CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 1 décembre 1992

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                                Requête N° 15450/89                              Pablo CASADO COCA                                   contre                                   ESPAGNE                          Rapport de la Commission                        (adopté le 1er décembre 1992)                             TABLE DES MATIERES                                                                    Page   I.     INTRODUCTION       (par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         A.    La requête            (par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         B.    La procédure            (par. 5 - 10). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         C.    Le présent rapport            (par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS       (par. 16 - 23). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3         A.    Les faits de la cause            (par. 16 - 23) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3         B.    Législation et pratique internes pertinentes            (par. 24 - 35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4   III.   AVIS DE LA COMMISSION       (par. 36 - 66). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10         A.    Grief déclaré recevable            (par. 36). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10         B.    Point en litige            (par. 37). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10         C.    Sur la violation de l'article 10 de la Convention            (par. 38 - 66) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10                    Conclusion                  (par. 66). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16   Opinion dissidente de M. H. DANELIUS à laquelle se rallient M. J. FROWEIN et Mme J. LIDDY. . . . . . . .17   Opinion dissidente de M. J.-C. GEUS à laquelle se rallient MM. G. JÖRUNDSSON, J.C. SOYER, Sir Basil HALL, Mme J. LIDDY, M. B. MARXER. . . . . . . . . . . . .18   ANNEXE I    HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . . . . .20   ANNEXE II   DECISION SUR LA RECEVABILITE . . . . . . . . . . . . . .21   ANNEXE III COPIE DE L'ANNONCE PUBLIEE PAR LE REQUERANT. . . . . . .29   I.     INTRODUCTION   1.     On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure devant la Commission.   A.     La requête   2.     Le requérant, M. Pablo CASADO COCA, est un ressortissant espagnol né en 1938 et domicilié à Valldoreix (Barcelone). Il est avocat au barreau de Barcelone. Devant la Commission il défend lui-même sa cause.   3.     Le Gouvernement défendeur est représenté par son agent, M. Javier BORREGO BORREGO, Chef du Service juridique des Droits de l'Homme du Ministère de la justice.   4.     L'affaire concerne le grief du requérant selon lequel son droit à la liberté d'expression aurait été méconnu, le Conseil de l'Ordre des avocats de Barcelone lui ayant infligé une sanction pour avoir fait publier une annonce indiquant les coordonnées de son cabinet dans un bulletin d'information local. Le requérant a saisi la justice mais les tribunaux espagnols ont estimé que la sanction était justifiée du point de vue du droit interne et de la Constitution. La requête soulève des questions sur le terrain de l'article 10 de la Convention.   B.     La procédure   5.     La requête a été introduite le 25 mai 1989 et enregistrée le 6 septembre 1989.   6.     Le 25 février 1991 la Commission a décidé de communiquer la requête au Gouvernement défendeur, conformément à l'article 42 par. 2 b) de son Règlement intérieur (ancienne version), et d'inviter les parties à lui présenter par écrit leurs observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.   7.     Le Gouvernement a présenté ses observations le 7 juin 1991, après prorogation par le Président de la Commission, du délai initialement fixé au 10 mai 1991. Le requérant a présenté ses observations en réponse le 24 juin 1991. Le 5 septembre 1991 le Gouvernement a envoyé des observations complémentaires auxquelles le requérant a répondu en date du 7 octobre 1991.   8.     Le 2 décembre 1991 la Commission a déclaré la requête partiellement recevable. Le texte de la décision sur la recevabilité a été envoyé aux parties le 6 décembre 1991.   9.     Le 24 janvier 1992 le Gouvernement a fait parvenir à la Commission des observations complémentaires et ses offres de preuve. Le requérant a fait parvenir les siennes le 14 février 1992.   10.    