CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 10 janvier 1992

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                      SUR LA RECEVABILITE                       de la requête No 15287/89                     présentée par Pierre Paul Raphaël BEAUMARTIN                      et consorts                     contre la France                               __________             La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 10 janvier 1992 en présence de           MM. C.A. NØRGAARD, Président             S. TRECHSEL             F. ERMACORA             G. SPERDUTI             A. WEITZEL             J.C. SOYER             H.G. SCHERMERS             H. DANELIUS         Mme G.H. THUNE         MM. F. MARTINEZ             C.L. ROZAKIS         Mme J. LIDDY         MM. L. LOUCAIDES             J.C. GEUS             M.P. PELLONPÄÄ             B. MARXER           M.   J. RAYMOND, Secrétaire adjoint de la Commission ;           Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;           Vu la requête introduite le 19 juillet 1989 par Pierre Paul Raphaël Beaumartin et consorts contre la France et enregistrée le 24 juillet 1989 sous le No de dossier 15287/89 ;           Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;             Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 18 avril 1991 et les observations en réponse présentées par les requérants le 15 mai 1991 ;           Vu les conclusions des parties développées à l'audience du 10 janvier 1992 ;           Après avoir délibéré,           Rend la décision suivante :   EN FAIT           Le requérant Pierre Paul Raphaël BEAUMARTIN, de nationalité française, né en 1922, industriel retraité, est domicilié à Leognan (France).           La requérante Jeanne BEAUMARTIN, épouse Droin, de nationalité française, née en 1918, est veuve, sans profession et a son domicile à Bordeaux.           La requérante Paule BEAUMARTIN, épouse Thibout, de nationalité française, née en 1921, sans profession, est domiciliée à Paris.           Dans la procédure devant la Commission, les requérants sont représentés par Maître Claire Waquet, avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.           Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.           Les consorts Beaumartin sont actionnaires de la Société Immobilière du Karmat El Hadj.   Cette société était propriétaire d'un domaine de 411 hectares, 99 ares, 80 centiares situé dans la province de Kenitra au Maroc.   L'actionnaire principal de cette société est la Société Foncière du Quartier de l'Europe dont le siège est à Paris. Les consorts Beaumartin détiennent 99,625 % du capital social de la Société Foncière, étant de ce fait les principaux actionnaires de la Société Immobilière du Karmat El Hadj.           Cette même société a été dépossédée de son domaine par application d'un Dahir du Gouvernement marocain datant du 2 mars 1973 qui nationalisait des terres agricoles appartenant à des étrangers.           Un protocole d'accord fut conclu le 2 août 1974 entre le Gouvernement français et le Gouvernement marocain afin de régler les conséquences financières des mesures prises par le Gouvernement marocain à l'égard des propriétés agricoles appartenant à des ressortissants français.           Ainsi le Gouvernement marocain versa au Gouvernement français une indemnité globale et forfaitaire destinée à réparer le préjudice subi par les différents propriétaires concernés.   Le Gouvernement français dut alors répartir cette indemnité entre les bénéficiaires.           La Commission interministérielle chargée de procéder à la répartition a indemnisé les requérants en tant que personnes physiques à raison de leurs parts détenues dans la Société Immobilière du Karmat El Hadj par une décision en date du 23 juin 1980.           Les parts de la Société Foncière du Quartier de l'Europe détenues dans leur majorité par les requérants n'ont fait l'objet d'aucune indemnisation en application de l'article 1 par. 2 du protocole d'accord, aux termes duquel les "bénéficiaires sont les personnes physiques de nationalité française, soit propriétaires à titre individuel ou en indivision, soit associées de sociétés de personnes ou de capitaux, soit ayant subi à tout autre titre les conséquences du Dahir du 2 mars 1973".           Le 26 septembre 1980 les requérants ont saisi le tribunal administratif de Paris d'un recours contre cette décision qui leur avait été notifiée le 31 juillet 1980.   Le recours a été développé par un mémoire ampliatif déposé le 9 février 1981.   L'objet du recours est l'interprétation de l'article 1 par. 2 du protocole d'accord franco-marocain du 2 août 1974.           Par ordonnance du 15 juin 1981, le président du tribunal administratif estima que le litige relevait en premier et dernier ressort de la compétence du Conseil d'Etat et renvoya l'affaire devant cette haute juridiction.           