CEDH · CASELAW;DECISIONS;DECCOMMISSION;FRA;FRE — 29 novembre 1993

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                                SUR LA RECEVABILITÉ                         de la requête No 17869/91                       présentée par Léopold PHOCAS                       contre la France         La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 29 novembre 1993 en présence de         MM.   C.A. NØRGAARD, Président            S. TRECHSEL            A. WEITZEL            E. BUSUTTIL            A.S. GÖZÜBÜYÜK            H.G. SCHERMERS            H. DANELIUS       MM.   F. MARTINEZ            C.L. ROZAKIS       Mme   J. LIDDY       MM.   L. LOUCAIDES            J.-C. GEUS            M.P. PELLONPÄÄ            G.B. REFFI            M.A. NOWICKI            I. CABRAL BARRETO            B. CONFORTI            N. BRATZA            I. BÉKÉS         M.    H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;         Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;         Vu la requête introduite le 19 novembre 1990 par Léopold PHOCAS contre la France et enregistrée le 4 mars 1991 sous le No de dossier 17869/91 ;         Vu la décision de la Commission, en date du 21 février 1992 de communiquer la requête ;         Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 17 septembre 1992, 16 février et 19 juin 1993 et les observations en réponse présentées par le requérant les 6 janvier, 26 mars et 30 juillet 1993 ;         Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;         Après avoir délibéré,         Rend la décision suivante :   EN FAIT         Le requérant est un ressortissant français, né en 1918 et résidant à Montpellier.         Les faits, tels qu'exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.         Le requérant exploitait un immeuble à usage commercial dont il était propriétaire et qui était situé à l'intersection de deux routes. Le 20 mai 1960, le ministre des Transports adopta un projet d'aménagement de ce carrefour. En 1962, le requérant, estimant que l'expropriation de son immeuble était imminente, transféra son activité dans d'autres locaux.         Cette expropriation n'eut toutefois pas lieu et le requérant, soucieux de rentabiliser son immeuble vacant, demanda, le 1er mars 1965, un permis de construire en vue d'y édifier huit appartements. Par arrêté du 31 juillet 1965, le préfet de l'Hérault lui opposa une décision de sursis à statuer jusqu'à la publication de l'acte portant approbation du plan directeur d'urbanisme de la commune, au motif que le projet du requérant risquait de compromettre la réalisation de l'aménagement du carrefour.         Par la suite, le requérant fit plusieurs nouvelles demandes de permis de construire, en vain.         Le 9 septembre 1969 fut approuvé le plan directeur d'urbanisme, qui avait été publié le 20 mars 1968.         Par lettre du 27 mai 1970, le requérant demanda aux autorités publiques d'acquérir sa propriété, en vertu du "droit de délaissement" prévu par l'article 28 du décret du 31 décembre 1958.          Le requérant forma un recours en annulation devant le tribunal administratif contre les différents refus d'accorder un permis de construire. Par jugement du 16 octobre 1972, le tribunal administratif de Montpellier aurait pris acte de son désistement de l'une des instances.         Par lettre du 13 mai 1972, le requérant renouvela alors aux autorités publiques sa proposition en date du 27 mai 1970, d'acquérir sa propriété, en vertu du "droit de délaissement".         A l'expiration du délai de trois ans à compter du 27 mai 1970, jour où le requérant avait demandé à l'administration d'acquérir son immeuble, et devant l'inaction de celle-ci, il présenta le 2 juin 1973 une nouvelle demande d'achat de son bien par les autorités publiques, conformément aux dispositions de l'article 28 du décret du 31 décembre 1958.         Aucun accord amiable sur le prix n'ayant pu être conclu, le requérant saisit le juge de l'expropriation le 20 octobre 1975 aux fins de fixation de l'indemnité d'expropriation. Par jugement du 19 mars 1976, le juge de l'expropriation se déclara incompétent aux motifs suivants :         "Attendu que n'étant plus frappé de la servitude du plan       d'urbanisme approuvé le 9 juin 1969, n'ayant pas été acquis ni       exproprié dans les trois ans à dater du jour de la demande,       conformément aux dispositions du décret du 31 décembre 1958, le       propriétaire a repris la libre disposition de son terrain ;         Attendu qu'il ressort par ailleurs des circonstances de la cause,       notamment de la lettre de Mr le maire de Castelnau du 15 mars       1976, que le plan d'occupation des sols de la commune de       Castelnau le Lez n'est pas à l'heure actuelle publié ni appliqué;         Que dans ces conditions le juge de l'expropriation ne peut être       valablement saisi de la demande d'évaluation ..."         Le 17 juillet 1976, le requérant déposa une nouvelle demande de permis de construire à laquelle fut opposée une mesure de sursis à statuer en date du 21 septembre 1976 au motif que le projet du requérant risquait de compromettre l'exécution du futur plan. Saisi d'une requête en annulation de cette décision, le tribunal administratif de Montpellier la rejeta par jugement en date du 8 janvier 1979.         