Après avoir déclaré la requête recevable la Commission s'est mise à la disposition des parties conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties entre le 31 décembre 1991 et le 18 mai 1992. Vu l'attitude adoptée par les parties la Commission constate qu'il n'y a aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   C.     Le présent rapport   11.    Le présent rapport a été établi par la Commission conformément à l'article 31 de la Convention après délibérations et votes en séance plénière en présence des membres suivants :         MM.   C.A. NØRGAARD, Président            J.A. FROWEIN            E. BUSUTTIL            G. JÖRUNDSSON            A.S. GÖZÜBÜYÜK            A. WEITZEL            J.C. SOYER            H.G. SCHERMERS            H. DANELIUS       Mme   G.H. THUNE       Sir   Basil HALL       MM.   F. MARTINEZ            C.L. ROZAKIS       Mme   J. LIDDY       MM.   L. LOUCAIDES            J.C. GEUS            M.P. PELLONPÄÄ            B. MARXER   12.    Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 1er décembre 1992 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.   13.    Le présent rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de la Convention :         1) d'établir les faits, et         2) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent, de la part du Gouvernement intéressé, une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.   14.    Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I), le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe II) et une copie de l'annonce qui a motivé la sanction infligée au requérant (Annexe III).   15.    Le texte intégral de l'argumentation écrite des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS   A.     Les faits de la cause   16.    Le requérant ouvrit un cabinet d'avocat en 1979 à Barcelone. Il fit ensuite publier de manière régulière des annonces publicitaires de son cabinet dans les pages de petites annonces de plusieurs journaux de cette ville.   Il fit de même dans la Revue allemande d'Espagne et adressa aussi à diverses entreprises des lettres proposant ses services. Le requérant fit l'objet de ce fait de plusieurs procédures disciplinaires à son encontre par le Conseil de l'Ordre des Avocats de Barcelone qui se terminèrent par l'imposition de diverses sanctions d'avertissement en 1981.   Le requérant ne présenta pas de recours internes contre ces sanctions.   17.    A partir d'octobre 1982 le requérant fit publier une annonce publicitaire de son cabinet d'avocat dans plusieurs numéros du bulletin de l'Association de résidents et de propriétaires de Valldoreix (Barcelone).   L'annonce   qui occupait environ le tiers d'une page, indiquait succintement le nom du requérant suivi de la mention "juriste" ("Letrado") et de son adresse et numéro de téléphone professionnels.   18.    Le Conseil de l'Ordre des Avocats de Barcelone décida de l'ouverture d'une nouvelle procédure disciplinaire pour ce motif à l'encontre du requérant.   Le 5 avril 1983 le requérant se vit imposer la sanction d'avertissement pour infraction de l'interdiction de publicité professionnelle, prévue à l'article 31 du Décret royal 2090/82 portant statut général des avocats.   19.    Le requérant fit alors un recours hiérarchique auprès du Conseil Général de l'Ordre des Avocats qui confirma le 3 juin 1983 la sanction imposée rappelant notamment que le requérant avait fait par le passé l'objet d'autres sanctions disciplinaires pour le même motif.   20.    Le requérant saisit alors la juridiction administrative alléguant d'une part que son annonce visait à informer le public et d'autre part que la sanction qui lui avait été imposée portait atteinte à l'article 20 de la Constitution garantissant le droit à la liberté d'expression.   Le 11 mai 1987, l'Audiencia Territorial de Barcelone rejeta son recours.   21.    Le requérant releva appel qui fut rejeté le 23 septembre 1988 par le Tribunal suprême.   Cette juridiction soulignait notamment que l'article 20 de la Constitution ne protégeait pas la diffusion de messages publicitaires en tant que droit fondamental et que l'interdiction de la publicité professionnelle des avocats visait des buts légitimes, à savoir, la protection de la libre concurrence et la protection des intérêts des clients.   22.    Contre cette décision le requérant introduisit un recours d'"amparo" auprès du Tribunal constitutionnel.   Il faisait valoir notamment qu'il était contraire au principe de légalité reconnu par la Constitution d'établir des sanctions disciplinaires par la voie d'un règlement administratif et que dans la mesure où l'annonce rapportait des informations véritables, à savoir son nom, son domicile et son téléphone, il était contraire à l'article 20 de la Constitution de lui imposer des sanctions pour ce motif.   23.    