dans ses observations complémentaires sur le bien-fondé, une exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes, la Commission a constaté que les conditions d'application de l'article 29 de la Convention ne sont pas remplies en l'espèce.   C.       Le présent rapport   18.      Le présent rapport a été établi par la Commission (Première Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes, en présence des membres suivants :                     MM.   J.A. FROWEIN, Président de la Première Chambre                        F. ERMACORA                        G. SPERDUTI                        E. BUSUTTIL                        A.S. GÖZÜBÜYÜK                        J.C. SOYER                        H. DANELIUS                   Sir   Basil HALL                   MM.   C.L. ROZAKIS                        L. LOUCAIDES                        A.V. ALMEIDA RIBEIRO                        B. MARXER   19.      Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 14 octobre 1991 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention. 20.      Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de la Convention :           (i)   d'établir les faits, et           (ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits              constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une              violation des obligations qui lui incombent aux termes              de la Convention.   21.      Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) ainsi que le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (ANNEXE II).   22.      Le texte de l'argumentation écrite des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission. II.      ETABLISSEMENT DES FAITS   23.      Les pensions des fonctionnaires et des magistrats n'étant pas indexées, celles-ci ont évolué en Italie de telle sorte que le montant des pensions versées par l'Etat aux magistrats retraités ayant le même grade et la même ancienneté de service, mais ayant pris leur retraite à des dates différentes, présentaient des variations importantes que le requérant considérait injustifiées.   24.      Pour ce motif, en même temps qu'un certain nombre d'autres magistrats retraités, le 11 novembre 1980, le requérant saisit la Cour des comptes italienne d'un recours contre un décret du ministère de la Justice rejetant sa demande de révision du montant de sa pension, et souleva une exception d'inconstitutionnalité des dispositions de loi desquelles découlait la disparité de traitement.   25.      Le 18 novembre 1980, le Secrétariat de la Cour des comptes invita le ministère de la Justice à lui transmettre le dossier du requérant, ce qui fut fait le 5 décembre 1980.   26.      Le 31 décembre 1980, le dossier fut envoyé au procureur général près la Cour des comptes pour qu'il procède à l'instruction de l'affaire et formule ses conclusions.   Lesdites conclusions furent versées au dossier le 19 janvier 1982.   27.      Le 7 juin 1982, le procureur général, estimant que l'affaire soulevait des questions de principe, demanda son examen par les sections réunies de la Cour des comptes.   28.      Ultérieurement, l'examen de ce recours fut ajourné en attendant l'issue de l'appel que le procureur général avait interjeté le 5 juillet 1982 auprès des sections réunies de la Cour des comptes contre une décision de la section compétente en matière de pensions, qui avait statué dans une affaire analogue.   29.      Le déroulement de cette procédure d'appel s'avéra laborieux. En effet, lors de la première audience (fixée au 6 octobre 1982), une première question de constitutionnalité fut soulevée.   Estimant qu'une telle exception n'était pas manifestement mal fondée, par décision (ordinanza) n° 73 du même jour, les sections réunies de la Cour des comptes en saisirent la Cour constitutionnelle.   30.      La Cour constitutionnelle statua par arrêt déposé le 7 mars 1984.   31.      Les sections réunies de la Cour des comptes furent à nouveau saisies, suite à la demande formulée dans ce sens le 7 janvier 1985 par l'avocat de l'Etat.   Une audience fut fixée au 5 juin 1985.   Lors de l'audience, une nouvelle exception d'inconstitutionnalité fut soulevée.   Estimant que cette nouvelle exception n'était pas manifestement mal fondée, la Cour des comptes saisit à nouveau la Cour constitutionnelle par décision n° 104 du même jour.   32.      Le dossier fut envoyé à la Cour constitutionnelle le 18 septembre 1985.   La Cour constitutionnelle fixa l'audience pour l'examen de l'exception d'inconstitutionnalité au 21 avril 1988.   Son arrêt fut transmis aux sections réunies de la Cour des comptes le 23 juin 1988.   33.      L'examen de l'affaire fut fixé devant la Cour des comptes, sections réunies, pour le 12 octobre 1988.   L'audience dut cependant être reportée d'office au 27 octobre 1988, à la suite d'une grève du personnel.   A cette date, la Cour des comptes renvoya l'affaire à la section compétente.   Sa décision fut déposée au greffe le 14 novembre 1988.   34.      La section compétente fixa l'audience pour l'examen de cette affaire et des nombreuses autres affaires pendantes, dont celle du requérant, au 22 février 1989.   35.      Par arrêt du 13 mars 1989 déposée au greffe le 20, elle accueillit en partie la demande du requérant et ordonna la révision de sa pension, la réévaluation des sommes dues et le versement des intérêts sur ces sommes. III.     AVIS DE LA COMMISSION   A.       Grief déclaré recevable   36.      La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon lequel sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.   B.       Points en litige   37.       Les points en litige dans la présente affaire sont les         suivants :         - La procédure litigieuse a-t-elle pour objet un droit de         "caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la         Convention ?         - La durée de la procédure litigieuse a-t-elle excédé le délai         raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ?   C.       