CEDH · CASELAW;DECISIONS;DECCOMMISSION;FRA;FRE — 11 janvier 1994

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                               SUR LA RECEVABILITÉ                    de la requête No   16744/90                  présentée par M.S. et autres                  contre la Suisse         La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième Chambre), siégeant en chambre du conseil le 11 janvier 1994 en présence de         MM.   H. DANELIUS, Président en exercice            S. TRECHSEL            G. JÖRUNDSSON            J.-C. SOYER            H.G. SCHERMERS       Mme   G.H. THUNE       MM.   F. MARTINEZ            L. LOUCAIDES            J.-C. GEUS            M.A. NOWICKI            I. CABRAL BARRETO            J. MUCHA            D. SVÁBY         M.    K. ROGGE, Secrétaire de la Chambre ;         Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;         Vu la requête introduite le 23 mai 1990 par M.S. et autres contre la Suisse et enregistrée le 18 juin 1990 sous le No de dossier 16744/90 ;         Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;         Vu la décision de la Commission, en date du 1er avril 1992, de communiquer la requête ;         Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 30 juin 1992 et les observations en réponse présentées par les requérants le 6 octobre 1992 ;         Après avoir délibéré,         Rend la décision suivante :   EN FAIT         Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent être résumés comme suit.         Les requérants, M. M.S. et la communauté des héritiers C., M. C. J., Mme E. S., MM. M.S. et H.O. qui sont les agents de la société S., C. et Cie, une société fondée en 1966 et ayant fonctionné au Zaïre. Devant la Commission, ils sont représentés par Me R. Schaller de Genève.         La société susmentionnée a exercé des activités commerciales et s'est également occupée de la production de café, d'huile et de caoutchouc. A la suite de mesures économiques ordonnées par le président du Zaïre, la société a été "attribuée" en 1974 à un citoyen zaïrois.         Dès 1976, la Suisse a entamé des négociations avec le Zaïre pour parvenir le 8 octobre 1980 à la conclusion d'un "accord (...) concernant l'indemnisation des ressortissants suisses au Zaïre à la suite des mesures de zaïrianisation ou de radicalisation" (ci-après l'accord d'indemnisation).         Le 10 octobre 1978, le Département fédéral des Affaires étrangères (dénommé à l'époque Département politique fédéral) avait lancé un appel aux personnes qui se prétendaient lésées à faire valoir leurs prétentions à l'égard du Zaïre.         Le 16 janvier 1979, les requérants répondirent à cet appel.         Le 18 janvier 1984, l'accord d'indemnisation entra en vigueur.         Fin 1987, l'indemnité globale et forfaitaire prévue par l'accord d'indemnisation fut versée par le Zaïre.         Le 14 décembre 1987, le Conseil fédéral chargea la Commission d'indemnités étrangères d'exécuter l'accord d'indemnisation.         Par décision du 1er février 1989, se basant sur les déclarations des requérants du 16 janvier 1979 présentées en réponse à l'appel public du Département fédéral des Affaires étrangères, la Commission d'indemnités étrangères a décidé de verser aux requérants la somme de 132 158, 20 francs suisses. Les requérants ont recouru contre cette décision, demandant que leur indemnité soit fixée à 1 400 413 francs suisses. Ils ont en particulier soutenu que la conversion en francs suisses de l'indemnité calculée en zaïres aurait dû se faire sur le cours de 6,04 francs suisses pour 1 zaïre (cours en vigueur au moment de l'expropriation) et non sur le cours de 0,57 francs suisses pour 1 zaïre (cours au moment de l'accord). Les requérants ont, par ailleurs, invoqué l'article 6 par. 1 de la Convention. Ce recours a été rejeté le 28 septembre 1989 par décision de la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères, notifiée le 24 novembre 1989.         Le décompte final a été dressé le 8 octobre 1990 et la Commission d'indemnités étrangères a présenté son rapport final au Conseil fédéral le 30 novembre 1990.   GRIEFS   1.     Les requérants se plaignent de ce que la Commission d'indemnités étrangères et la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères ne constituent pas des tribunaux indépendants, qu'elles n'ont pas statué publiquement et que leur prétention à être indemnisés n'a pas été traitée dans un délai raisonnable.   Ils allèguent la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.   2.     Ils se plaignent également du fait qu'ils ont été exclus des négociations avec le Zaïre, de sorte que leurs intérêts ont été sacrifiés. Ils s'estiment de ce fait lésés dans leur dignité humaine et invoquent l'article 8 de la Convention.   PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION         La requête a été introduite le 23 mai 1990 et enregistrée le 18 juin 1990.         Le 1er avril 1992, la Commission a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement suisse, en application de l'article 48 par. 2 b) de son règlement intérieur, et d'inviter celui-ci à présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.         Le Gouvernement a présenté ses observations le 30 juin 1992, après prorogation du délai initialement imparti.   