Par décision du 17 avril 1989, le Tribunal constitutionnel rejeta le recours au motif que la publicité n'était pas visée par l'article 20 de la Constitution et que la question de la légalité des sanctions disciplinaires n'était pas susceptible d'être soulevée dans le cadre du recours d'"amparo".   B.     Législation et pratique internes pertinentes         i)    Loi 2/1974 sur les ordres professionnels (Journal officiel            du 15 février 1974)   (Original)   24.    Artículo 1              "Los Colegios profesionales son corporaciones de derecho       público amparadas por la ley y reconocidas por el Estado con       personalidad jurídica propia y plena capacidad para el       cumplimiento de sus fines."   (Traduction)   25.    Article 1er              Les Ordres professionnels sont des corporations de droit       public, protégées par la loi et reconnues par l'Etat, dotées de       la personnalité juridique et de la pleine capacité d'agir pour       atteindre leurs objectifs.         ii)   Décret Royal 2090/1982 du 24 juillet 1982 portant Statut            général de la profession d'avocat (Journal officiel du            2 septembre 1982)   (Original)   26.    Artículo 31. "Se prohibe a los abogados :         a)    El anuncio o difusión de sus servicios, directamente, o a       través de medios publicitarios [...] o emitir dictámenes       gratuitos en revistas profesionales o medios de difusión, sin       autorización de la junta de Gobierno."   (Traduction)   27.    Article 31. Il est interdit aux avocats :         a)    D'annoncer ou de diffuser leurs services, directement ou       par le biais de moyens publicitaires, [...] ou d'émettre des avis       gratuits dans des revues professionnelles ou autres moyens de       diffusion, sans l'autorisation du Conseil de l'Ordre.         iii) Statuts de l'Ordre des Avocats de Barcelone (publiés au            Journal officiel de la Catalogne du 5 juin 1985)   (Original Catalan)   28.    Article 19è.   "1. Està prohibida a l'advocat qualsevol activitat       publicitària personal, encaminada a l'obtenció de clientela       directament o indirecta.         2.    Així mateix se li prohibeix donar el seu consentiment       exprés o tàcit a qualsevol forma de publicitat que li sigui       oferta.         3.    La prohibició es refereix tant a la publicitat oral com a       l'escrita i gràfica en qualsevol de les seves formes i mitjans       i a la que tingui lloc mitjançant emissions radiofòniques o       televisives.       [...]         5.    La Junta de Govern podrà acordar les normes complementàries       que desenvolupin la matèria objecte d'aquest article."   (Traduction)   29.    Article 19. 1. Il est interdit à l'avocat toute activité       publicitaire personnelle visant à obtenir directement ou       indirectement de la clientèle.         2.    Il lui est également interdit de donner son consentement       exprès ou tacite à toute forme de publicité qui lui soit       proposée.         3.    L'interdiction porte aussi bien sur la publicité orale que       sur la publicité écrite ou graphique sous toutes ses formes et       modalités. Elle porte aussi sur la publicité faite par le biais       d'émissions de radio ou de télévision.       [...]         5.    Le Conseil de l'Ordre pourra adopter des normes destinées       à compléter la matière couverte par le présent article.         iv)   Accord du Conseil de l'Ordre des avocats de Barcelone du            24 février 1981 tel que modifié par celui du 5 février 1985   (Original Catalan)   30.    "1.   Principi general              És prohibida a l'advocat qualsevol activitat publicitària       personal, directament o indirecta, encaminada a l'obtenció de       clientela.         [...]         2.    Anuncis autoritzats              Els advocats podran publicar anuncis de dimensions modestes       a la premsa diària local per a donar a conèixer la installació       del seu despatx, o qualsevol modificació en la seva composició,       en l'adreça, telèfon o tèlex.              La mida i el contingut dels indicats anuncis hauran d'ésser       aprovats prèviament per la junta de govern i la seva aparició no       podrà fer-se en més de tres ocasions dins d'un període màxim de       dos mesos.         6.    Anuaris professionals              La publicació del nom, domicili, telèfon i tèlex, amb breus       indicacions sobre la classe de serveis professionals que presta,       pot ésser feta per l'advocat en el anuaris professionals sempre       que tots els advocats puguin tenir la mateixa posibilitat d'accés       als mateixos anuaris.         7.    Comunicats a la premsa, ràdio i T.V.              L'advocat s'abstindrà de trametre comunicats i informacions       als mitjans de comunicació que impliquin, directament o       indirecta, publicitat personal."   (Traduction)   31.    1.    Principe général              Toute activité publicitaire personnelle, directe ou       indirecte, visant à obtenir de la clientèle est interdite à       l'avocat.         [...]         2.    Annonces autorisées              Les avocats pourront publier des annonces de dimensions       modestes dans la presse journalière locale pour faire part de       l'installation de leur cabinet ou de modifications de       composition, adresse, téléphone ou télex.              Les dimensions et le contenu des annonces devront être       approuvés préalablement par le Conseil de l'Ordre. Elles ne       pourront paraître plus de trois fois dans une période maximum de       deux mois.         6.    Annuaires professionnels              Les avocats pourront procéder à la publication du nom,       domicile, téléphone et télex avec une brève indication du type       de services professionnels proposés dans des annuaires       professionnels à condition que tous les avocats aient les mêmes       possibilités d'accès à ces annuaires.         7.    Communiqués à la presse, radio et TV              L'avocat s'abstiendra de transmettre des communiqués ou       des informations aux média qui impliquent directement ou       indirectement une publicité personnelle.         v)    Nouvelles normes sur la publicité adoptées par le Conseil            des Ordres des avocats de la Catalogne le 4 juillet 1991   32.    D'après leur article 6 ces normes abrogent toutes les dispositions contraires figurant soit dans les statuts soit dans les accords adoptés par les Ordres d'avocats de Catalogne.                              Exposé des motifs   (Original)              "Tradicionalmente la publicidad de los abogados se ha       considerado poco adecuada a su ética profesional. Sin embargo,       es evidente que la publicidad, dentro de unos limites, no afecta       a los principios esenciales de la deontologia de la profesión:       probidad e independencia. Hoy la información se considera una de       las bases en las cuales se asientan los países democráticos y un       derecho de los recipiendarios de cualquier servicio."              [...]   (Traduction)   33.         La publicité des avocats a traditionnellement été       considérée comme peu compatible avec l'éthique professionnelle.       Toutefois, il est évident que la publicité, à condition de ne pas       dépasser certaines limites, ne porte point atteinte aux principes       essentiels de la déontologie de la profession : probité et       indépendance. Aujourd'hui l'information est l'un des fondements       des pays démocratiques et un droit des usagers.              [...]   (Original)   34.    "Artículo 2. - Publicidad permitida              El abogado podrá:         b.    publicar escritos, circulares y artículos periodísticos            sobre temas jurídicos, incluso en prensa no especializada            en derecho, pudiendo firmarlos indicando su condición de            abogado;         c.    tener acceso a los medios de comunicación social dando            opiniones personales sobre temas de resonancia a la opinión            pública o bien en base a intervenciones relacionadas con            asuntos en los que intervenga profesionalmente, salvando            siempre el secreto profesional;         d.    editar folletos explicativos de las características de su            despacho, abogados que lo componen y materias que tratan,            sometiendo siempre esta publicidad a la aprobación previa            de la junta de Gobierno; editar circulares informativas            sobre materias jurídicas. Los folletos y las circulares a            los que se hace referencia en este párrafo solamente podrán            ser distribuidos entre los clientes del abogado y no a            terceros.         Artículo 3. - Publicidad no permitida              El Abogado no podrá hacer ningún tipo de publicidad que no       esté expresamente permitida en el artículo anterior. En especial       no podrá:         a.    hacer publicidad de sus servicios reflejando éxitos            profesionales, dando nombres de sus clientes o            estableciendo comparaciones con otros abogados o            permitiendo que se haga sin rectificarla;         b.    enviar folletos y circulares u otros escritos o hacer            publicidad ofreciendo sus servicios fuera de sus clientes;         e.    hacer publicidad en la prensa, radio o television, excepto            la prevista en el artículo 2."   (Traduction)   35.    