CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 6 avril 1993

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }      COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME   PREMIERE CHAMBRE   Requête N° 12539/86   Adolfo Katte Klitsche de la Grange   contre   Italie   RAPPORT DE LA COMMISSION   (adopté le 6 avril 1993)   TABLE DES MATIERES                                                             Page   I.    INTRODUCTION      (par. 1 - 31). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   1        A.    La requête           (par. 2 - 11) . . . . . . . . . . . . . . . . . .   1        B.    La procédure           (par. 12 - 26). . . . . . . . . . . . . . . . . .   2        C.    Le présent rapport           (par. 27 - 31). . . . . . . . . . . . . . . . . .   3   II.   ETABLISSEMENT DES FAITS      (par. 32 - 67) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   5        A.    Le cas d'espèce           (par. 32 - 59). . . . . . . . . . . . . . . . . . .5        B.    Principes dégagés par la jurisprudence italienne           en matière de réglementation du droit de bâtir           (par. 60 - 67). . . . . . . . . . . . . . . . . . .9   III. AVIS DE LA COMMISSION      (par. 68 - 105). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12        A.    Griefs déclarés recevables           (par. 68) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12        B.    Points en litige           (par. 69) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12        C.    Quant à l'interdiction de construire           (par. 70 - 93). . . . . . . . . . . . . . . . . . 12        CONCLUSION      (par. 94). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15        D.    Quant au grief tiré de la durée excessive           de la procédure           (par. 95-102) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15        CONCLUSION      (par. 103) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16        RECAPITULATION      (par. 104 - 105).   . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16        OPINION DISSIDENTE DE M. J.A. FROWEIN A LAQUELLE SE RALLIENT      M. F. ERMACORA ET MME J. LIDDY . . . . . . . . . . . . 17   ANNEXE I :      HISTORIQUE DE LA PROCÉDURE                DEVANT LA COMMISSION . . . . . . . . . . . . 18   ANNEXE II :     DÉCISION SUR LA RECEVABILITÉ                DE LA REQUÊTE   . . . . . . . . . . . . . . . 19   I.    INTRODUCTION   1.    On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.   A.    La requête   2.    Le requérant est un ressortissant italien, né à Rome en 1916, décédé le 31 décembre 1989.   Lors de l'introduction de la requête, il résidait à Rome où il exerçait la profession d'avocat.        Devant la Commission il était représenté par Me Riccardo Scarpa, du barreau de Rome.        Ses héritiers, sa veuve, Mme Erminia Cocchi, et ses enfants, MM. Teodoro et Norberto Katte Klitsche de la Grange, ont informé la Commission qu'ils entendaient poursuivre la procédure devant la Commission.   Ils sont à leur tour représentés par Me Riccardo Scarpa.   3.    Le Gouvernement italien a été représenté par son Agent, M. Luigi Ferrari Bravo, chef du service du Contentieux diplomatique au ministère des Affaires étrangères.   4.    Le requérant, propriétaire de terrains sis dans la commune de Tolfa avait signé le 10 mai 1968, avec cette dernière, une convention de lotissement qui avait été approuvée par le conseil communal le 9 juillet 1966.   5.    Cependant, lorsque le 28 juin 1969 la commune de Tolfa approuva son plan d'occupation des sols, elle classa une partie des terrains du requérant (40 % environ) - compris dans la susdite convention - parmi les zones frappées d'interdiction de construire.        Le requérant obtint par arrêt du Conseil d'Etat du 14 février 1978, publié le 13 juin 1978, l'annulation de ce plan.   6.    Toutefois, les planimétries annexées au plan de la commune ne furent pas modifiées et les terrains du requérant continuèrent à y figurer comme étant frappés d'une interdiction de construire.   Le requérant allègue que ceci l'aurait empêché de vendre ses terrains comme lots à bâtir, comme l'y autorisait en principe la convention de lotissement.   7.    Par la suite, par délibération du 15 mai 1979, la région du Latium, dans le cadre de l'application de la loi régionale du 2 septembre 1974, n° 43, protégeant les terrains boisés, classa les terrains du requérant parmi les terrains boisés, frappés de ce fait d'interdiction de construire.        Par délibération n° 2268 de 1987 de la région du Latium, l'interdiction ci-dessus a été confirmée.   8.    Le requérant a engagé une action civile devant les tribunaux compétents afin d'obtenir réparation des dommages que lui a causé l'interdiction de construire illégale qui a frappé ses terrains.   Cette action a été rejetée par arrêt du 11 novembre 1985 de la Cour de cassation, publié le 13 mai 1986.   9.    Dans sa requête, le requérant s'est plaint d'une violation à son détriment de l'article 1 du Protocole N° 1.        La Commission a déclaré recevable ce grief pour autant qu'il concerne l'interdiction de construire, sans indemnisation, imposée à ses terrains jusqu'au 15 mai 1979.   10.   La Commission a également déclaré recevable le grief tiré par le requérant de la durée de la procédure civile qu'il avait engagée le 9 mai 1978 devant le tribunal de Rome.   11.   