Les requérants ont présenté leurs observations en réponse le 6 octobre 1992.   EN DROIT   1.     Les requérants se plaignent de la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui dispose que :         "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue       équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un       tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera       ... des contestations sur ses droits et obligations de caractère       civil...   Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de       la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public       pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la       moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une       société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la       protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans       la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans       des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter       atteinte aux intérêts de la justice."   a)     Sur l'exception d'irrecevabilité fondée sur le non-épuisement des       voies de recours         Le Gouvernement soulève tout d'abord une exception d'irrecevabilité tirée du non-épuisement des voies de recours internes au sens de l'article 26 (art. 26) de la Convention.         Il fait valoir que les requérants n'ont pas présenté leurs griefs à la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères et que celle-ci a certes examiné le recours sous l'angle de l'article 6 (art. 6) de la Convention, mais qu'elle l'a fait de son propre chef, ce qui aurait incité les requérants à s'adresser à la Commission européenne des Droits de l'Homme.         Les requérants combattent la thèse du Gouvernement en rappelant qu'ils ont invoqué expressément l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention devant la Commission de recours.         La Commission, quant à elle, constate que les requérants ont d'une manière très claire, en le soulignant dans leur mémoire de recours, invoqué la nécessité que la Commission de recours statue dans un délai raisonnable, équitablement et publiquement pour satisfaire aux exigences de la Convention.         La Commission considère en conséquence que l'exception de non- épuisement des voies de recours internes soulevée par le Gouvernement suisse ne saurait être retenue.   b)     Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)         Le Gouvernement estime tout d'abord que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention n'est pas applicable en l'espèce et subsidiairement que la procédure d'indemnisation en cause ne consacre aucune violation de la Convention.         Le Gouvernement fait remarquer qu'il n'existe en droit constitutionnel suisse aucun droit pour le citoyen à ce que l'Etat exerce la protection diplomatique, que la responsabilité de la Confédération ne saurait être engagée pour des dommages qui relèvent de la responsabilité d'un Etat étranger.         Il déduit de cette constatation que les requérants n'avaient pas un "droit" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention au versement d'une indemnité et que l'indemnisation opérée doit être analysée comme une prestation "ex gratia" de la Confédération suisse ne relevant pas de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention selon la jurisprudence de la Commission.         Subsidiairement, le Gouvernement est d'avis que le droit en cause ne revêt aucun "caractère civil".   Son argumentation est basée sur le fait que le droit à la réparation du dommage appartient à l'Etat dont les lésés sont les ressortissants et que si celui-ci obtient une indemnité, il est laissé à son appréciation de la répartir entre les lésés.         Le Gouvernement rappelle que la Commission, dans plusieurs décisions, n'avait pas tenu pour des prétentions civiles celles se rapportant à la répartition des indemnités aux victimes du régime national-socialiste ou pour les pertes patrimoniales causées par la guerre et ses conséquences politiques.         Pour leur part, les requérants contestent l'argument du Gouvernement visant à rapprocher l'indemnisation d'une prestation "ex gratia" puisque la Confédération n'a fourni aucune prestation propre.   Ils considèrent que la nature civile de la contestation ressort des termes mêmes de l'accord Suisse-Zaïre qui fait état des "biens, droits et intérêts appartenant à des personnes (...) de nationalité suisse" et du fait que le Conseil fédéral y donne quittance pour les lésés, les privant ainsi de tout moyen d'action au Zaïre.         Ils font valoir enfin que l'indemnité globale et forfaitaire a été versée pour le compte des ayants-droit, que la Confédération a ainsi repris la dette du Zaïre envers les lésés, mais que la nature de la créance a conservé son caractère patrimonial.         Après avoir examiné les arguments développés par les parties, la Commission considère qu'au regard de sa jurisprudence récente (Beaumartin c/France, No 15287/89, par. 39-41), la question de l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention soulève en l'espèce des problèmes juridiques complexes qu'elle ne saurait résoudre au stade de la recevabilité.   Cette question doit donc faire l'objet d'un examen au fond.   c)     Sur les violations alléguées     i.   