A l'expiration du délai de validité du sursis à statuer, le requérant présenta une nouvelle demande de permis de construire par lettre du 10 octobre 1978 confirmée le 12 octobre 1978. Par arrêté du 12 décembre 1978 notifié au requérant le 14 décembre 1978, le maire de la commune opposa un refus à cette demande. Le requérant saisit alors le tribunal administratif d'un recours contre cette décision.         Par jugement du 7 février 1980, le tribunal administratif de Montpellier annula l'arrêté litigieux. Il considéra que, faute par le maire d'avoir notifié au requérant dans le délai de deux mois après sa demande confirmée du 12 octobre 1978, le refus de permis de construire, celui-ci bénéficiait dès lors d'un permis tacite ; de la sorte, l'arrêté du maire, valant en fait retrait de cette autorisation tacite, devait être annulé faute d'avoir établi que ce permis tacite était illégal.         Par arrêt du 19 mai 1983, le Conseil d'Etat rejeta le pourvoi formé par le ministre de l'Environnement à l'encontre de ce jugement. Le requérant se retrouva ainsi rétroactivement titulaire d'un permis de construire tacite à compter du 12 décembre 1978.         Entre temps, par arrêté du 7 mars 1980, le préfet de l'Hérault prescrivait l'enquête publique préalable à l'expropriation puis, par arrêté du 26 septembre 1980, déclarait d'utilité publique et urgent le projet d'aménagement du carrefour. Par arrêté du 23 février 1981, le préfet déclarait cessible la propriété du requérant. Le 22 avril 1981 fut prise l'ordonnance d'expropriation.         Par jugement du 19 juin 1981, le juge de l'expropriation fixa l'indemnité d'expropriation à la somme de 385.000 F., alors que le requérant en demandait 2.903.000 F. En appel, le montant fut fixé à 394.440 F. par la chambre des expropriations le 22 janvier 1982.         Le 16 juin 1982, après que sa demande préalable en date du 18 mai 1982 eût été rejetée, le requérant présenta devant le tribunal administratif de Montpellier une requête dirigée contre le préfet de l'Hérault, demandant des dommages et intérêts de 3.212.235 F pour le préjudice qu'il avait subi.         Par jugement du 3 juin 1986, le tribunal administratif s'estima incompétent pour connaître de l'affaire pour autant que le requérant contestait devant la juridiction administrative le montant de l'indemnité d'expropriation accordée. En ce qui concerne le grief tiré de ce que les lenteurs de l'administration avaient porté atteinte à son droit de propriété, le tribunal administratif s'exprima comme suit :         "Considérant que (le requérant) ne saurait être indemnisé pour       l'augmentation du coût de la construction alors même qu'il n'a       jamais construit ni pour la perte, purement éventuelle, des       revenus qu'il escomptait tirer de la location des futurs       logements, pas plus d'ailleurs que pour les frais qu'il a dû       engager en raison de son installation au marché d'intérêt       national de Montpellier et qui sont sans lien avec la décision       illégale ;         Considérant, toutefois, que (le requérant) a inutilement engagé       des frais pour la constitution du dossier de permis qui lui a été       illégalement retiré et notamment des honoraires d'architecte ;       qu'il sera fait une juste appréciation de l'ensemble de ces frais       en les fixant, au cas de l'espèce, à la somme de 10.OOO F ; qu'il       y a lieu dès lors de condamner l'Etat à payer (au requérant) la       somme de 10.OOO F tous intérêts confondus à la date du présent       jugement"         Le 25 mai 1990, le Conseil d'Etat rejeta le recours introduit par le requérant à l'encontre du jugement du tribunal administratif, aux motifs que :         "... la demande d'indemnité présentée par (le requérant) tend à       obtenir réparation des préjudices qui lui auraient été causés par       les décisions successives de l'administration en réponse à ses       demandes de permis de construire déposées depuis 1965, en vue de       l'extension et de l'élévation d'un immeuble lui appartenant,       situé au carrefour de la RN 13 et du CD 121 à Castelnau-le-Lez;         Considérant qu'il résulte de l'instruction que l'opération       projetée d'aménagement d'un carrefour en raison de laquelle ont       été opposées (au requérant) des décisions de refus présentait un       intérêt public ; que les décisions de sursis à statuer du       31 juillet 1965 et du 9 octobre 1969 ont été légalement prises       sur le fondement de l'article 18 du décret susvisé du 30 décembre       1958 alors en vigueur ;         Considérant, il est vrai, que (le requérant) avait obtenu le       12 décembre 1978 un permis de construire qui lui a été       illégalement retiré ; que si cette irrégularité est constitutive       d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, (le       requérant) n'apporte au soutien de ses conclusions aucun élément       de fait permettant de retenir les préjudices écartés par le       tribunal administratif comme purement éventuels et résultant du       manque à gagner subi du fait de l'impossibilité où s'est trouvé       le requérant de procéder aux travaux d'extension de son immeuble;       qu'il ne résulte pas de l'instruction que le tribunal       administratif ait fait une inexacte appréciation des       circonstances de l'affaire en fixant à 10 000 F le montant de       l'indemnité mise à la charge de l'Etat."         