Quant à la nature du droit objet de la procédure         litigieuse   38.      Aux termes de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue <...> dans un délai raisonnable, par un tribunal <...> qui décidera <...> des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil <...>".   39.      Le Gouvernement, qui se réfère à la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme dans les affaires Feldbrugge (Cour Eur.   D.H., arrêt du 29 mai 1986, série A n° 99) et Deumeland (Cour Eur.   D.H., arrêt du 29 mai 1986, série A n° 100) soutient que les aspects de droit privé retenus par la Cour et justifiant l'applicabilité de l'article 6 (art. 6) de la Convention dans les affaires précitées ne saurait se retrouver en l'espèce.   40.      Il fait notamment valoir que le droit à pension des magistrats trouve son fondement dans le rapport de service qui lie les fonctionnaires publics à l'Etat.   Or, la réglementation de ce rapport de service relève exclusivement du droit public.   C'est pourquoi la réglementation de la matière des pensions des fonctionnaires échappe aux règles générales de l'assurance obligatoire et le contentieux y relatif est confié à une juridiction spéciale, la Cour des comptes, compétente pour contrôler la comptabilité publique.   41.      En conclusion, même si l'objet de la procédure concerne des droits patrimoniaux du requérant, le Gouvernement estime que ceux-ci ne sauraient être qualifiés de "droits de caractère civil" car ils ne se rattachent pas à un rapport entre personnes privées ou entre des personnes privées et l'Etat agissant "uti privatus".   42.      Le conseil du requérant rejette globalement cette interprétation du Gouvernement et affirme que le rapport de service entre l'Etat et ses fonctionnaires est de nature contractuelle.   Ce contrat comporte des droits et obligations pour chacune des parties qui se trouvent donc sur un plan d'égalité.   Ceci est également vrai en ce qui concerne les prestations telles que les pensions. 43.      La Commission rappelle, quant à elle, avoir déjà admis dans affaire Catanoso (requête No 11362/85) que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'applique aux contestations concernant le droit à pension des fonctionnaires publics (déc. 3.12.86, D.R. 50, p. 168 et rapport Comm. 5.7.88 à paraître dans D.R.).   44.      Elle a confirmé cette jurisprudence dans son rapport du 10 juillet 1991 dans l'affaire Francesco Lombardo (requête No 11519/85 à paraître dans D.R.).   Les passages pertinents de ce rapport se lisent ainsi :           "42.      <...> la Commission relève, d'emblée, que <...> le         caractère de la législation régissant les rapports entre         l'administration et ses employés ne saurait en aucun cas         enlever au droit revendiqué par le requérant sa nature de         droit patrimonial.           43.      La Commission rappelle, ensuite, que, selon une         jurisprudence constante fondée sur la spécificité du statut         des fonctionnaires publics, les contestations concernant         l'accès à la fonction publique, la carrière et le licenciement         des fonctionnaires publics se situent en dehors du champ         d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.           44.      Néanmoins, la question se pose de savoir si les droits         patrimoniaux rattachés audit statut - notamment le droit à la         rétribution et à la pension - sont eux aussi marqués par sa         spécificité au point que les litiges les concernant ne         relèvent pas de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.           45.      La Commission constate qu'en l'espèce, le différend         soumis à la Cour des comptes ne mettait pas en cause les         prérogatives discrétionnaires de la puissance publique.   Le         requérant revendiquait un droit résultant de règles précises         et qui revêtait dès lors un caractère personnel et subjectif         outre que patrimonial (voir, mutatis mutandis, affaire         Deumeland, Cour Eur.   D.H., arrêt du 29 mai 1986 précité,         p. 24, par. 71).           46.      La Commission note également que le requérant a         contribué directement à alimenter le fonds de pension au moyen         de versements mensuels dont le montant était calculé en         fonction de son salaire.   Dès lors, la prestation qu'il         réclamait était en rapport étroit avec les cotisations qu'il         avait versées durant ses années de service.           47.      Enfin, la Commission voit une certaine analogie entre         la couverture sociale offerte au requérant par le fonds de         pension auquel il contribuait et celle qu'il aurait pu         acquérir par le versement de primes à un assureur privé.           48.      Dans ces circonstances, la Commission considère que le         litige dont la Cour des comptes a été saisie avait pour objet         un droit de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1         (art. 6-1) de la Convention qui, dès lors, trouve à         s'appliquer en l'espèce."   45.      En ce qui concerne la présente affaire, la Commission estime que les arguments invoqués par le Gouvernement ne sont pas de nature à affecter ce raisonnement qui est valable, mutatis mutandis, en l'occurrence.   46.      La Commission en conclut que la contestation dont le requérant avait saisi la Cour des comptes avait pour objet un droit de "caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, disposition qui est donc d'application en l'espèce.   D.       Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1         (art. 6-1) de la Convention   47.      Selon la jurisprudence de la Cour, le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le comportement du requérant et le comportement des autorités saisies de l'affaire (voir Cour Eur.   D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991, série A n° 198, à paraître, par. 30).   48.      