Article 2. - Publicité autorisée         L'avocat pourra :         b.    publier des documents, circulaires ou articles            journalistiques sur des sujets juridiques y compris dans la            presse non-spécialisée en droit, en les signant et en            indiquant sa qualité d'avocat ;         c.    avoir accès aux média en donnant son avis personnel sur des            sujets d'intérêt pour l'opinion publique ou sur des            affaires dans lesquelles il interviennent en tant qu'avocat            en prenant garde de toujours sauvegarder le secret            professionnel ;         d.    éditer des brochures explicatives concernant les            caractéristiques du cabinet, avocats qui y travaillent et            matières traitées. Cette publicité devra être préalablement            approuvée par le Conseil de l'Ordre. Il pourra éditer aussi            des circulaires d'information sur des matières juridiques.            Les brochures et les circulaires objet de ce paragraphe ne            pourront être distribuées que parmi les clients de l'avocat            et non pas parmi des tiers.   (Traduction - suite)         Article 3. - Publicité non autorisée              L'avocat n'est pas autorisé à faire un autre type de       publicité que celui autorisé aux termes de l'article précédent.       Il ne pourra pas en particulier :         a.    faire de la publicité de ses services en reflétant ses            succès professionnels, en citant les noms de ses clients,            en se comparant à d'autres avocats ou en permettant que            d'autres personnes agissent de la sorte sans rectifier ;         b.    envoyer des brochures, circulaires ou autres documents ou            proposer ses services en-dehors de sa clientèle ;         e.    faire de la publicité dans la presse, la radio ou la            télévision à l'exception de celle autorisée aux termes de            l'article 2.   III.   AVIS DE LA COMMISSION   A.     Grief déclaré recevable   36.    La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon lequel la sanction disciplinaire d'avertissement que lui a infligé le Conseil de l'Ordre des avocats de Barcelone pour avoir fait publier une annonce dans un bulletin d'information local porte atteinte à son droit à la liberté d'expression.   B.     Point en litige   37.    En conséquence le point en litige dans la présente affaire est celui de savoir s'il y a eu en l'espèce méconnaissance de l'article 10 (art. 10) de la Convention du fait de la sanction disciplinaire infligée au requérant pour avoir fait de la publicité professionnelle.   C.      Sur la violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention   38.    Cette disposition se lit comme suit :         "1.   Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce       droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de       recevoir ou de communiquer des informations ou des idées       sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques       et sans considération de frontière. Le présent article       (art. 10) n'empêche pas les Etats de soumettre les       entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision       à un régime d'autorisations.         2.    L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et       des responsabilités peut être soumis à certaines       formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues       par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans       une société démocratique, à la sécurité nationale, à       l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la       défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la       protection de la santé ou de la morale, à la protection de       la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la       divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir       l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."         i)    Sur l'existence d'une ingérence d'une autorité publique   39.    Le Gouvernement estime que les annonces publiées par le requérant n'avaient pas pour but de transmettre des informations ou des idées mais d'attirer la clientèle vers son cabinet d'avocat. Or, ce type d'activité, purement publicitaire, n'est pas couvert par l'article 10 (art. 10) de la Convention.   40.    La Commission rappelle toutefois que dans sa décision sur la recevabilité de la requête (cf. Annexe II page 24) elle a déclaré que les informations à caractère commercial ne sauraient être exclues du champ d'application de cette disposition de la Convention. La Commission estime donc que la sanction disciplinaire imposée au requérant peut s'analyser en une ingérence dans l'exercice de sa liberté d'expression.   41.    