Le ministre des Affaires étrangères, partie défenderesse, a répondu aux observations des requérants le 25 février 1983.           Par décision du 3 octobre 1986, le Conseil d'Etat sursit à statuer jusqu'à ce que le ministre des Affaires étrangères se prononce sur l'interprétation de l'article 1 par. 2 du protocole d'accord franco-marocain du 2 août 1974.           Celui-ci, par note du 2 juillet 1987, confirma la décision du 23 juin 1980 en concluant que les intéressés ne pouvaient prétendre à indemnisation au titre de leurs parts de la Société Foncière du Quartier de l'Europe.           Le 13 octobre 1987, les requérants déposèrent au greffe du Conseil d'Etat des observations aux termes desquelles ils faisaient valoir que, si le Conseil d'Etat se considérait comme lié par l'interprétation que donne le ministre du protocole d'accord franco-marocain, une telle décision aboutirait à une violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.           Le Conseil d'Etat s'est prononcé par arrêt du 27 janvier 1989. Il a répondu de la façon suivante au moyen tiré des stipulations de l'article 6 par. 1 de la Convention :           "Considérant que, par sa décision susvisée du 17 septembre         "1986, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, estimant que         "le Ministre des Affaires Etrangères était seul qualifié pour         "donner l'interprétation de l'article 1er du protocole         "d'accord franco-marocain du 2 août 1974 en ce qui concerne la         "question de savoir si les personnes physiques peuvent prétendre         "au bénéfice d'une indemnisation uniquement en tant qu'elles         "sont associées de sociétés de personnes ou de capitaux         "directement propriétaires de biens indemnisables au titre         "du protocole d'accord ou si elles peuvent également y         "prétendre en tant qu'associées de sociétés elles-mêmes         "associées de sociétés de personnes ou de capitaux         "propriétaires de tels biens, a sursis à statuer sur la         "requête de M. BEAUMARTIN et autres jusqu'à ce que le Ministre         "des Affaires Etrangères se soit prononcé sur l'interprétation         "de l'article 1er du protocole en ce qui concerne la question         "ainsi définie ; que l'interprétation donnée par le Ministre         "des Affaires Etrangères s'impose au Conseil d'Etat qui ne         "peut qu'en tirer les conséquences juridiques ; que le moyen         "susanalysé est dès lors inopérant."           Considérant qu'il était lié par ladite interprétation, le Conseil d'Etat a conclu que les requérants ne pouvaient prétendre à indemnisation que pour la part de la Société Immobilière du Karmat El Hadj dont ils étaient directement propriétaires.   GRIEFS           Les requérants se plaignent de ce que leur cause n'a pas été jugée dans un délai raisonnable par les juridictions administratives. Ils considèrent également que leur cause n'a pas été entendue équitablement, du fait que le Conseil d'Etat s'est estimé lié par l'interprétation du protocole d'accord donnée par le ministre des Affaires étrangères. Ils invoquent à l'appui de leurs griefs l'article 6 par. 1 de la Convention.   PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION           La requête a été introduite le 19 juillet 1989 et enregistrée le 24 juillet 1989.           Le 5 novembre 1990, la Commission a décidé, en application de l'article 42 par. 2 b) devenu article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, de porter la requête à la connaissance du Gouvernement de la France et de l'inviter à   présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et sur le bien-fondé.           Le Gouvernement a fait parvenir ses observations le 18 avril 1991.   Les requérants ont fait parvenir leurs observations en réponse le 15 mai 1991.           Le 14 octobre 1991, la Commission a décidé de tenir une audience contradictoire sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.           L'audience a eu lieu le 10 janvier 1992.   Les parties ont comparu comme suit :   Pour le Gouvernement :           *   M. Bruno GAIN            Sous-Directeur des Droits de l'Homme, Direction des            Affaires juridiques, Ministère des Affaires Etrangères           *   Mme Elise FLORENT            Conseiller de tribunal administratif, détachée à la            Sous-Direction des Droits de l'Homme, Direction des            Affaires juridiques, Ministère des Affaires Etrangères   Pour les requérants :           *   Maître Claire WAQUET            Avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de Cassation     EN DROIT   1.       Les requérants se plaignent en premier lieu de ce que leur cause n'a pas été entendue dans un délai raisonnable par les juridictions administratives.   Ils considèrent également que leur cause n'a pas été jugée équitablement, du fait que le Conseil d'Etat s'est estimé lié par l'interprétation du protocole d'accord donnée par le ministre des Affaires étrangères.   