CEDH · CASELAW;DECISIONS;DECCOMMISSION;FRA;FRE — 5 mai 1993

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                              SUR LA RECEVABILITE                    de la requête No 18057/91                  présentée par José ARRABAL                  contre l'Espagne                             __________         La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième Chambre), siégeant en chambre du conseil le 5 mai 1993 en présence de              MM.    S. TRECHSEL, Président de la Deuxième Chambre                  G. JÖRUNDSSON                  A. WEITZEL                  J.-C. SOYER                  H.G. SCHERMERS                  H. DANELIUS            Mme    G.H. THUNE            MM.    F. MARTINEZ                  L. LOUCAIDES                  J.-C. GEUS                  M.A. NOWICKI              M.     K. ROGGE, Secrétaire de la Deuxième Chambre ;           Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;         Vu la requête introduite le 12 février 1991 par José ARRABAL contre l'Espagne et enregistrée le 9 avril 1991 sous le No de dossier 18057/91 ;         Vu la décision de la Commission, en date du 13 mai 1992, de communiquer la requête ;         Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 16 juillet 1992 et celles en réponse présentées par le requérant le 14 octobre 1992 ;         Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;         Après avoir délibéré,         Rend la décision suivante : EN FAIT         Le requérant, né en 1935, est un ressortissant espagnol domicilié à Algete (Madrid). Il est industriel. Devant la Commission le requérant est représenté par Me Jesús Iglesias, avoué à Madrid.         Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par les parties, peuvent se résumer comme suit :         Le 17 juillet 1981 deux inspecteurs du Service de répression des fraudes du ministère de l'Agriculture se présentèrent dans les locaux de l'entreprise "Oleum. S.A." à Villa del Rio (Cordoue). Ils procédèrent, en présence d'un administrateur de cette société, au relevé d'échantillons de deux sortes d'huile qui y étaient entreposées, huiles provenant de l'entreprise du requérant.         Sur la base d'analyses effectuées le 4 septembre 1981 par le laboratoire régional d'analyses agricoles, les inspecteurs de la délégation provinciale de l'agriculture de Cordoue dressèrent le 13 octobre 1981 un rapport concluant à la présence d'un taux de cholestérol supérieur à la limite autorisée et révélateur de la présence de graisses d'origine animale. Le 15 octobre 1981, le Service de répressions des fraudes de la Direction générale des Industries agricoles ouvrit une procédure disciplinaire contre le requérant pour infractions au Décret 2484/67 portant Code alimentaire. Le requérant était invité à formuler des allégations à décharge et à solliciter, s'il le voulait, une nouvelle analyse des échantillons. Le requérant demanda alors à recevoir copie du compte-rendu officiel de la prise d'échantillons, des analyses effectuées et des rapports y afférants. Il demandait aussi la réalisation de nouvelles analyses en présence d'un expert désigné par lui.         Le 30 novembre 1981, le fonctionnaire chargé du dossier informa le requérant que les nouvelles analyses qu'il avait sollicitées devaient être obligatoirement effectuées dans un laboratoire officiel du ministère de l'Agriculture sans participation de l'expert désigné par le requérant. Le requérant fit alors un recours hiérarchique. En date du 19 janvier 1982 le Directeur général le rejeta au motif que l'administration publique étant au service des intérêts généraux, elle ne pouvait pas être soupçonnée de partialité et disposait au demeurant de personnel suffisamment qualifié pour effectuer les nouvelles analyses souhaitées.         Dans ses allégations finales le requérant demanda la déclaration de nullité de toute la procédure. Toutefois sur proposition du ministre de l'Agriculture, le Conseil des Ministres, considérant le requérant responsable des infractions reprochées, lui infligea le 23 juillet 1982 une amende de 13.110.735 pts.         