Le Gouvernement affirme de surcroît que si ingérence il y a celle-ci ne provient pas de toute façon d'une autorité publique au sens du paragraphe 1 de l'article 10 (art. 10-1) de la Convention. En réalité, le Gouvernement a simplement donné forme de Décret Royal au projet de Statut général des avocats élaboré par les avocats eux-mêmes, statut qui prévoit dans son article 31 l'interdiction de la publicité professionnelle. Les statuts de l'Ordre des Avocats de Barcelone et le Code déontologique adopté par la Conférence des Bâtonniers d'Espagne interdisent eux aussi la publicité professionnelle. L'avertissement adressé au requérant par le Conseil de l'Ordre de Barcelone aurait donc le caractère d'une sanction interne à la profession adoptée par ses pairs.   42.    La Commission constate que la sanction litigieuse a été décidée par le Conseil de l'Ordre des avocats de Barcelone. Or, la loi sur les ordres professionnels de 1974 souligne expressément le caractère de droit public de ces organismes (cf. supra par. 24 et 25). D'autre part, la Commission a déjà constaté par le passé que les Ordres des avocats sont en Espagne des organismes de droit public réglementés par la loi qui poursuivent un but d'intérêt général, à savoir la promotion d'une assistance juridique libre et adéquate et partant la promotion de la justice elle-même en assurant un certain contrôle public de l'exercice de l'art et de la déontologie (cf. N° 13750/88, déc. 2.7.90, D.R. 66). Dans le cadre des compétences qui leur sont confiées par l'Etat les Ordres des Avocats jouissent de certaines prérogatives notamment disciplinaires. Les décisions adoptées par le Conseil de l'Ordre sont d'ailleurs susceptibles de faire l'objet - comme ce fut le cas en l'occurrence - d'un recours auprès de la juridiction administrative, ce qui illustre encore davantage le caractère de droit public de ces organes. D'ailleurs d'abord les tribunaux administratifs puis le Tribunal constitutionnel ont entériné la sanction infligée au requérant en rejetant les divers recours que celui-ci a introduits pour se plaindre de l'atteinte portée à son droit à la liberté d'expression. Dès lors, la Commission est d'avis que l'ingérence subie par le requérant doit être attribuée à l'autorité publique au sens de l'article 10 (art. 10) de la Convention.   43.    Pareille ingérence enfreint cette disposition si elle n'est pas prévue par la loi, inspirée par un ou des buts légitimes au regard de son paragraphe 2 et nécessaire, dans une société démocratique, pour le ou les atteindre (cf. entre autre, Cour Eur. D.H., arrêt Castells du 23 avril 1992, série A n° 236, par. 34).         ii)   Prévue par la loi   44.    Le requérant affirme que la loi sur les ordres professionnels de 1974 est devenue caduque après l'entrée en vigueur de la Constitution espagnole de 1978. Le Décret Royal 2090/82 portant statut général des avocats adopté en exécution de la loi de 1974 précitée est lui aussi contraire à la Constitution espagnole et de ce fait nul. L'ingérence qu'il a subie dans son droit à la liberté d'expression serait donc dépourvue d'une base légale valable.   45.    Le Gouvernement réplique pour sa part que l'interdiction de la publicité aux avocats découle de l'article 31 du Décret Royal 2090/82 dont le projet fut élaboré par les avocats espagnols eux-mêmes. Cette interdiction figure également dans les Statuts de l'Ordre des Avocats de Barcelone et dans les normes sur la déontologie et sur la publicité adoptés par le Conseil des Ordres des Avocats de la Catalogne et par l'Assemblée des Bâtonniers d'Espagne. La sanction infligée au requérant était donc clairement prévue par les dispositions applicables en la matière.   46.    La Commission observe que l'interdiction de la publicité professionnelle est clairement prévue par le Décret Royal 2090/82 - adopté par le Gouvernement espagnol en application de la loi sur les Ordres professionnels de 1974 - qui était en vigueur au moment des faits. Il n'échet point à la Commission de spéculer au sujet de sa prétendue inconstitutionnalité laquelle, du reste, n'a été relevée par aucune des juridictions espagnoles compétentes intervenues dans l'affaire. L'ingérence est par conséquent prévue par la loi.         iii) But poursuivi   47.    D'après le requérant la publicité est un moyen de faciliter l'accès de l'avocat à sa clientèle et de lui permettre d'exercer sa profession de manière libre et indépendante. L'interdiction de la publicité en Espagne ne vise selon lui qu'au maintien d'une situation de concurrence déloyale dont seraient victimes les avocats "indépendants" de la part des avocats "salariés" ou "fonctionnaires". En effet, ces derniers, grâce aux emplois ou fonctions qu'ils occupent en plus de leurs activités d'avocats possèdent des moyens accrus de se faire connaître des clients potentiels et ont intérêt à empêcher que les avocats indépendants se fassent connaître du public.   