Les requérants se plaignent tout d'abord du défaut d'indépendance       et d'impartialité de la Commission d'indemnités étrangères et de la       Commission de recours en matière d'indemnités étrangères.         Le Gouvernement ne conteste pas que la Commission d'indemnités étrangères, composée pour partie de représentants de l'administration fédérale, ne peut être tenue pour un tribunal indépendant au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.         En revanche, il soutient que la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères doit être considérée comme un "tribunal indépendant" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1).   En effet, elle est établie par une loi fédérale, elle est indépendante des pouvoirs exécutif et législatif et à l'égard des parties et son pouvoir de cognition est presque entier sous réserve du grief de l'inopportunité, dont elle ne peut connaître.   Par conséquent, elle satisfait à l'exigence d'indépendance requise par la Convention.         Les requérants estiment que la Commission de recours n'est pas indépendante puisque la nomination de ses membres est laissée à l'entière discrétion du Conseil fédéral.         La Commission rappelle que "pour établir si un organe peut passer pour 'indépendant', il échet de prendre en compte, notamment, le mode de désignation et la durée du mandat de ses membres, l'existence d'une protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s'il y a ou non apparence d'indépendance" (voir Cour eur. D.H., arrêt Langborger du 22 juin 1989, série A n° 155, p. 16, par. 32).         La Commission estime que la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit concernant la question de savoir si la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères est un tribunal indépendant et impartial, questions qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond.         Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée sur ce point au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.         La Commission constate en outre que cette partie de la requête ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.     ii.   Les requérants se plaignent également du défaut de publicité de       la procédure.         Le Gouvernement admet qu'en Suisse les procédures de recours administratif ne respectent souvent pas le principe de publicité.   Il expose que la Commission de recours disposait de tous les éléments nécessaires pour prendre sa décision et qu'elle n'avait pas besoin d'entendre personnellement les requérants.         Les requérants soulignent le caractère absolu du droit à une audience publique.         L'importance que revêt le principe de publicité est définie de la manière suivante dans la jurisprudence de la Cour :         "La publicité de la procédure des organes judiciaires visés à       l'article 6 par. 1 (art. 6-1) protège les justiciables contre une       justice secrète échappant au contrôle du public ;   elle constitue       aussi l'un des moyens qui contribuent à préserver la confiance dans       les cours et tribunaux.   Par la transparence qu'elle donne à       l'administration de la justice, elle aide à réaliser le but de       l'article 6 par. 1 (art. 6-1) :   le procès équitable, dont la       garantie compte parmi les principes de toute société démocratique       au sens de la Convention" (entre autres, arrêts Sutter du       22 février 1984, série A n° 74, p. 12, par. 26, et Axen du       8 décembre 1983, série A n° 72, p. 12, par. 25).         En outre, dans son arrêt Schuler-Zgraggen c/Suisse du 24 juin 1993 (à paraître dans série A n° 263, par. 58), la Cour rappelle que la publicité des débats judiciaires constitue un principe fondamental consacré par l'article 6 par. 1 (art. 6-1).         La Commission estime que la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit concernant la publicité de la procédure, qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond.         Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée sur ce point au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.         La Commission constate en outre que cette partie de la requête ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.     iii. Les requérants se plaignent de la durée de la procédure.         Sur la question de la date à partir de laquelle les requérants pouvaient se prévaloir d'un droit à l'encontre de la Confédération suisse, le Gouvernement soutient que si droit il y avait pour les requérants à une part de l'indemnité, celui-ci ne pouvait être exercé qu'à partir de la décision du Conseil fédéral du 14 décembre 1987 de charger la Commission d'indemnités étrangères d'exécuter l'Accord d'indemnisation, soit après la conclusion de celui-ci et après versement de l'indemnité par le Zaïre.         Le Gouvernement considère que l'appel lancé en 1978 par le Département fédéral des Affaires étrangères invitant les personnes qui se prétendaient lésées à faire valoir leurs prétentions à l'égard du Zaïre ne constituait que la base nécessaire à l'octroi de la protection diplomatique.   Il ajoute qu'il n'existe aucune base légale générale en Suisse qui aurait permis aux requérants de prétendre à être indemnisés.         Les requérants soutiennent que leur droit remonte au 20 octobre 1976, date à laquelle l'Ambassade de Suisse au Zaïre leur a fait savoir qu'elle était saisie du dossier.   