CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 9 mai 1994

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                    COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME                             Requête No 12868/87                               Giovanni Spadea                                     et                           Michelangela Scalabrino                                   contre                                   Italie                          RAPPORT DE LA COMMISSION                           (adopté le 9 mai 1994)                             TABLE DES MATIERES                                                                    Page   I.     INTRODUCTION       (par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS       (par. 16 - 29). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4   III.   AVIS DE LA COMMISSION       (par. 30 - 55). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8         A.    Grief déclaré recevable            (par. 30). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8         B.    Points en litige            (par. 31). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8         C.    Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1            à la Convention            (par. 32 - 46) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8         CONCLUSION       (par. 47) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12         D.    Sur la violation de l'article 14 de la Convention, combiné            avec l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention            (par. 48 - 53) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12         CONCLUSION       (par. 54) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13         RECAPITULATION       (par. 55) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13         OPINION DISSIDENTE DE M. S. TRECHSEL   . . . . . . . . . . . .14         OPINION DISSIDENTE DE J.C. SOYER. . . . . . . . . . . . . . .15         ANNEXE : DECISION DE RECEVABILITE . . . . . . . . . . . . . .17   I.     INTRODUCTION   1.     On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.   A.     La requête   2.     Les requérants sont deux ressortissants italiens, nés respectivement en 1939 et 1941.   Ils résident à Milan.   Pour la procédure devant la Commission, les requérants, tous deux avocats, agissent en personne.   3.     La requête est dirigée contre l'Italie. Le Gouvernement italien a été représenté par son Agent, M. Luigi Ferrari Bravo, chef du service du Contentieux diplomatique au ministère des Affaires étrangères.   4.     Les requérants sont propriétaires à Milan de deux appartements qu'ils ont achetés en avril 1982. Ces derniers étaient occupés par des locataires dont le bail - compte tenu de la prorogation légale des baux en cours - expirait le 31 décembre 1983.   Suite aux interventions du législateur qui ont eu pour objet tout d'abord la prorogation légale des baux en cours, puis la suspension et l'échelonnement des exécutions forcées des décisions judiciaires ordonnant aux locataires de libérer les lieux, les requérants sont entrés en possession des appartements achetés pour en faire leur habitation en août 1988 et février 1989, soit respectivement plus de six ans et près de sept ans après en avoir fait l'acquisition.         Les requérants estiment avoir été victimes de ce fait d'une atteinte injustifiée à leur droit au respect de leurs biens et invoquent à l'appui de leurs griefs l'article 1 du Protocole N° 1 de la Convention.         Se fondant sur ces mêmes faits, les requérants se sont plaints que ces mesures législatives ont entraîné une discrimination entre locataires et propriétaires ainsi qu'entre les propriétaires d'immeubles à usage d'habitation et propriétaires d'immeubles destinés à d'autres usages.         Les requérants ont également soulevé d'autres griefs concernant la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce qu'ils n'avaient eu ni la possibilité d'attaquer devant le tribunal administratif régional (TAR) les critères de priorité fixés par le Préfet pour l'octroi du concours de la force publique, ni celle d'engager une quelconque action judiciaire au cours de laquelle ils auraient pu soulever la question de la constitutionnalité des lois suspendant l'exécution des mesures d'expulsion.   B.     La procédure   5.     La requête a été introduite le 15 avril 1987 et enregistrée le 22 avril 1987.   6.     Le 6 juin 1990, la Commission a procédé à un premier examen   de la requête.   Elle a décidé de la porter à la connaissance du Gouvernement italien en l'invitant à se prononcer sur la question de savoir si l'impossibilité pour les requérants d'obtenir l'exécution des décisions d'expulsion avait porté atteinte au droit reconnu aux requérants par l'article 1 du Protocole N° 1.   7.     Le Gouvernement italien a présenté ses observations le 21 septembre 1990.         Les requérants y ont répondu le 7 novembre 1990.   8.     Le 5 avril 1993, la Commission a déclaré la requête recevable quant aux griefs tirés par les requérants d'une violation des articles 1 du Protocole N° 1 à la Convention et 14 de la Convention. Elle a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.   9.     Les parties ont également été invitées à présenter leurs observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête.         Le Gouvernement a fait parvenir ses observations par lettre du 2 juin 1993.         Les requérants n'ont pas présenté d'observations.   10.    Après avoir déclaré la requête partiellement recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire.   Des consultations ont eu lieu avec les parties entre le 5 avril 1993 et le 24 mars 1994. Vu la position adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   C.     Le présent rapport   11.    Le présent rapport a été établi par la Commission conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes, en présence des membres suivants :   MM.    C.A. NØRGAARD, Président       S. TRECHSEL       A. WEITZEL       G. JÖRUNDSSON       A.S. GÖZÜBÜYÜK       J.-C. SOYER       H.G. SCHERMERS       H. DANELIUS       F. MARTINEZ       C.L. ROZAKIS Mme    J. LIDDY MM.    L. LOUCAIDES       J.-C. GEUS       M.P. PELLONPÄÄ       G.B. REFFI       M.A. NOWICKI       I. CABRAL BARRETO       B. CONFORTI       N. BRATZA       I. BÉKÉS       J. MUCHA       E. KONSTANTINOV       D. SVÁBY   12.    Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 9 mai 1994 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.   13.    Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de la Convention :         (i)   d'établir les faits, et         (ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.   