48.    Le Gouvernement allègue pour sa part que ce que le requérant souhaite en réalité est d'imposer à l'ensemble des avocats ses propres conceptions sur les critères d'admission aux barreaux. La publicité a depuis toujours été considérée comme incompatible avec la dignité de la profession d'avocat, avec le respect dû aux confrères et avec l'intérêt du justiciable. Son interdiction en Espagne a donc pour but de protéger les droits d'autrui.   49.    La Commission considère que de manière générale la prohibition de la publicité professionnelle par les avocats poursuit une finalité de protection des droits d'autrui en particulier celui du public et celui des autres membres de la profession en ce qui concerne le fonctionnement adéquat des services fournis par les avocats (cf. N° 14622/89, déc. 7.3.91, Hempfing v. RFA à paraître dans D.R. 69).         iv)   Nécessité dans une société démocratique   50.    Le requérant soutient que dans la situation de concurrence déloyale dont sont victimes les avocats indépendants en Espagne il n'est point nécessaire de restreindre leur droit fondamental à exprimer par voie d'annonce des faits véritables. Il explique aussi qu'en Espagne il est loisible aux entreprises commerciales proposant des services de conseil juridique de faire librement de la publicité tandis que l'avocat indépendant lui, est empêché de se faire connaître du public. Le requérant considère qu'une telle restriction de sa liberté d'expression ne serait légitime que si elle résultait d'une autolimitation décidée librement et démocratiquement par les seuls avocats indépendants. Or, selon lui, les normes interdisant la publicité aux avocats n'ont pas été élaborées de cette manière et ne répondent pas aux besoins des professionnels indépendants mais plutôt à ceux des avocats salariés ou fonctionnaires. Dès lors, le requérant considère que la sanction disciplinaire qui lui a été infligée par l'Ordre des Avocats de Barcelone constitue une atteinte disproportionnée à son droit à diffuser des messages à caractère commercial que l'article 10 (art. 10) de la Convention garantit aussi bien aux avocats qu'aux autres citoyens.   51.    Le Gouvernement fait remarquer tout d'abord que, suivant en cela une longue tradition du droit espagnol, les normes régissant l'exercice de la profession d'avocat ont été proposées, dans une large mesure, par les avocats eux-mêmes. Les restrictions relatives à la publicité professionnelle font justement partie de ces règles que les avocats espagnols se sont toujours imposées. Elles répondent à l'idée que la majorité des inscrits aux barreaux se font de la profession comme auxiliaire de la justice et partant inapte à un exercice purement commercial. La nécessité de protéger les intérêts des justiciables - objet principal du travail de l'avocat - et de garantir le respect envers les confrères et les tribunaux rendent peu souhaitable l'extension de la liberté publicitaire existante dans d'autres domaines d'activité économique à celui de l'activité professionnelle des avocats.   52.    Le Gouvernement indique que bon nombre des Etats parties à la Convention connaissent des restrictions en matière de publicité des avocats semblables à celles qui, en Espagne, ont motivé la sanction infligée au requérant. D'ailleurs, le Code déontologique des avocats de la Communauté européenne adopté le 28 octobre 1988 à Strasbourg par les représentants des 12 barreaux de la Communauté européenne et la Conférence des Grands Ordres d'Europe tenue le 24 mai 1991 à Cracovie ont maintenu le principe de l'interdiction de la publicité tout en introduisant des normes plus permissives en ce qui concerne la possibilité des avocats de s'exprimer devant les média, de se faire connaître et de participer au débat public. En ligne avec cette tendance plus permissive le Conseil des Ordres des avocats de Catalogne a adopté de nouvelles normes en la matière limitant l'interdiction à certaines formes de publicité. Tel est le cas des petites annonces dans la presse écrite, les spots publicitaires à la radio ou à la télévision etc. (article 3 des normes sur la publicité du 4 juillet 1991 cf. supra pages 8 et 9).   53.    Le Gouvernement souligne que le requérant a eu recours de façon réitérée à des formes de publicité incompatibles avec la dignité requise par sa profession, formes qui seraient contraires même aux nouvelles normes pourtant bien plus permissives qu'auparavant. Malgré son insistance à ne pas respecter les normes régissant l'exercice de sa profession, le requérant n'a fait l'objet que d'une sanction de nature presque symbolique. Compte tenu de l'ensemble de ces circonstances le Gouvernement estime que l'avertissement qui lui a été imposé ne saurait être qualifié de disproportionné. Les autorités nationales n'ayant pas dépassé la marge d'appréciation qui leur revient dans ce domaine, la mesure incriminée doit donc être tenue pour nécessaire dans une société démocratique au sens du paragraphe 2 de l'article 10 (art. 10-2).   