Le 12 décembre 1990, le requérant saisit le tribunal administratif de Montpellier d'une requête tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser une indemnité de 2 998 000 F représentative des pertes du capital immobilier, du revenu immobilier et des intérêts du revenu immobilier, de la perte du droit au bail et enfin des pertes résultant du transfert du fonds de commerce, lesdites pertes causées par les différentes décisions administratives prises en matière d'autorisation de construire et d'expropriation.         Par jugement du 4 novembre 1992, le tribunal rejeta sa demande. Il exposa en premier lieu que, pour autant que la demande du requérant concernait les décisions portant sursis à statuer sur ses demandes de permis de construire ou refus de permis, le Conseil d'Etat avait définitivement statué sur ce point dans son arrêt du 25 mai 1990. Il rappela ensuite que, pour autant que la demande concernait la lenteur, selon le requérant constitutive d'une faute, mise par les services administratifs à instruire sa demande d'acquisition de sa propriété, formulée le 27 mai 1970 et confirmée le 13 mai 1972, l'article 18 du Code de l'urbanisme et de l'habitation permettait au propriétaire de saisir le juge de l'expropriation dans les délais prévus après l'échec du règlement amiable ; or le requérant n'avait fait usage de cette possibilité que le 20 octobre 1975. Il ne saurait dès lors imputer cette inaction fautive à l'administration.   GRIEFS         Le requérant se plaint d'une atteinte à son droit de propriété et de la lenteur des procédures en question. Il se réfère à l'article 1 du Protocole additionnel et à l'article 6 par 1 de la Convention.         Il estime que les autorités voulaient à tout prix faire échec à ses demandes de permis de construire. Lorsque les juridictions administratives ont constaté qu'il était titulaire d'un permis de construire, les autorités ont engagé une procédure d'expropriation pour le priver de la possibilité d'en faire usage. Les autorités l'avaient informé qu'il pouvait se servir de la procédure de "délaissement", mais lorsqu'il a essayé de le faire, il fut informé, après six ans d'atermoiements, que cette procédure n'était pas disponible.         Le requérant estime que les actes des autorités, y compris "les indécisions, les renonciations, les reprises en considération, la lenteur des procédures", lui ont occasionné un grave préjudice.   PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION         La présente requête a été introduite le 19 novembre 1990 et enregistrée le 4 mars 1991.         Le 20 février 1992, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs tirés de l'article 6 par. 1 de la Convention et de l'article 1er du Protocole additionnel.         Le Gouvernement a présenté ses observations le 17 septembre 1992 après avoir obtenu deux prorogations de délai, et le requérant y a répondu le 6 janvier 1993 après avoir obtenu deux prorogations de délai.         Le Gouvernement défendeur a présenté des observations complémentaires le 16 février 1993 et le 19 juin 1993, qui ont été communiquées pour information au requérant.         Le requérant a présenté des observations complémentaires le 26 mars 1993 et le 30 juillet 1993, qui ont été communiquées pour information au Gouvernement défendeur.   EN DROIT         Le requérant se plaint d'une atteinte à son droit de propriété et de la lenteur des procédures devant les tribunaux administratifs et le Conseil d'Etat. Il invoque l'article 1er du Protocole additionel et l'article 6 par. 1 (P1-1, 6-1) de la Convention.         Selon l'article 1er du Protocole additionel (P1-1),         "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses       biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause       d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et       les principes généraux du droit international.         Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que       possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent       nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à       l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou       d'autres contributions ou des amendes."         L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention se lit ainsi :         "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue       équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un       tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui       décidera ... des contestations sur ses droits et obligations de       caractère civil ..."         Le Gouvernement soutient que le requérant n'alléguerait ni expressément ni en substance une violation distincte de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Selon lui, le requérant n'invoquerait les lenteurs des procédure que pour fonder l'argumentation selon laquelle il a été privé de la pleine jouissance de sa propriété en raison des retards, qu'il estime fautifs, de l'administration à engager sur sa parcelle l'opération d'expropriation.           Il fait ensuite remarquer que la Commission ne saurait examiner les faits antérieurs au 3 mai 1974, date de la ratification de la Convention par la France. En effet, selon lui, les décisions successives de refus de permis de construire ou de sursis à statuer ne sauraient être regardées comme ayant engendré une situation continue.         