Le requérant présenta alors un recours auprès du Conseil des Ministres en y joignant les rapports préparés par plusieurs laboratoires espagnols - dont celui du Conseil supérieur de l'Ordre des chimistes - et étrangers sur la base d'analyses effectuées sur des échantillons provenant - d'après le certificat d'un notaire - du prélèvement effectué le 17 juillet 1981. Tous les rapports concluaient à l'inexistence de taux excessifs de cholestérol et, par conséquent, à l'absence de graisses d'origine animale dans l'huile analysée.         Considérant que même dépourvus de valeur probatoire, ces rapports étaient en contradiction avec le résultat des analyses effectuées en laboratoire officiel le 4 septembre 1981, l'administration ordonna une analyse dite "d'arbitrage" qui fut effectuée dans un laboratoire du ministère de l'Agriculture en dehors de la présence du requérant, de son représentant ou d'un expert agissant pour lui. Cette analyse ayant montré la présence d'un taux de cholestérol nettement inférieur à celui relevé le 4 septembre 1981, mais toujours supérieur au minimum autorisé, le 28 mars 1984, le Conseil des ministres réduisit l'amende en proportion au nouveau taux. Elle fut fixée à 6.555.368 pts.         Le requérant saisit alors la juridiction contentieuse administrative d'un recours à l'encontre de cette sanction. Il se plaignait de n'avoir pas pu se défendre, d'irrégularités de procédure et d'avoir été sanctionné en violation de son droit à la présomption d'innocence sur la base des moyens de preuve insuffisants et recueillis sans contradiction. Il demandait la déclaration de nullité de la procédure administrative. Au cours de cette procédure, le requérant était assisté d'un avocat et d'un avoué.         Par arrêt rendu le 15 février 1988 la 3ème Chambre du Tribunal Suprême débouta le requérant sans avoir recueilli de nouveaux moyens de preuve. Le requérant saisit alors le Tribunal Constitutionnel d'un recours d'"amparo" fondé sur la violation de son droit à un procès équitable, à l'égalité des armes, à la défense et à la présomption d'innocence, droits garantis par l'article 24 par. 1 et 2 de la Constitution espagnole.         Le 9 mai 1988, le recours fut déclaré recevable. Toutefois, par arrêt rendu le 20 décembre 1990, le Tribunal Constitutionnel rejeta le recours au fond. Cette juridiction relevait notamment que le requérant avait pu proposer des moyens à décharge, que les rapports effectués par des laboratoires privés à sa demande avaient été pris en considération même si légalement ils n'avaient pas de valeur probatoire et que dans la procédure judiciaire le requérant n'avait pas proposé des moyens permettant de combler d'éventuelles insuffisances en matière de preuves dans la procédure administrative.   Il n'y avait par ailleurs pas de violation du droit à la présomption d'innocence dans la mesure où le requérant avait été sanctionné sur la base d'éléments dont il ne contestait en réalité que l'appréciation faite par l'administration publique.         L'opinion dissidente d'un magistrat fut jointe à l'arrêt.   GRIEFS         Le requérant se plaint d'abord de la durée de la procédure diligentée contre lui : deux ans et neuf mois en phase administrative, trois ans, six mois et dix-neuf jours en phase judiciaire et deux ans, huit mois et neuf jours en phase constitutionnelle, soit au total, presque neuf ans. Il invoque l'article 6 par. 1 de la Convention.         Le requérant se plaint d'autre part d'avoir été sanctionné sans preuves recueillies dans le respect du contradictoire et sans pouvoir se défendre. Il explique que les échantillons ont été prélevés par des fonctionnaires du ministère de l'Agriculture et analysés unilatéralement ensuite dans des laboratoires officiels de ce même ministère. Les résultats des analyses ont constitué la seule base pour établir l'existence de l'infraction, l'administration ayant refusé de réaliser de nouvelles analyses en présence de l'expert proposé par le requérant et d'accepter comme moyen de preuve les rapports établis par d'autres laboratoires nationaux et étrangers. De plus, l'administration n'aurait nullement réussi à prouver l'infraction qu'elle reprochait au requérant qui, en même temps, s'est vu empêcher de prouver son innocence. Le requérant invoque l'article 6 par. 1, 2 et 3 b) de la Convention.   PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION         La requête a été introduite le 12 février 1991 et enregistrée le 9 avril 1991.         Le 13 mai 1992, la Commission a décidé d'inviter le Gouvernement défendeur à présenter ses observations écrites sur la recevabilité et le bien-fondé du grief tiré du caractère inéquitable de la procédure.         Le Gouvernement a présenté ses observations le 16 juillet 1992. Celles en réponse du requérant ont été présentées le 14 octobre 1992.   EN DROIT   1.     Le requérant se plaint en premier lieu de la durée de la procédure diligentée à son encontre. Il invoque l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.         La Commission n'est toutefois pas appelée à se prononcer sur la question de savoir si les faits présentés par le requérant révèlent l'apparence d'une violation du droit invoqué. Le requérant a, en effet, omis de soulever expressément ou même en substance, dans le cadre des procédures devant le Tribunal Suprême puis devant le Tribunal Constitutionnel, le grief qu'il soumet maintenant à la Commission et n'a, dès lors, pas satisfait à la condition de l'épuisement des voies de recours internes, conformément à l'article 26 (art. 26) de la Convention. Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée en application de l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la Convention.   2.     Le requérant se plaint d'avoir été sanctionné sur la base de preuves établies au mépris du principe du contradictoire et sans qu'il ait pu se défendre. Il allègue la violation de l'article 6 par. 1, 2 et 3 b) (art. 6-1, 6-2, 6-3-b) de la Convention qui disposent que :         "1.   Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue       équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un       tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui       décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations       de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en       matière pénale dirigée contre elle...         2.    Toute personne accusée d'une infraction est présumée       innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement       établie.         3.    Tout accusé a droit notamment à :       ...       b)    disposer du temps et des facilités nécessaires à la       préparation de sa défense ;       ..."   a)     Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention         Le Gouvernement estime que la procédure litigieuse est une procédure administrative soumise au contrôle de la juridiction administrative, qui ne ressortit pas au domaine pénal. Cela étant, le Gouvernement ne s'oppose pas à ce que l'ensemble de la procédure, y compris la phase contentieuse, soit examiné à l'aune des exigences de l'article 6 (art. 6) de la Convention. Bien entendu, cela ne veut pas dire que la procédure administrative offre toutes les garanties d'un véritable procès pénal, même s'il existe certaines analogies.         Le requérant considère que la procédure en cause ne saurait être qualifiée d'accusation pénale. Toutefois, les conséquences découlant de la procédure en question en ce qui concerne sa considération sociale ainsi que ses retombées négatives sur son entreprise qui a fait faillite, dépassent largement les éventuels effets d'une procédure au pénal.         La Commission rappelle que pour déterminer si une procédure donnée relève de la "matière pénale" au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention, la jurisprudence de la Cour a dégagé trois critères :   1)     la qualification donnée par le droit interne,   2)     la nature même de l'infraction, et   3)     le degré de sévérité de la sanction que risque de subir       l'intéressé (Cour eur. D.H., arrêt Engel et autres du       8 juin 1976, série A n° 22).         S'agissant du premier point, il est indéniable que du point de vue de l'ordre juridique espagnol, la procédure en cause ressortit au domaine administratif et non pas pénal. Cette indication n'a toutefois qu'une valeur relative. Il importe d'examiner également la nature de l'infraction qui, en pareille matière, représente un élément du plus grand poids (arrêt Engel précité, p. 35, par. 82). A cet égard, la Commission observe que le requérant était accusé d'infraction au Code Alimentaire espagnol (fraude alimentaire) de 1967 dont le but est de protéger la santé publique. Un tel objectif affecte donc les intérêts généraux de la société, normalement protégés par le droit pénal (cf. N° 7341/76, Eggs c/ Suisse, rapport Comm. 4.3.78, D.R. 15 p. 35, par. 79).         