La Commission a déclaré irrecevables les autres griefs du requérant.   B.    La procédure   12.   La requête a été introduite le 10 novembre 1986 et enregistrée le 12 novembre 1986.   13.   Le 6 mars 1989, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à présenter ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs tirés par le requérant d'une violation du droit au respect de ses biens, résultant d'une part de ce qu'il n'avait pas obtenu réparation du préjudice subi en raison de l'acte administratif illégal portant atteinte à son droit de propriété, résultant d'autre part de ce que, dans les planimétries annexées au plan d'occupation des sols de la commune de Tolfa, les terrains du requérant figuraient comme étant frappés d'une interdiction de construire, pourtant jugée illégale, enfin du grief tiré de la durée excessive de la procédure en indemnisation engagée le 9 mai 1978 devant le tribunal de Rome.   14.   Le Gouvernement a présenté ses observations le 30 juin 1989.   15.   Le requérant y a répondu le 9 octobre 1989.   16.   Le Gouvernement a présenté des observations ultérieures les 18 décembre 1990 et 28 janvier 1991.   Le requérant auquel ces informations ont été transmises n'y a pas répondu.   17.   Par lettre du 31 janvier 1990, l'avocat du requérant a informé la Commission que le requérant était décédé le 31 décembre 1989, mais que ses héritiers entendaient poursuivre la procédure devant la Commission.   Cette lettre a été portée à la connaissance du Gouvernement italien.   18.   Le 7 février 1990, les héritiers du requérant ont constitué avocat en confirmant le mandat donné à Maître Riccardo Scarpa par le de cujus.   19.   Le 9 avril 1991, la Commission a décidé de renvoyer la requête à une Chambre.   20.   Le 9 décembre 1991, la Commission a repris l'examen de la requête.   Constatant que le requérant n'avait pas présenté d'observations en réponse à celles du Gouvernement italien des 18 décembre 1989 et 28 janvier 1991, elle a invité le requérant à présenter ses observations.   21.   Le requérant a fait parvenir ses observations datées du 20 janvier 1992, le 24 janvier 1992.   22.   Le 20 octobre 1992, la Commission a déclaré la requête recevable quant aux griefs tirés par le requérant d'une violation de l'article 1 du Protocole N° 1 et de l'article 6 de la Convention.   23.   Les parties ont également été invitées à présenter leurs observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête.   24.   Le requérant a présenté ses observations par lettre du 19 novembre 1992.   25.   Le Gouvernement a fait parvenir ses observations par lettre du 26 novembre 1992.   26.   Après avoir déclaré la requête partiellement recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire.   Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties entre le 20 octobre 1992 et le 5 avril 1993.   Vu la position adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   C.    Le présent rapport   27.   Le présent rapport a été établi par la Commission (Première Chambre) conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes, en présence des membres suivants :        MM. J.A. FROWEIN, Président de la Première Chambre          F. ERMACORA          G. SPERDUTI          E. BUSUTTIL          A.S. GÖZÜBÜYÜK      Sir Basil HALL      M.   C.L. ROZAKIS      Mme J. LIDDY      MM. M.P. PELLONPÄÄ          B. MARXER          G.B. REFFI   28.   Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 6 avril 1993 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.   29.   Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de la Convention :        (i)   d'établir les faits, et        (ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits      constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une      violation des obligations qui lui incombent aux termes      de la Convention.   30.   Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) et le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (ANNEXE II).   31.   Le texte de l'argumentation écrite des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.   ETABLISSEMENT DES FAITS   A.    Le cas d'espèce   32.   Le requérant est propriétaire d'une grande partie du parc de Cibona, dit aussi Monte Urbano, situé pour 27 hectares sur le territoire de la commune d'Allumiere et pour 69 hectares et 5524 mètres carrés sur le territoire de la commune de Tolfa.   Les deux communes se trouvent dans la province de Rome.   La présente requête ne concerne que les terrains situés dans la commune de Tolfa.   33.   Par décision n° 28 du 9 juillet 1966, le conseil communal de Tolfa approuva, à l'unanimité, un projet de lotissement du parc de Cibona présenté par le requérant ainsi que le texte d'une convention destinée à régler, notamment, la répartition des charges financières pour la réalisation des infrastructures nécessaires audit lotissement qui devait être stipulée à cet égard entre le requérant et la commune de Tolfa.   34.   Ce projet visait l'ensemble des terrains appartenant au requérant qui étaient situés sur le territoire de la commune de Tolfa.   Ces terrains figuraient au cadastre de la commune, à la feuille 26, n° 1 à 8, 19, 23 à 28, 44 à 53 à 62, 64, 70, 71.   