En ce qui concerne la période à prendre en considération, la Commission relève que le requérant a présenté son recours à la Cour des comptes le 11 novembre 1980.   Celle-ci a rendu son arrêt le 13 mars 1989 et le texte de l'arrêt a été déposé au greffe le 20 mars 1989.   49.      La Commission précise qu'on ne saurait soustraire de cette période les délais des deux procédures devant la Cour constitutionnelle, comme le demande le Gouvernement italien.   En effet, s'il n'incombait pas à cette Cour de statuer sur le fond, ses décisions pouvaient avoir - et ont eu - des conséquences sur l'issue du litige (cf. mutatis mutandis, Cour Eur.   D.H., arrêt Deumeland précité, p. 26, par. 77).   La période à examiner est donc d'environ huit ans et quatre mois.   50.      Selon le requérant, ce laps de temps ne saurait passer pour "raisonnable" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.   Le Gouvernement fait valoir l'extrême complexité des questions juridiques soulevées en cours d'instance, notamment celles qui ont été examinées par la Cour constitutionnelle.   51.      Il estime qu'en tout cas, on ne saurait conclure que les procédures devant cette Cour ont méconnu la garantie du délai raisonnable.   La première a été terminée en moins de dix-huit mois. Lors de l'examen de la seconde, la Cour constitutionnelle devait faire face à une surcharge imprévue de travail due notamment au fait qu'elle était saisie d'une procédure à charge de ministres et parlementaires impliqués dans l'affaire Lockheed.   52.      Le Gouvernement considère enfin que le reste de la procédure s'est déroulé dans un laps de temps qui se justifie compte tenu des délais nécessaires à l'accomplissement des formalités relatives à la procédure, en particulier aux notifications.   53.      La Commission considère, quant à elle, que les facteurs de complexité de l'affaire ne justifient pas à eux seuls la durée de la procédure. 54.      Elle constate, à cet égard, que le procureur général près la Cour des comptes, auquel le dossier de l'affaire fut transmis le 31 décembre 1980, ne déposa ses conclusions que le 19 janvier 1982, c'est-à-dire après plus d'un an.   Puis il tarda environ cinq mois avant de demander que l'affaire soit examinée par les sections réunies de la Cour des comptes.   55.      Devant les sections réunies, l'examen de l'affaire fut ajourné en attendant l'issue d'un appel pendant devant ces mêmes sections, qui concernait une affaire analogue.   Au cours de cette procédure d'appel, la Cour constitutionnelle a été saisie à deux reprises en voie préjudicielle.   56.      La Commission n'estime pas devoir prendre position sur le caractère raisonnable de la durée de la procédure devant la Cour constitutionnelle.   Par contre, rien n'explique le laps de temps entre le 7 mars 1984 (date du premier arrêt de la Cour constitutionnelle) et le 5 juin 1985 (date de l'audience devant les sections réunies de la Cour des comptes qui suit ledit arrêt).   57.      La Commission rappelle que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention garantit à chacun le droit d'obtenir, dans un délai raisonnable, une décision définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil.   Il incombe aux Etats contractants d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent remplir cette exigence (voir, en dernier lieu, Cour Eur.   D.H., arrêt Vocaturo du 24 mai 1991, série A n° 206-C, à paraître, par. 17).   58.      Compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne répond pas à la condition du "délai raisonnable".           Conclusion   59.      La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.             Le Secrétaire de la                    Le Président        Première Chambre                 de la Première Chambre               (M. de SALVIA)                      (J.A. FROWEIN)   A N N E X E    I   HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION     a.       Examen de la recevabilité           Date                                   Acte   29 juillet 1986                          Introduction de la requête   20 octobre 1986                          Enregistrement de la requête   12 octobre 1989                          Délibérations de la Commission                                         et décision de la Commission                                         d'inviter le Gouvernement                                         italien à présenter ses                                         observations sur la                                         recevabilité et le bien-fondé                                         de la requête   29 janvier et 7 mars 1990                Observations du Gouvernement   12 septembre 1990                        Observations en réponse du                                         requérant   9 novembre 1990                          Délibérations et décision sur                                         la recevabilité de la requête.                                         Décision d'inviter les parties                                         à soumettre, si elles le                                         désirent, des observations                                         complémentaires sur le                                         bien-fondé de la requête   8 décembre 1990                          Décision de la Commission                                         d'attribuer l'affaire à la                                         Première Chambre   b.       Examen du bien-fondé   21 décembre 1990                         Observations complémentaires                                         du Gouvernement sur le                                         bien-fondé de la requête   2 janvier 1991                           Observations complémentaires                                         du requérant sur le bien-fondé                                         de la requête   14 octobre 1991                          Délibérations sur le                                         bien-fondé, vote final et                                         adoption du rapport