Quant à la violation alléguée de l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1), le Gouvernement rappelle que le requérant se plaint d'avoir été privé du libre usage de son bien entre le 1er mars 1965, date du dépôt de sa première demande de permis de construire, et le 22 janvier 1982, date de l'arrêt de la chambre des expropriations fixant définitivement le montant de son indemnité de dépossession.         Le Gouvernement reconnait que les réglementations successives qui ont constitué la base des refus d'autorisations de construire ont constitué une ingérence dans le droit du requérant à user librement de son bien.         Il expose ensuite que ces mesures, prévues par des dispositions spécifiques du code de l'urbanisme, constituaient un élément d'une opération d'aménagement d'un carrefour, dont le caractère d'utilité publique ne saurait être contesté.         Le Gouvernement admet que la propriété du requérant a été gelée pendant une longue période. Il relève toutefois que seule la constructibilité du terrain en cause a été affectée par la réglementation. Le requérant pouvait continuer d'exploiter son immeuble commercial selon un usage conforme à sa destination. Or, cet immeuble est demeuré vacant de 1963 jusqu'à la date de son expropriation en 1981. Le requérant ne saurait ainsi prétendre avoir fait l'objet d'une expropriation de fait.         Le Gouvernement estime donc que les restrictions aux biens du requérant doivent être examinées à la lumière de la norme de la "réglementation de l'usage des biens" énoncée au paragraphe 2 de l'article 1er (art. 1-2).         En ce qui concerne la proportionnalité de l'ingérence, le Gouvernement rappelle que le Code de l'urbanisme écarte toute indemnisation des servitudes d'urbanisme. Le requérant ne saurait dès lors soutenir qu'il a subi une "charge spéciale et exorbitante" du fait de l'inscription de son immeuble dans une zone frappée d'une telle servitude.         Quant à la période s'étant écoulée entre cette inscription et l'engagement de la procédure d'expropriation, le Gouvernement rappelle que l'inscription d'une servitude au plan d'occupation des sols peut être maintenue pendant des décennies, car les opérations d'aménagement de la cité se réalisent à long terme.         Le Gouvernement ajoute que le requérant n'était pas démuni face à l'administration. Toutefois, ayant tardivement saisi, en 1975, le juge de l'expropriation, il ne pouvait plus prétendre au bénéfice du droit de délaissement, qui organisait à son profit une indemnisation rapide de sa propriété. Vu la marge d'appréciation laissée aux Etats dans le domaine de la réglementaion de l'usage des biens, le Gouvernement considère que l'ingérence dans le droit de propriété du requérant était justifiée au regard du second paragraphe de l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1).         Le requérant affirme en premier lieu que les procédures n'ont pas été menées avec toute la diligence requise, compte tenu notamment de l'importance de l'enjeu. Il y aurait donc eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.         Le requérant estime ensuite que les faits de l'espèce ont entraîné une violation continue de ses droits, de sorte que les organes de la Convention sont compétents pour examiner également les faits antérieurs à 1974. Selon lui, ces événements conditionnent ce qui s'est passé ultérieurement.         Il expose aussi ne pas avoir eu un libre droit d'usage de son bien, contraire à l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1), puisqu'il n'a pas pu le vendre ni l'aménager. Il rappelle à ce titre que le projet n'a été réalisé qu'au bout de vingt-sept années de réflexion. Ce fait tend à relativiser l'"urgence" de la déclaration d'utilité publique, prise au demeurant après le jugement du tribunal administratif du 7 février 1980, reconnaissant le requérant titulaire d'un permis de construire tacite. Selon lui, l'expropriation n'aurait d'ailleurs été activement recherchée par l'Etat, en 1980, que dans le but de faire échec à ce permis de construire.         Le requérant conteste enfin les conclusions du Gouvernement sur le droit de délaissement. Il estime avoir été injustement pénalisé pour ne pas avoir pris assez rapidement l'initiative de saisir le juge de l'expropriation, alors que l'administration a usé de nombreux moyens dilatoires au cours de la procédure.         La Commission, après avoir considéré les thèses soutenues par les parties, tant au regard du grief soulevé sous l'angle de l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1) qu'au regard du grief soulevé sous l'angle de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, estime à la lumière de sa propre jurisprudence et de celle de la Cour européenne des Droits de l'Homme que la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond.         Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. La Commission constate d'autre part que la requête ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.         Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,         DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.   Le Secrétaire de la Commission          Le Président de la Commission          (H.C. KRÜGER)                         (C.A. NØRGAARD)