D'après le certificat du cadastre   que le requérant a versé au dossier, les terrains, objet de la convention de lotissement, étaient composés comme suit :        - 35,6O ha de forêt      - 23,83 ha de terres agricoles      - 7,75 ha de prairies      - 1,69 ha de terres "stériles"        La convention fut signée le 10 mai 1968, après que le requérant eut obtenu les autorisations requises en l'espèce, soit l'autorisation du service (provveditorato) des travaux publics, accordée par lettre du 15 mars 1968, n° 19914, ainsi que celle de la commission permanente pour l'agriculture, les forêts et l'économie de montagne de la chambre de Commerce de Rome, accordée par délibération n° 30 du 18 novembre 1967.   Aux termes de cette dernière délibération, l'autorisation était accordée pour une superficie de 16 hectares, la commission se réservant la possibilité d'examiner ultérieurement d'autres demandes concernant le restant de la propriété.   35.   Il était stipulé par ailleurs que la convention était signée sous "réserve que le propriétaire obtienne le consentement de l'autorité forestière pour la partie boisée restante" et qu'elle ne dispensait pas "le propriétaire [du respect] des limitations (vincoli) découlant d'autres dispositions légales qui [étaient] de ce fait réputées intégralement transcrites" dans la convention.   Cette réserve, selon la convention se référait "tout particulièrement aux dispositions de la loi d'urbanisme et à ses modifications et ajouts successifs, y compris la loi du 6 août 1967 n° 765 et le décret du ministre des Travaux publics du 2 avril 1968, publiés au journal officiel n° 27 du 16 avril 1968, ainsi que toutes les dispositions législatives en matière de protection des sites naturels et historiques".   36.   Enfin la convention soulignait que le propriétaire s'obligeait "à accepter, toutes les modifications de la présente convention qui peuvent être requises par la loi ou pour des motifs raisonnables et non controuvés d'intérêt public."   Puis, la convention fut régulièrement enregistrée et transcrite.   37.   Par la suite, plusieurs parcelles du parc furent vendues.   Dans le cadre d'application de la convention de lotissement, le requérant a obtenu, à son nom, trois permis de construire (les 21 décembre 1968 et 23 février 1970) et ses ayants cause ont demandé et obtenu 58 permis de construire (12 furent délivrés en 1966, 8 en 1968, 3 en 1969, 4 en 197O, 2 en 1971, 6 en 1972, 12 en 1973, 3 en 1974, 4 en 1975, 4 en 1976).   Ces permis ne concernaient qu'une première tranche du lotissement d'une superficie de 16 hectares.   38.   Pour sa part, le requérant effectua, conformément aux accords conclus, des travaux onéreux pour la mise en place des infrastructures requises (par exemple routes, recherche et adduction de l'eau potable, raccordement électrique par câble enfoui, pose d'une ligne téléphonique, égouts, installations sportives, plantations diverses, etc...). Conformément à ces mêmes accords, il transforma le bois de taillis en bois d'arbres de haut fût.   39.   Par décision n° 36 du 28 juin 1969, la commune de Tolfa adopta son plan d'occupation des sols.   L'adoption de ce plan, qui modifiait la situation existante en ce qu'il frappait d'interdiction de construire une partie des terrains du requérant qui avaient fait l'objet de la convention de lotissement, a donné lieu à diverses procédures judiciaires.                                 1.   40.   En effet, en mars 1974, le requérant apprit que les planimétries annexées au plan d'urbanisme indiquaient une partie du parc de Cibona (environ 40 % de son étendue) comme zone frappée d'interdiction de construire. Le requérant en demanda, alors, la correction à l'administration régionale du Latium.   41.   Il n'obtint aucune réponse jusqu'à la publication du décret régional n° 2801 du 18 juillet 1975 (bulletin régional du 20 octobre 1975) qui rejetait sa demande.   42.   Par recours du 14 février 1976 il attaqua donc le plan d'occupation des sols de la commune de Tolfa devant le tribunal administratif régional (TAR) du Latium qui, par jugement du 14 juillet 1976, publié le 15 octobre 1976, annula ledit plan dans sa partie concernant le parc de Cibona.   43.   La commune de Tolfa se pourvut devant le Conseil d'Etat.   44.   Par arrêt du 14 février 1978, publié le 13 juin 1978, le Conseil d'Etat releva que la convention de lotissement, qui avait été approuvée par le conseil communal de Tolfa le 9 juillet 1966, était valable aux termes de la législation en vigueur et revêtait donc un caractère contraignant pour la commune.   Il s'ensuivait que, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire en matière d'urbanisme, la commune gardait le droit de modifier en tout ou partie le plan d'occupation des sols mais était tenue, dans ce cas, de spécifier les motifs qui l'avaient amenée à modifier les choix opérés précédemment, sur lesquels elle s'était fondée pour approuver le lotissement, choix qui avaient eu pour conséquence de "consolider des positions juridiques dans le chef de personnes privées". Or le plan d'occupation des sols attaqué était dépourvu d'une motivation apte à justifier l'interdiction de construire frappant les terrains du requérant, motivation qui était d'autant plus nécessaire en l'espèce que, pour sa part, le requérant avait effectué des investissements importants en vue de satisfaire aux obligations assumées aux termes de la convention de lotissement.   