54.    La Commission rappelle que la liberté d'expression est l'un des fondements essentiels d'une société démocratique et l'une des conditions primordiales de son progrès et de l'épanouissement de chacun (cf. Cour Eur. D.H. arrêt Handyside du 7 décembre 1976, série A n° 24, p. 23, par.49). Elle a déjà souligné plus haut que selon la jurisprudence (Cour Eur. D.H. arrêt Markt Intern Verlag et Klaus Beermann du 20 novembre 1989 série A n° 165, p. 17, par. 26) les informations à caractère commercial n'échappent pas à la protection du droit à la liberté d'expression tel que garanti par l'article 10 par. 1 (art. 10-1) de la Convention.   55.    Eu égard à la place éminente qu'occupe la liberté d'expression dans une société démocratique, toute ingérence la concernant doit correspondre à un besoin social impérieux, être proportionnée au but légitime poursuivi et se trouver justifiée par des motifs non pas simplement raisonnables mais pertinents et suffisants (cf. entre autres Cour Eur. D.H. arrêt Barfod du 22 février 1989, série A n° 149, p. 12, par. 28 et arrêt Barthold du 25 mars 1985 série A n° 90, p. 26, par. 58).   56.    La Commission relève que le requérant a été sanctionné sur le plan disciplinaire pour avoir fait publier une annonce d'un format d'environ 14 cm de long sur 7 cm de large occupant environ le tiers d'une page du bulletin de l'association locale et indiquant succintement son nom, sa condition de juriste et ses coordonnées professionnelles dans un bulletin d'information édité par l'association des propriétaires résidents du quartier. Bien que les parties ne s'y soient pas référées, la Commission tient pour acquis qu'une telle publication ne pouvait avoir qu'une diffusion relativement restreinte.   57.    Le Conseil de l'Ordre de Barcelone a estimé nécessaire d'infliger au requérant une sanction disciplinaire et cette décision a été ensuite entérinée par le Conseil général de l'Ordre des avocats et par les tribunaux espagnols. La question se pose donc de savoir si, comme l'affirme le Gouvernement, une telle sanction peut être qualifiée de "nécessaire" au sens du paragraphe 2 de l'article 10 (art. 10-2) de la Convention. La Commission doit en d'autres termes déterminer s'il y avait en l'espèce un besoin social impérieux (cf. entre autres Cour Eur. D.H. arrêt Lingens du 8 juillet 1986 série A n° 103, p. 25, par. 39) d'infliger au requérant la sanction litigieuse afin de protéger les droits des justiciables et des confrères du requérant.   58.    La Commission estime que les restrictions imposées à la publicité mensongère voire trompeuse, sont nécessaires dans une société démocratique pour protéger les droits d'autrui. Il en va de même en ce qui concerne la publicité pouvant s'analyser en une concurrence déloyale. Toutefois, rien ne permet de penser que l'annonce publiée en l'occurrence par le requérant était susceptible d'induire en erreur les lecteurs du bulletin en question ni de porter atteinte à la réputation ou à la dignité d'un quelconque membre du barreau de Barcelone. L'annonce était en effet constituée d'indications tout à fait neutres telles que le nom, la profession, l'adresse et le numéro de téléphone du requérant et ne contenait pas d'indications fausses ou désobligeantes à l'égard de ses confrères.   59.    La Commission n'aperçoit pas en quoi une annonce anodine comportant des renseignements - objectifs et sobres - serait susceptible d'enfreindre les droits des justiciables ou ceux des confrères du requérant. Elle est d'avis au contraire que la publication d'une annonce telle que celle dont il est question en l'espèce est conforme au droit du public à recevoir des informations sur l'activité des praticiens du droit qu'ils peuvent être amenés à consulter.   60.    Force est de constater qu'en réalité, la sanction n'a pas été motivée en l'occurrence par le contenu de l'annonce en question mais plutôt, et surtout, par sa simple publication.         En effet, les normes régissant l'exercice de la profession d'avocat à l'époque des faits interdisaient toute publicité à l'exception de la publication de notices relatives à l'installation du cabinet et aux changements de composition, d'adresse ou de téléphone. Des conditions de dimensions, périodicité et approbation préalable par le Conseil de l'Ordre étaient, dans ces cas, applicables (cf. supra par. 30 et 31).   61