Quant à la nature et à la sévérité de la sanction encourue, la Commission observe d'abord que "selon le sens ordinaire des termes, relèvent en général du droit pénal les infractions dont les auteurs s'exposent à des peines destinées à exercer un effet dissuasif et qui consistent d'habitude en des mesures privatives de liberté et en des amendes" (cf. Cour eur. D.H., arrêt Öztürk du 21 février 1984, série A n° 73, p. 20, par. 53). Ceci n'implique toutefois pas que toute peine privative de liberté ou toute amende revêt nécessairement un caractère pénal (cf. Cour eur. D.H., arrêt Engel précité, p. 36, par. 85).         Dans la présente affaire, la sanction prise par le Conseil des Ministres avait atteint un montant de 13.110.735 ptas, montant qui après recours administratif du requérant fut réduit à 6.555.368 ptas, somme dont l'importance en elle-même est évidente et qui démontre qu'une telle sanction avait une finalité dissuasive.         Compte tenu de ce qui précède, la Commission en conclut que la procédure engagée à l'encontre du requérant et à l'issue de laquelle la sanction pécuniaire qui lui a été infligée par l'administration a été déclarée conforme au droit, constituait, au regard de la Convention, une décision sur le bien-fondé d'une accusation pénale et présentait le caractère d'une sanction pénale. L'article 6 (art. 6) de la Convention est donc applicable.   b)     Sur le fond         Le Gouvernement fait observer que selon la jurisprudence de la Cour et de la Commission, la question de savoir si une procédure est conforme aux exigences de l'article 6 (art. 6) de la Convention ne peut être résolue que grâce à un examen de l'ensemble de la procédure. En l'espèce, l'ensemble de la procédure comprend une phase administrative qui s'est achevée par l'adoption en Conseil des Ministres de la sanction pécuniaire, puis une phase judiciaire incluant la procédure devant le Tribunal Suprême et celle devant le Tribunal Constitutionnel.         Concernant la phase administrative, le Gouvernement fait remarquer que conformément à l'Ordre Ministériel du 24 juillet 1942, le requérant avait la possibilité de choisir librement un laboratoire officiel pour effectuer une analyse contradictoire des échantillons d'huile prélevés. Or, le requérant négligea cette faculté. Par ailleurs, durant la phase de révision administrative, le requérant présenta des rapports d'analyses établis par des laboratoires privés à sa demande. Ces analyses furent prises en compte par l'administration qui ordonna une analyse dite d'"arbitrage", et qui diminua sensiblement le montant de l'amende.         Le Gouvernement ajoute que dans la phase judiciaire devant le Tribunal Suprême, le requérant omit de faire usage des possibilités prévues dans le Code de procédure civile relatives à la soumission de moyens de preuve. Le requérant aurait pu demander au juge de désigner trois experts, assister en compagnie de son conseil à l'expertise réalisée et formuler toutes observations utiles. Le Gouvernement en conclut que le requérant n'a pas utilisé de manière efficace les recours disponibles en droit espagnol pour présenter ses moyens de preuve à décharge.         Le requérant répond qu'il a fait un usage adéquat des voies de recours existant en droit interne. Devant le Tribunal Suprême, il lui était impossible de demander de nouvelles expertises car tous les échantillons d'huile avaient déjà été utilisés.         La Commission a examiné les griefs du requérant sous l'angle de la règle générale du paragraphe 1 de l'article 6 (art. 6) de la Convention tout en ayant également à l'esprit les exigences des paragraphes 2 et 3 b). Elle rappelle que les garanties du paragraphe 3 constituent des aspects particuliers de la notion de procès équitable contenue dans le paragraphe 1 de l'article 6 (art. 6).         