En conséquence, le Conseil d'Etat annula le plan d'occupation des sols, pour la partie concernant les terrains appartenant au requérant.   45.   Cependant, les planimétries annexées au plan d'occupation des sols ne furent pas corrigées, de sorte que le parc de Cibona continua à y figurer comme frappé en partie d'interdiction de construire.   46.   Il ressort, en effet, des informations données par les parties qu'entre-temps, la loi n° 43 du 2 septembre 1974, avait autorisé les communes et régions à adopter les mesures nécessaires à la protection et au développement de leur patrimoine boisé.   Faisant application de cette loi, l'administration du Latium, par délibération n° 1715 du 15 mai 1979, classa les terrains du requérant qui faisaient partie du "parc de Cibona" parmi les zones à protéger compte tenu de leur végétation.   Par cette délibération, les terrains du requérant étaient ipso facto frappés d'interdiction de construire.                                 2.   47.   Cependant, le 14 juillet 1984, le requérant saisit, à nouveau, le TAR du Latium, pour réclamer l'exécution de l'arrêt du Conseil d'Etat et, notamment, la nomination d'un commissaire "ad acta" chargé de rendre les planimétries du plan d'occupation des sols conformes à la convention stipulée en 1968. Il excipait également du non respect de l'autorité de la chose jugée par la commune de Tolfa en ce qui concernait la délivrance des permis de construire.   48.   Par jugement du 28 novembre 1984, publié le 4 février 1985, le TAR déclara la demande du requérant irrecevable.   49.   Le 17 décembre 1985, le requérant recourut au Conseil d'Etat. Son recours fut rejeté, par arrêt du 25 février 1986, au motif que, suite à l'annulation du plan d'occupation des sols de la commune de Tolfa dans sa partie concernant le parc de Cibona, les planimétries litigieuses n'avaient plus aucune valeur normative.   Le Conseil d'Etat releva également que les questions concernant la délivrance des permis de construire n'étaient pas couvertes par la décision d'annulation du plan d'occupation des sols dans sa partie concernant le parc de Cibona et qu'il appartenait au requérant, en ce qui concernait ceux-ci, de mettre en oeuvre la procédure appropriée en vue d'obtenir une décision de l'administration.   L'arrêt fut publié le 23 mai 1986.                                 3.   50.   En même temps qu'il poursuivait son action devant les juridictions administratives, par acte notifié le 9 mai 1978, le requérant assigna la commune de Tolfa et l'administration régionale du Latium devant les juridictions civiles.   51.   Il demanda la réparation des dommages résultant de ce qu'en raison d'un acte illégal (le plan d'urbanisme du 28 juin 1969) il avait été injustement privé du droit de bâtir sur une partie du parc de Cibona.   Alternativement, il demanda une indemnisation pour atteinte à son droit de propriété.   Il fit valoir à cet égard que les mesures litigieuses, en supprimant totalement son droit de bâtir et par voie de conséquence son droit de vendre les lotissements prévus, avaient vidé son droit de propriété de toute substance et constituaient une expropriation de fait ouvrant droit à une indemnité pour expropriation.   52.   Lesdites administrations excipèrent de l'incompétence des tribunaux civils, faisant valoir que le requérant ne pouvait se prétendre titulaire en l'espèce d'aucun "droit", mais d'un simple "intérêt légitime" dont l'examen échappe aux tribunaux ordinaires et est réservé aux tribunaux administratifs.   53.   Le 12 septembre 1979, le requérant demanda à la Cour de cassation de trancher à titre préventif le conflit de juridiction qui avait ainsi été soulevé.   54.   Par arrêt du 29 janvier 1981, déposé au greffe le 7 mai 1981, la Cour de cassation indiqua que les juridictions civiles ne pouvaient connaître d'une demande en réparation des dommages fondée sur le fait que le requérant aurait été illégalement privé du droit de bâtir sur une partie du parc de Cibona : en effet la réglementation du droit de bâtir, même en présence d'une convention de lotissement, n'affecte pas un droit du propriétaire, mais seulement un intérêt légitime de ce dernier.   Par contre les juridictions civiles pouvaient examiner la demande du requérant en ce qu'elle se fondait sur l'allégation que l'interdiction absolue de bâtir dont les terrains litigieux faisaient l'objet, avait vidé le droit de propriété du requérant de toute substance et constituait une expropriation de facto pour laquelle le requérant pouvait prétendre à une indemnité.   55.   Suite à cet arrêt, le requérant reprit l'instance devant le tribunal de Rome qui, par jugement du 1er mars 1982, déposé au greffe le 14 mai 1982, le débouta de sa demande.   Par arrêt du 4 juillet 1984, déposé au greffe le 1er octobre 1984, la cour d'appel de Rome rejeta son appel contre la décision du tribunal.   Puis, la Cour de cassation rejeta le pourvoi du requérant par arrêt du 11 novembre 1985, déposé au greffe le 13 mai 1986.   56.   La Cour de cassation rappela que les actes de l'administration en matière d'urbanisme et de permis de construire n'affectent pas des "droits" mais seulement des "intérêts légitimes" des propriétaires des terrains concernés.   