Ils invoquent à l'appui de leurs griefs l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.         Cette disposition se lit comme suit :           "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue         équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable,         par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi,         qui décidera, soit des contestations sur ses droits et         obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute         accusation en matière pénale dirigée contre elle ..."   a)       Le Gouvernement soulève d'emblée une exception tirée du non-respect par les requérants du délai de six mois prescrit par l'article 26 (art. 26) de la Convention.   Il attire l'attention de la Commission sur le fait que dans son arrêt du 3 octobre 1986 le Conseil d'Etat s'obligeait à tirer les conséquences de l'interprétation sollicitée au ministère des Affaires étrangères en considérant           "que la solution du litige est ainsi commandée par         l'interprétation de cet accord ; que celui-ci présente le         caractère d'une convention internationale et que son sens         n'est pas clair ; que, dès lors, le ministre des Affaires         étrangères est seul qualifié pour en donner l'interprétation".           Le Gouvernement estime qu'en statuant ainsi, le Conseil d'Etat ne pouvait pas, ultérieurement, dans la même affaire, écarter l'interprétation du ministre des Affaires étrangères, du fait de l'autorité de la chose jugée s'attachant à son premier arrêt : en témoigne le fait que l'arrêt du 27 janvier 1989 a écarté le moyen tiré de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention européenne des Droits de l'Homme non pas comme non fondé, mais comme "inopérant", c'est-à-dire comme ne pouvant plus utilement être invoqué postérieurement à l'arrêt initial du 3 octobre 1986.   Selon le Gouvernement, il ne s'agirait là d'ailleurs que de l'application d'un principe constant selon lequel une décision juridictionnelle avant dire droit a l'autorité de la chose jugée en ce qui concerne les questions de droit qu'elle a tranchées (cf. par exemple arrêt du 11 octobre 1972, ministre de l'Equipement, rec. p. 630).           Le Gouvernement en conclut que la décision interne définitive en ce qui concerne le grief tiré du caractère inéquitable de la procédure, est donc constituée par l'arrêt du Conseil d'Etat du 3 octobre 1986 et non pas par celui du 27 janvier 1989. Dès lors, la requête présentée le 19 juillet 1989 l'aurait été postérieurement au délai de six mois prévu par l'article 26 (art. 26) de la Convention.           Les requérants combattent cette thèse.   Ils affirment que s'ils avaient présenté leur requête dans les six mois suivant l'arrêt du 3 octobre 1986, le Gouvernement français n'aurait pas manqué de faire jouer l'exception de non-épuisement des voies de recours, et prétendu que l'arrêt de 1986 était effectivement avant dire droit, qu'il ne réglait pas la question et qu'il fallait attendre la décision définitive pour déterminer si la violation de la Convention était ou non consacrée.   Ils ont tenté de faire éviter aux juridictions internes la violation de la Convention qu'elles s'apprêtaient à commettre, en demandant au Conseil d'Etat de ne pas se considérer comme lié par une interprétation de l'acte litigieux donnée par le ministère des Affaires étrangères.           De plus, ils font valoir que l'argument du Gouvernement français selon lequel le Conseil d'Etat n'aurait pas pu revenir sur la décision prise en 1986, celle-ci étant revêtue d'une autorité de chose jugée, constitue une pétition de principe qui n'est nullement démontrée.         Les requérants soutiennent qu'en réalité, rien n'interdisait au Conseil d'Etat, après son premier arrêt, de prendre en considération les observations par lesquelles ils contestaient que l'avis du ministre des Affaires étrangères puisse déterminer l'issue d'un litige les opposant au même ministre. Dans la mesure où une telle interprétation pouvait constituer une violation de la Convention, cette Haute Juridiction ne pouvait s'estimer liée par l'autorité de la chose jugée dont la valeur est inférieure à celle des traités internationaux. Ensuite, l'arrêt de 1986 n'avait fait que "surseoir à statuer", dans l'attente de l'interprétation du ministre.           Enfin, tojours d'après les requérants, on ne peut considérer que l'arrêt de 1986 avait autorité de chose jugée sur un problème qui n'a été posé en réalité que postérieurement à cet arrêt, à savoir précisément la conformité de la jurisprudence traditionnelle sur l'interprétation des traités par le ministre des Affaires étrangères avec les dispositions de l'article 6 (art. 6) de la Convention.   Cette question n'a été évoquée que dans les observations des exposants postérieures à l'arrêt de 1986, et le Conseil d'Etat devait nécessairement la résoudre.           