Selon eux, leur droit à être indemnisés existait déjà car un accord conclu en 1972 entre la Suisse et le Zaïre prévoyait, en cas de nationalisation par l'un des deux Etats, l'indemnisation des ressortissants de l'autre Etat.         La Commission estime que les requérants pouvaient se prévaloir d'un droit envers la Confédération suisse au plus tôt le 18 janvier 1984, date de l'entrée en vigueur de l'accord d'indemnisation.   En effet, par cet accord, la Confédération suisse s'est engagée à répartir entre les ressortissants suisses lésés au Zaïre l'indemnité globale et forfaitaire que le Zaïre s'est obligé à lui verser.         Le Gouvernement part de l'idée que pour l'appréciation du "délai raisonnable", seule la procédure de répartition est déterminante.   Celle- ci a débuté en 1988 et a pris fin en 1990.         Le Gouvernement explique cette durée par la difficulté d'évaluation du dommage en raison de moyens de preuve précaires et par l'impossibilité de procéder au règlement définitif d'un cas particulier avant que toutes les demandes aient fait l'objet d'une décision ayant acquis force de chose jugée, ce qui n'a été le cas qu'après que les recours aient été examinés et renvoyés à l'instance inférieure.         Le Gouvernement en conclut qu'il n'était pas possible de procéder plus rapidement et que la procédure s'est donc déroulée dans un délai raisonnable.         Les requérants relèvent qu'il leur aura fallu plus de 14 ans depuis que le Gouvernement a été saisi de l'affaire pour obtenir une indemnité dérisoire et en concluent qu'on ne saurait donc parler d'un délai raisonnable.         La Commission estime que le point de départ à prendre en compte pour l'appréciation de la durée de la procédure ne saurait être antérieur à la date à laquelle les requérants pouvaient se prévaloir d'un droit à l'encontre de la Confédération suisse, soit au plus tôt le 18 janvier 1984.   A cette date, les requérants avaient déjà présenté leur demande d'indemnisation.   En effet, le Département fédéral des Affaires étrangères disposait depuis le 16 janvier 1979 des éléments nécessaires à l'appréciation du dommage subi par les requérants.         La Commission rappelle que selon la jurisprudence de la Cour, la période à prendre en considération pour apprécier le délai raisonnable d'une procédure couvre la phase d'exécution (arrêts Martins Moreira du 26 octobre 1988, série A n° 143, p. 16, par. 44 et Guincho du 10 juillet 1984, série A n° 81, p. 13, par. 29).         C'est ainsi le décompte final dressé par la Commission d'indemnités étrangères le 8 octobre 1990 qui a mis un terme à la procédure.         En résumé, la période à prendre en considération va du 18 janvier 1984 au 8 octobre 1990, soit un peu plus de 6 ans et 8 mois.         La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée de la procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et à l'aide des critères suivants :   la complexité de l'affaire, le comportement du (des) requérant(s) et le comportement des autorités saisies de l'affaire (voir notamment Cour eur. D.H., arrêts Erkner et Hofauer du 23 avril 1987, série A n° 117, p. 62, par. 66 et Poiss du même jour, série A n° 117, p. 104, par. 55).         La Commission estime que la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit concernant la durée de la procédure qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête mais nécessitent un examen au fond.         Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée sur ce point au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.   2.     Les requérants reprennent l'argumentation développée dans leur requête, estimant que constitue un traitement dégradant le fait pour la Suisse de les avoir exclus des négociations avec le Zaïre.   Ils invoquent l'article 8 (art. 8) de la Convention.   Eu égard à la nature du grief, la Commission l'a examiné sous l'angle de l'article 3 (art. 3) de la Convention qui dispose que :         "Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements       inhumains ou dégradants."         Toutefois, la Commission n'a décelé aucun élément dans les faits de la cause pouvant donner lieu à l'application de cette disposition.         En particulier, la Commission ne voit pas en quoi le seul fait de ne pas associer les citoyens à des négociations menées entre Etats, négociations qui sont toujours dirigées par des représentants de l'Etat - diplomates ou autres - pourrait constituer un traitement dégradant.         Le grief est dès lors manifestement mal fondé et doit être rejeté conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.         Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,         DECLARE RECEVABLES, tous moyens de fond réservés, les griefs des       requérants concernant le caractère de tribunal indépendant et       impartial de la Commission de recours en matière d'indemnités       étrangères, la durée et le défaut de publicité de la procédure;         DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.             Le Secrétaire                       Le Président en exercise       de la Deuxième Chambre                   de la Deuxième Chambre                    (K. ROGGE)                                (H. DANELIUS)