Hormis le cas où de tels actes ont pour effet de réduire à néant la "valeur économique d'usage ou d'échange d'un bien", les limitations au droit de propriété qui en découlent ne peuvent s'analyser comme une expropriation et donner lieu à indemnisation.   57.   En l'espèce, la suppression totale du droit de bâtir qui résultait de l'adoption du plan d'occupation des sols avait dès le début une portée limitée dans le temps, conformément à l'article 2 de la loi n° 1178/68. En conséquence le requérant n'avait subi aucune expropriation de facto et ne pouvait prétendre à aucune indemnité, pour atteinte à un "droit".   58.   Quant à la suppression totale du droit de bâtir qui découlait de la délibération n° 1715 du 15 mai 1979 - dont le requérant n'avait d'ailleurs pas attaqué la légalité devant les tribunaux administratifs compétents - elle ne pouvait donner lieu à aucune indemnité pour expropriation.   En effet, cette suppression touchait une catégorie de biens - en l'espèce une zone boisée ayant un intérêt particulier en raison de la végétation existante - dont la propriété est soumise à des limitations intrinsèques et pour laquelle aucun droit de bâtir n'est censé avoir jamais existé.                                 4.   59.   Par ailleurs, par recours notifié le 12 février 1980, le requérant avait demandé l'annulation de la délibération précitée.   Par jugement du 19 janvier 1983, publié le 2 février 1983, le tribunal administratif du Latium avait déclaré le recours irrecevable estimant que le requérant ne justifiait d'aucun intérêt à l'annulation de cette délibération.   En effet, cette dernière ne portait pas atteinte à la position des propriétaires des terrains réputés boisés, puisqu'elle ne définissait pas précisément les parcelles visées.   Il a estimé qu'un préjudice ne pouvait découler pour le requérant que de mesures ultérieures refusant d'autoriser une certaine utilisation des terrains en raison des limitations prévues par la loi et après vérification des caractéristiques qu'ils revêtaient.   Le requérant ne semble pas s'être pourvu contre cette décision devant le Conseil d'Etat.   B.    Principes dégagés par la jurisprudence italienne      en matière de réglementation du droit de bâtir   60.   Les principes applicables en la matière découlent de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, de la Cour de cassation, et du Conseil d'Etat.   L'arrêt rendu le 11 novembre 1985 par la Cour de cassation dans la présente affaire, arrêt publié dans le recueil de jurisprudence Foro italiano, résume les principes qui la régissent.   61.   Cet arrêt rappelle tout d'abord que selon une jurisprudence bien établie (sections réunies, arrêt du 29 janvier/7 mai 1981, n° 2951, rendu dans la présente affaire), les propriétaires de terrains sont titulaires d'un simple intérêt légitime ("interesse legittimo"), face au pouvoir de l'administration en matière de réglementation   de l'utilisation des terrains.   62.   La position du propriétaire ne peut jamais s'élever au rang de droit individuel lorsqu'il y a réglementation du droit de propriété dans ses deux manifestations du droit de vendre ou du droit de bâtir. Il s'ensuit que la "compression" de l'un ou l'autre de ces droits, subie en raison de l'exercice par l'administration des pouvoirs qui lui sont propres, ne peut jamais ouvrir droit à réparation.   Certes, il est clair que le propriétaire peut subir des dommages, et même un préjudice patrimonial parfois important, mais ce préjudice ne saurait être indemnisé car il entre dans les pouvoirs de l'administration d'harmoniser le droit de construire des propriétaires pris individuellement avec l'intérêt collectif à un développement urbanistique harmonieux du territoire.   63.   Néanmoins, le Cour constitutionnelle a développé à travers ses arrêts une forme de protection de l'individu face à l'imposition de restrictions à l'usage des biens par l'administration.   64.   Aux termes de cette jurisprudence, il apparaît que l'administration garde le droit d'imposer toutes les restrictions qu'elle juge utiles, mais si de telles restrictions ont pour effet de vider le droit de propriété de son contenu, elles sont assimilées à une expropriation et donnent lieu à l'application de l'article 42 de la Constitution qui prévoit l'obligation de l'indemnisation.   65.   Les règles en la matière sont en synthèse les suivantes :        1. La loi établit quels sont les biens susceptibles de propriété      privée et ceux qui ne le sont pas.   Elle intervient par      catégories de biens.   Si la propriété privée est exclue pour      toute une catégorie de biens, les individus, propriétaires des      biens faisant partie de cette catégorie, n'ont droit à aucune      indemnisation ou réparation (cf. Cour constitutionnelle      arrêt n° 55/68).        2.    La loi, tout en admettant la propriété privée de certains      biens, peut imposer des restrictions à leur usage "afin d'en      assurer la fonction sociale".   Ainsi la loi peut exclure      totalement le droit de construire en ce qui concerne certaines      catégories de fonds.   Elle peut limiter de façon importante      l'usage et même la vente de certains biens.   Il en est ainsi par      exemple pour les oeuvres d'art.             Dans le cas d'interdictions ou de limites générales,      aucune indemnisation n'est prévue pour le citoyen qui est      propriétaire d'un bien entrant dans une telle catégorie      (Cour constitutionnelle 56/68, 202/74, 245/76).        