La question de savoir si une procédure s'est déroulée conformément aux exigences du procès équitable telles que prévues à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention doit être tranchée sur la base d'une appréciation de la procédure en cause considérée dans sa globalité. La Commission renvoie à cet égard à la jurisprudence constante (cf. par exemple Cour eur. D.H., arrêt Barbera, Messegué et Jabardo du 6 décembre 1988, série A n° 146, p. 31, par. 68 ; N° 7987/77, déc. 13.12.79, D.R. 18 p. 31). Par ailleurs, il n'entre pas dans ses attributions de substituer sa propre appréciation des faits et des preuves à celle des juridictions internes, sa seule tâche étant de s'assurer que les moyens de preuve ont été présentés de manière à garantir un procès équitable (N° 9000/80, déc. 11.3.82, D.R. 28 p. 127).         La Commission constate en premier lieu que la sanction administrative prise à l'endroit du requérant se basa sur les résultats de plusieurs analyses d'échantillons d'huile provenant de l'entreprise du requérant, effectuées par des laboratoires publics relevant du Ministère de l'Agriculture. Elle note également que la procédure déclenchée à l'encontre du requérant le fut, non pas à la demande de ces laboratoires ou d'un de leurs membres, mais par le service de répression des fraudes du Ministère de l'Agriculture. La Commission est d'avis que le caractère public de ces laboratoires ne saurait constituer en soi un motif suffisant pour mettre en cause leur compétence et l'impartialité de leurs travaux. Si l'on peut comprendre que le caractère public de ces laboratoires a pu inspirer au requérant des appréhensions, de tels sentiments ne sont pas déterminants sur l'appréciation de l'objectivité des expertises menées (cf. Cour eur. D.H., arrêt Brandstetter du 28 août 1991, série A n° 211, p. 21, par. 44). La Commission remarque par ailleurs que dans cette première phase administrative, le requérant refusa la proposition qui lui fut faite par l'administration de faire procéder à de nouvelles analyses dans un autre laboratoire officiel. La Commission estime que le refus opposé par l'administration au requérant à la désignation d'un nouvel expert de son choix n'a pas rendu la procédure inéquitable (cf. arrêt précité, par. 45 et 46).         La Commission constate par ailleurs que dans la phase en révision administrative, l'administration prit en compte le résultat des rapports d'expertise commandés par le requérant à des laboratoires qu'il choisit librement en ordonnant une expertise complémentaire dite d'"arbitrage". Elle note que le Conseil des Ministres se fonda sur le résultat de cette nouvelle analyse pour réduire sensiblement le montant de l'amende fixé antérieurement, de sorte qu'on ne peut pas dire que l'administration a agi en l'espèce de façon arbitraire.         Par ailleurs, la Commission relève que dans le cadre de la procédure devant le Tribunal Suprême, le requérant, qui était représenté par un avocat et un avoué, a pu contredire les moyens de preuve soumis au tribunal et faire usage de ses moyens de défense. En particulier, il a pu formuler des observations sur les preuves recueillies par l'administration. Par ailleurs, le requérant aurait pu demander au tribunal d'ordonner l'ouverture d'une phase probatoire au cours de laquelle il aurait pu faire procéder à une expertise contradictoire de la composition des échantillons d'huile prélevés. Or, le requérant omit d'utiliser cette possibilité. En négligeant ce droit reconnu par la loi, le requérant renonça à faire usage de moyens de procédure susceptibles de remédier au grief qu'il soumet maintenant à la Commission (cf. Cour eur. D.H., arrêt Edwards du 16 décembre 1992, à paraître dans la série A n° 247-B, par. 37 et 38). Il s'ensuit que la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.         Par ces motifs, la Commission :   -      à la majorité, DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE en ce qui concerne       le grief tiré de la longueur de la procédure ;   -      à l'unanimité, DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.           Le Secrétaire de la                    Le Président de la         Deuxième Chambre                      Deuxième Chambre                (K. ROGGE)                           (S. TRECHSEL)