La Commission constate que dans sa décision avant dire droit du 3 octobre 1986, le Conseil d'Etat décidait de surseoir à statuer jusqu'à ce que le ministre des Affaires étrangères se prononce sur l'interprétation du protocole d'accord franco-marocain du 2 août 1974.           Certes dans cet arrêt de 1986, le Conseil d'Etat déclare qu'il se ralliera à l'interprétation que donnera le ministre des Affaires étrangères.   Toutefois, les requérants ne pouvant pas préjuger de la teneur de cet avis qui au demeurant aurait pu leur être favorable, on ne saurait leur reprocher de ne pas avoir saisi la Commission dans le délai de six mois de cet arrêt alors que les griefs n'étaient à ce moment que purement hypothétiques. Il s'ensuit que le délai de six mois prévu à l'article 26 (art. 26) de la Convention ne saurait courir à partir de cette décision mais qu'il court à partir de la décision définitive statuant sur les demandes des requérants, à savoir l'arrêt du 27 janvier 1989. La requête ne saurait donc être rejetée comme tardive.   b)       D'autre part le Gouvernement plaide l'inapplicabilité de l'article 6 (art. 6) en l'espèce.   Il considère que les décisions concernant l'octroi de telles indemnités ne sauraient être regardées comme touchant à des "droits et obligations de caractère civil" au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention, compte tenu de la nature des rapports de droit entre les requérants et l'Etat français, de l'objet de la contestation et de son fondement juridique.   En effet, la procédure d'attribution des indemnités litigieuses par l'Etat français ne constitue en aucune manière l'application d'un régime de responsabilité pour dommage patrimonial, ni l'indemnisation d'une privation de propriété par son auteur.   Le rôle de l'Etat relève plutôt en l'espèce de sa mission de protection et de défense des intérêts de ses ressortissants vis-à-vis de l'action d'un gouvernement étranger, et les rapports de droit noués à cette occasion ne revêtent aucun caractère civil mais constituent par leur nature des rapports de droit public.   Il estime que la notion de droits et obligations de caractère civil ne saurait être étendue à une situation spécifique où un accord international a été négocié par un Etat pour limiter autant que faire se peut, en ce qui concerne ses ressortissants, les conséquences préjudiciables de l'action d'un Etat étranger.   A l'appui de sa thèse, le Gouvernement se réfère à la jurisprudence dégagée par la Commission dans les affaires relatives à la loi fédérale allemande sur l'indemnisation des victimes des persécutions nazies (cf. N° 10612/83, Rotenstein c/ RFA, déc. 10.12.84, D.R. 40 p. 276).         Le Gouvernement admet que, selon la jurisprudence de la Cour et de la Commission, les litiges portant sur l'indemnisation de mesures d'expropriation ou de nationalisation entrent dans le champ d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, dès lors qu'ils portent directement sur l'exercice du droit de propriété. Or, en l'espèce, l'objet de la contestation était dépourvu de lien direct avec le droit de propriété des requérants, puisque l'Etat français, n'ayant aucune responsabilité dans la privation de propriété subie par les requérants, n'avait aucune obligation d'indemniser cette privation.   Aucune responsabilité, avec ou sans faute, ne pouvant être imputée au Gouvernement français, il n'y a par conséquent aucun droit à indemnisation de caractère civil au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention.           Le Gouvernement ajoute que l'indemnité versée par l'Etat marocain à l'Etat français avait un caractère global et forfaitaire et a été fixée à un montant notoirement inférieur à la valeur des biens expropriés.   Dès lors la consistance des biens perdus par chacune des personnes dépossédées ne constitue qu'une référence pour déterminer la part de chacune d'elles, et ne suffit pas à établir un lien direct entre les contestations relatives à la répartition de l'indemnité entre les bénéficiaires et le droit de caractère civil attaché à la propriété dont ils ont été privés.           En définitive, le   Gouvernement français conclut que la contestation portée devant la juridiction administrative ne concernait pas une contestation sur des droits et obligations de caractère civil.             Les requérants contestent cette thèse.   Ils estiment que si de très nombreux ressortissants français avaient des possessions immobilières au Maroc, c'est parce que le Maroc était autrefois un protectorat français, et que, après l'indépendance du Maroc, le Gouvernement français a jugé indispensable d'assurer à ses ressortissants ce qui n'était rien d'autre que l'indemnisation d'une véritable expropriation. Or, dans la plupart des cas, la norme qui prévoit l'indemnisation est effectivement une norme qui a un caractère de droit public.   