3.    La loi prévoit les cas de privation de propriété :      l'expropriation est admise à la double condition qu'elle soit      justifiée par un motif d'intérêt général et que le propriétaire      exproprié reçoive une indemnisation.        4.    Est assimilé à une expropriation l'acte administratif qui      vise non pas une catégorie de biens mais un bien déterminé qui,      bien que laissé en propriété à une personne, est soumis à des      restrictions telles, quant à son utilisation, que sa valeur      économique, d'usage ou d'échange, est pratiquement réduite à      zéro.   On a alors une expropriation dite "de valeur", qui ouvre      droit à une indemnisation.        Cette hypothèse se réalise lorsque la restriction est très grave (interdiction absolue) et qu'elle est prévue à temps indéterminé ou se prolonge au-delà des limites raisonnables.   66.   A contrario, il n'y a pas de dommage indemnisable :             a) lorsque la restriction est à durée indéterminée mais n'a           pas une incidence aussi profonde sur le droit en question,             b) lorsque la restriction, même si elle est qualitativement           très sévère, est appelée à disparaître dans un délai           raisonnable.   67.   Dans son arrêt du 29 janvier 1981/7 mai 1981, la Cour de cassation, qui statuait toutes sections réunies sur le conflit de juridiction soulevé par le requérant, a établi :             a) que le requérant ne pouvait se prévaloir d'aucun droit           à réparation pour les dommages prétendument subis du fait           de l'atteinte à son droit de propriété dans ses deux           aspects du "jus edificandi et jus vendendi" par suite de           l'illégalité du plan d'urbanisme de la commune   ;             b) que dans la mesure où le requérant faisait valoir que le           plan d'occupation des sols litigieux avait eu pour effet de           vider de tout contenu son droit de propriété et avait           constitué une expropriation "de valeur", il appartenait aux           tribunaux ordinaires de statuer sur le point de savoir s'il           y avait eu expropriation de valeur et de fixer le montant           de l'indemnité de l'expropriation.        Statuant au fond, la Cour de cassation, dans son arrêt du 11 novembre 1985, publié le 13 mai 1986, estima qu'en l'espèce, on se trouvait, il est vrai, devant une interdiction absolue de construire. Toutefois, celle-ci avait une portée limitée dans le temps, puisque les plans d'occupation des sols ont par définition une durée limitée dans le temps.   Cette durée n'était pas déraisonnable.   En conséquence, les deux conditions nécessaires pour que l'on puisse parler d'"expropriation de valeur" n'étaient pas réunies et le requérant ne pouvait donc prétendre de ce chef à aucune indemnité.   III. AVIS DE LA COMMISSION   A.    Griefs déclarés recevables   68.    La Commission a déclaré recevables les griefs tirés par le requérant d'une atteinte à son droit au respect de ses biens en raison de l'interdiction de construire, sans indemnisation, imposée à ses terrains jusqu'au 15 mai 1979, ainsi que les griefs tirés de la durée de la procédure civile engagée le 9 mai 1978 devant le tribunal de Rome.   B.    Points en litige   69.   a. L'interdiction de construire qui a frappé une partie des      terrains du requérant en raison d'un acte administratif déclaré      illégal, liée à l'absence de toute possibilité d'indemnisation      des dommages éventuellement subis de ce fait par le requérant,      a-t-elle porté atteinte, dans les circonstances du cas d'espèce,      au droit du requérant au respect de ses biens tel qu'il est      garanti par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) ?        b. La durée de la procédure engagée le 9 mai 1978 devant le      tribunal de Rome a-t-elle dépassé le délai raisonnable de      l'article 6 (art. 6) de la Convention ?   C.    Quant à l'interdiction de construire   70.   Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) :             "Toute personne physique ou morale a droit au respect      de ses biens.   Nul ne peut être privé de sa propriété que      pour cause d'utilité publique et dans les conditions      prévues par la loi et les principes généraux du droit      international.             Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte      au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les      lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des      biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le      paiement des impôts ou d'autres contributions ou des      amendes."        La question se pose tout d'abord de savoir s'il y a eu, en l'espèce, ingérence dans le droit du requérant au respect de ses biens.   71.   A cet égard, la Commission note que les terrains, objet de l'interdiction de construire litigieuse, avaient fait l'objet en 1968 d'une convention de lotissement signée entre le requérant et la commune.   La Commission note qu'environ treize mois plus tard, la commune de Tolfa adopta un plan d'occupation des sols frappant d'interdiction de construire environ 40 % des terrains pour lesquels elle avait consenti le lotissement.   Elle constate que le plan d'occupation des sols fut annulé par le Conseil d'Etat par arrêt du 14 février 1978, publié le 13 juin 1978 et que jusqu'à cette date, le requérant n'a pu disposer de ses biens fonds conformément à la convention de lotissement et aliéner les lots comme terrains à bâtir.   72.   Le Gouvernement ne s'est pas prononcé explicitement sur la question de savoir s'il y a eu, en l'espèce, ingérence dans le droit de propriété du requérant.   Il s'est limité à affirmer que nonobstant toute convention de lotissement, le requérant ne peut opposer à l'administration aucun droit quant à l'utilisation des terrains d'une manière déterminée.   73.   La Commission admet, avec les juridictions italiennes, qu'en effet en stipulant une telle convention, l'administration ne peut s'obliger à renoncer à l'exercice des prérogatives que lui confère la loi de réglementer le développement urbanistique dans l'intérêt général.   Un tel principe était d'ailleurs expressément consacré par la convention de lotissement dans une réserve expresse.   74.   Il n'en reste pas moins, et le Conseil d'Etat l'a reconnu dans son arrêt du 14 février 1978, publié le 13 juin 1978, qu'une convention de lotissement "consolide des positions juridiques dans le chef des personnes privées" et que de ce fait l'administration est tenue de motiver ces décisions à cet égard.   En effet l'exercice de ses pouvoirs par l'administration peut causer des dommages patrimoniaux importants. C'est là le grief du requérant.   75.   Pour la Commission, l'interdiction de construire découlant du plan d'occupation des sols déclaré illégal a donc constitué une ingérence dans le droit du requérant à disposer de ses biens d'autant que la commune de Tolfa refusa de corriger les planimétries annexées au plan d'occupation des sols malgré la décision du Conseil d'Etat d'annuler le plan d'urbanisme.   De ce fait, ces planimétries continuèrent à produire leurs effets jusqu'au 15 mai 1979, date à laquelle l'interdiction de construire fut couverte par un acte administratif dont la légalité n'a pas été contestée.   76.   Elle considère cependant que la situation dont le requérant se plaint ne saurait s'analyser ni comme une "privation de propriété" ni comme "une réglementation de l'usage des biens" du requérant.   La disposition applicable est, en l'espèce, celle de la première phrase de l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1), laquelle indique que "toute personne a droit au respect de ses biens".   77.   Selon la jurisprudence de la Cour et de la Commission, lorsqu'une ingérence tombe dans le champ d'application de cette disposition, il faut "rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu" (cf. Cour eur. D.H., arrêt Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A n° 52, par. 69, p. 26).   78.   Pour la Commission, la question se pose donc de savoir si, compte tenu des circonstances propres au cas d'espèce, l'ingérence litigieuse a rompu l'équilibre qui doit exister entre l'intérêt général et la protection des droits fondamentaux des individus.   79.   Elle rappelle que "les Etats contractants jouissent d'une grande marge d'appréciation pour mener à bien leur politique urbanistique". A cet égard, elle souligne que la convention de lotissement a été stipulée en 1968, après une longue période d'examen, par le conseil communal.   Il suffit de constater que la délibération du conseil communal remonte au 9 juillet 1966.   Or, moins d'un an après la signature de la convention, la commune de Tolfa adopta un plan d'occupation des sols qui frappait les terrains, objet de la convention de lotissement, d'une interdiction de construire couvrant 40 % de leur superficie.   Il n'est pas vraisemblable que l'adoption de ce plan n'ait fait suite elle aussi à une longue période de réflexion.   On peut donc se demander dans quelle mesure, en adoptant à un intervalle si bref des mesures à caractère incompatible entre elles, l'administration a exercé son pouvoir d'appréciation sans dépasser les limites de son pouvoir discrétionnaire.   80.   La Commission note également que l'interdiction de construire proprement dite a été annulée par les tribunaux internes mais qu'elle a déployé ses effets jusqu'à son annulation par arrêt du 14 février 1978.   81.   Le Gouvernement a expliqué que la convention de lotissement subordonnait la mise en oeuvre du lotissement à l'autorisation de la commission permanente pour l'agriculture, les forêts et l'économie de montagne de la chambre de Commerce de Rome, autorisation qui n'avait été accordée que pour une partie des terrains (16 hectares).   Il en déduit que le requérant n'a pas obtenu une telle autorisation pour le reste des terrains et qu'il ne disposait donc au titre de la convention de lotissement d'aucun droit de construire.   82.   La Commission remarque cependant que l'autorisation accordée par la commission de la chambre de Commerce de Rome, le 18 novembre 1967 pour un lotissement de 16 hectares, ne saurait s'interpréter comme un refus d'autorisation concernant le reste des terrains visés par la convention de lotissement, puisque dans sa délibération du 18 novembre 1967, la commission se réservait expressément la possibilité d'examiner ultérieurement d'autres demandes concernant le restant de la propriété.   83.   Le Gouvernement a également fait valoir que la convention de lotissement n'avait pas été approuvée par le conseil provincial et que par suite elle était illégale et dépourvue d'efficacité.   