Mais cela ne signifie pas que les droits que cette norme a pour objet de protéger soient eux-mêmes de droit public.   Pour les requérants ce sont des droits purement privés qui sont en cause : droit de propriété immobilière, que l'on remplace par une indemnité calculée par rapport à la valeur de cette propriété.           La Commission a examiné les   arguments développés par les parties au sujet de l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention à la procédure litigieuse.   Elle estime que cette question soulève en l'espèce des problèmes juridiques complexes qu'elle ne saurait résoudre au stade de la recevabilité.   Elle décide donc de joindre cette question à l'examen du fond de l'affaire.   2.       Quant au fond, s'agissant de la durée raisonnable de la procédure, le Gouvernement français fait d'abord observer que les requérants ont contribué à l'allongement de la procédure en saisissant à l'origine une juridiction incompétente et souligne ensuite la complexité de l'affaire tenant à la délicate question d'interprétation de l'accord international applicable.         Les requérants considèrent pour leur part que leur erreur n'a eu en réalité aucun effet sur la longueur de la procédure puisque, par le jeu de la règle qui permet de résoudre les conflits de compétence au sein de la juridiction administrative, le Président du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat le dossier de l'instruction telle qu'elle avait déjà été engagée devant le tribunal administratif.   Que ce soit devant l'une ou l'autre des juridictions, le ministère des Relations extérieures a attendu sans motif deux ans après le dépôt du mémoire ampliatif pour déposer sa défense, et encore un an, après l'arrêt avant dire droit et les observations des requérants sur cet arrêt pour à nouveau déposer ses observations. Il a en outre fallu attendre trois ans entre le dépôt de la défense et l'audience ayant abouti à l'arrêt avant dire droit.   Le retard de la procédure est donc certain et exclusivement imputable au dysfonctionnement de la juridiction administrative.           La Commission relève que les requérants ont introduit leur recours devant le tribunal administratif de Paris le 26 septembre 1980. La décision du Conseil d'Etat statuant sur leur demande est intervenue le 27 janvier 1989.   Il s'ensuit que la procédure a duré environ huit ans et quatre mois.           Compte tenu des critères selons lesquels le caractère raisonnable de la durée d'une procédure relevant de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'apprécie, la Commission estime que la durée de la procédure litigieuse soulève des problèmes complexes de droit et de fait.           En conséquence, elle ne saurait déclarer ce grief manifestement mal fondé et estime que celui-ci nécessite un examen approfondi qui relève du fond de l'affaire.   3.       Quant au caractère prétendûment inéquitable de la procédure devant le Conseil d'Etat, le Gouvernement français fait observer que par arrêt G.I.S.T.I. du 29 juin 1990, le Conseil d'Etat a modifié sa jurisprudence sur la portée des interprétations des conventions internationales demandées au ministre des Affaires étrangères. S'agissant de la jurisprudence appliquée par le Conseil d'Etat dans la présente affaire, le Gouvernement estime que le caractère obligatoire de l'interprétation fournie par le ministre des Affaires étrangères, lorsque le juge est confronté à une difficulté sérieuse d'interprétation d'un accord international n'est pas incompatible avec les règles du procès équitable posées par l'article 6 (art. 6) de la Convention.           Les requérants estiment pour leur part qu'à partir du moment où le Gouvernement français avait décidé d'indemniser ses ressortissants à la suite de la perte de leurs biens immobiliers, il devait, dans la procédure mise en place pour procéder à cette indemnisation, respecter les dispositions de la Convention.   Rien n'empêchait les autorités françaises d'assurer que les litiges qui pouvaient en résulter soient réglés selon des principes conformes aux dispositions de nature procédurale de l'article 6 (art. 6) de la Convention.         Après avoir procédé à l'examen des faits et des arguments développés par les parties sur le présent grief, la Commission estime qu'il soulève des problèmes juridiques complexes de fait et de droit qui ne peuvent être résolus à ce stade de l'examen de la requête mais nécessitent un examen au fond.   Cette partie de la requête ne saurait donc être déclarée manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.           Par ces motifs, la Commission, à la majorité,           DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.             Le Secrétaire adjoint                     Le Président de la           de la Commission                           Commission                   (J. RAYMOND)                           (C.A. NORGAARD)