84.   La Commission se borne à relever qu'un tel argument a été soulevé par la commune dans le cadre des recours administratifs exercés par le requérant devant les juridictions administratives pour faire annuler le plan d'occupation des sols.   Or, ces juridictions, en dernier lieu le Conseil d'Etat, dans son arrêt du 14 février 1978, l'ont déclaré sans fondement.   85.   En conclusion, la Commission constate que l'interdiction litigieuse a constitué une ingérence dans les prétentions que le requérant pouvait tirer de la convention de lotissement stipulée avec la commune et qui était conforme au droit italien.   Elle constate également qu'une telle ingérence découlait d'un acte de la commune déclaré illégal.   86.   Or, le requérant se plaint de l'absence d'indemnisation des dommages qu'il a subis en raison du comportement illégal de la commune.   87.   La Commission relève sur ce point qu'aux termes de la convention de lotissement le requérant s'était engagé à effectuer des aménagements importants concernant les terrains.   88.   Le requérant affirme avoir effectué de ce fait des investissements considérables qu'il n'a pu amortir compte tenu de l'interdiction de construire qui a frappé ses terrains.   89.   Le Gouvernement n'a à aucun moment contesté la réalité des investissements opérés par le requérant.   Mais il a affirmé que le requérant aurait réalisé le lotissement en tout cas dans une mesure lui permettant de couvrir les frais d'investissement exposés.   90.   La Commission estime qu'il ne lui appartient pas de vérifier dans le cas d'espèce si et dans quelle mesure les affirmations du requérant sont fondées.   Il lui suffit de constater qu'en droit interne le requérant ne pouvait faire valoir aucun droit à réparation, quand bien même il aurait subi des dommages importants.   91.   Elle est d'avis que la dérogation au principe du "neminem laedere" en faveur de l'administration, qui en matière d'urbanisme repose sur la distinction entre droit et intérêt légitime, peut s'expliquer par l'exigence de garantir que l'activité de l'administration ne soit entravée par trop de réserves dans un domaine aussi complexe et difficile que l'aménagement urbanistique.   92.   Toutefois, pareille dérogation ne se justifie plus lorsque l'administration porte atteinte à une situation réglée par elle peu de temps auparavant dans le cadre d'une convention librement stipulée avec le propriétaire des terrains et que ce dernier fait valoir des dommages tenant à ce que, sur la foi de la convention, en contre-partie des autorisations de principe qui lui avaient été accordées, il a engagé des investissements considérables qui ne sont pas payés de retour.   93.   La Commission estime que, dans la situation du requérant, l'absence de prévision d'une indemnisation a rompu l'équilibre à ménager entre les intérêts en présence et que l'ingérence dans le droit du requérant au respect de ses biens s'est révélée dès lors disproportionnée.   CONCLUSION   94.   La Commission conclut, par huit voix contre trois, qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1), en raison de l'absence d'indemnisation des dommages résultant de l'interdiction de construire illicite qui a frappé les terrains du requérant jusqu'au 14 février 1978 et qui a produit ses effets jusqu'au 15 mai 1979.   D.    Quant au grief tiré de la durée excessive de la procédure   95.   L'objet de la procédure en question concernait la réparation des dommages que le requérant estimait avoir subis du fait de l'interdiction de construire illicite qui avait frappé ses terrains. Cette procédure tendait à faire décider d'une contestation sur des "droits et obligations de caractère civil" et se situe donc dans le champ d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.   96.   La durée de la procédure litigieuse, qui a débuté le 9 mai 1978 et s'est terminée le 13 mai 1986, est de huit ans environ.   97.   La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le comportement des parties et le comportement des autorités saisies de l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991, série A n° 198, p. 12, par. 30).   98.   Selon le Gouvernement, la durée de la procédure n'est pas excessive en soi et s'explique par la complexité de l'affaire.   99.   La Commission constate que l'affaire était complexe sur le plan des questions juridiques à résoudre mais non sur le plan des faits. Elle relève qu'en l'espèce la Cour de cassation a tout d'abord été appelée à trancher un conflit préventif de juridiction soulevé par le requérant et que l'affaire a ensuite connu trois degrés de juridictions.   100. La Commission constate en outre que la procédure de première instance, y compris le règlement de juridiction devant la Cour de cassation qui prit vingt mois, a duré en tout quatre années environ (9 mai 1978 - 14 mai 1982).   101. En appel, la procédure a duré deux ans et plus de quatre mois. Enfin, il fallut encore dix-neuf mois avant que la Cour de cassation ne rende son arrêt.   102. La Commission note que les parties n'ont fourni que peu de renseignements sur le déroulement de la procédure. Il ne lui est donc pas possible de procéder à un relevé des délais significatifs.   Elle considère néanmoins que le délai qui a été nécessaire à chaque juridiction pour trancher un problèm