14.    Le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la requête est joint au présent rapport.   15.    Le texte de l'argumentation écrite des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS   A.     Circonstances particulières de l'affaire   16.    Les requérants sont copropriétaires de deux petits appartements contigus, situés à Milan, qu'ils ont achetés en avril 1982 pour en faire leur habitation et qui, lors de l'achat, faisaient l'objet d'un bail stipulé respectivement les 29 décembre 1962 et 29 décembre 1963.   17.    Par acte notifié le 13 octobre 1982, les requérants donnèrent congé à Mme B. et Mme Z., locataires des appartements en question, les sommant de quitter les lieux à l'échéance des contrats de bail. Celle-ci, compte tenu de la prorogation légale des baux en cours, se situait, en l'espèce, au 31 décembre 1983.   En même temps, les requérants assignèrent Mme B. et Mme Z. devant le juge d'instance (pretore) de Milan, lui demandant d'homologuer la sommation.   18.    Les 22 décembre 1982 et 13 janvier 1983, ce juge fit droit à la demande des requérants, mais il accorda aux locataires un sursis pour libérer les lieux jusqu'au 31 décembre 1984.         Par application des décrets-lois n° 795 du 1er décembre 1984 et n° 12 du 7 février 1985, converti en la loi n° 118 du 5 avril 1985 (ci- après loi n° 118), l'exécution des mesures d'expulsion fut suspendue. En l'espèce, cette suspension étendait ses effets jusqu'au 30 janvier 1986.   19.    Le 14 mars 1986, les requérants engagèrent la procédure d'exécution des décisions d'expulsion, les locataires ne s'y étant pas encore conformées.   Cependant, l'huissier de justice chargé de l'exécution se heurta trois fois - les 9 juin, 9 septembre et 10 octobre 1986 - au refus des locataires de libérer les appartements. Celles-ci, des personnes âgées aux revenus modestes, attendaient, en effet, l'assignation d'une habitation à loyer modéré (alloggio popolare).         Par décret-loi n° 708 du 29 octobre 1986, converti en la loi n° 899 du 23 décembre 1986, l'exécution des mesures d'expulsion fut suspendue jusqu'au 31 mars 1987.   Par ailleurs, cette législation attribua au seul Préfet (Prefetto) le pouvoir d'ordonner, entre le 31 mars 1987 et le 31 mars 1988, que l'exécution se fasse avec l'assistance de la force publique.   20.    Après le 31 mars 1987, l'huissier de justice essaya de procéder à l'exécution des mesures d'expulsion les 14 mai, 15 juin, 22 septembre, 9 novembre, 10 décembre 1987 et 14 janvier 1988, mais sans succès.         Le 8 février 1988, le décret-loi n° 26 du 8 février 1988, converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988, et le décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du 21 février 1989, suspendirent l'exécution des mesures d'expulsion jusqu'au 31 décembre 1988, puis jusqu'au 30 avril 1989.   21.    En août 1988, Mme Z. décéda et les requérants entrèrent en possession de l'un des appartements.   L'autre fut libéré par Mme   B. en février 1989.   Entre-temps, le 22 février 1988, les requérants avaient dû acheter un autre appartement pour s'y établir.   B.     Eléments de droit interne pertinent   22.    Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics, qui ont eu pour objet le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci, mitigé par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par le Gouvernement, ainsi que la prorogation légale de tous les baux en cours et la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution forcée des expulsions.         a) en matière de prorogation légale         La dernière prorogation légale concernant tous les baux en cours, sauf dans certains cas limitativement prévus par la loi, est celle établie par la loi n° 392 du 27 juillet 1978 jusqu'au 31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 décembre 1983 selon les dates de stipulation des contrats de bail.   23.    Il y a lieu de noter cependant que, en ce qui concerne les immeubles destinés à un autre usage que l'habitation, la prorogation légale des baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi n° 118 du 5 avril 1985 a été déclarée inconstitutionnelle par un arrêt de la Cour constitutionnelle (n° 108) du 23 avril 1986. Dans cet arrêt, la Cour a estimé que "les limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci, permettent de considérer légitime la réglementation imposant des restrictions, à condition que cette réglementation ait un caractère extraordinaire et temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à l'article 42 de la Constitution".   24.    Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a rappelé également que la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les immeubles destinés à un autre usage que l'habitation, pour une durée de six mois, établie par la loi n° 118, ne pouvait être considérée isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des baux.   La Cour s'est référée notamment au fait que cette prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et pouvait être un point de départ à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en la matière.   De surcroît, la prorogation légale perpétuait des contrats pour lesquels le loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice des prix à la consommation, "n'était même pas approximativement en rapport avec la nouvelle réalité socio-économique". De plus, cette législation ne prévoyait pour le bailleur la possibilité de rentrer en possession de l'immeuble qu'en cas d'extrême nécessité.   25.    La Cour a également estimé, toujours pour les immeubles destinés à un autre usage que l'habitation, que dans la mesure où la loi n° 118 prévoyait une prorogation généralisée des baux en cours, sans tenir compte des différentes conditions économiques des bailleurs et locataires, ce qui aurait pourtant été nécessaire à des fins de justice   sociale, elle contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi, reconnu par l'article 3 de la Constitution.         b) en matière d'exécution forcée   26.    De nombreuses dispositions ont réglementé la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution forcée des décisions judiciaires ordonnant aux locataires de libérer les lieux (ordinanze di sfratto).         Une première suspension a été mise en place par le décret-loi n° 795 du 1er décembre 1984.   Ses dispositions ont été reprises par le décret-loi n° 12 du 7 février 1985, converti en la loi n° 118 du 5 avril 1985.   Elle concerne la période du 1er décembre 1984 au 30 juin 1985.   Par ailleurs, ces textes prévoyaient l'échelonnement de l'exécution forcée des mesures d'expulsion, aux 1er juillet 1985, 30 septembre 1985, 30 novembre 1985 ou 31 janvier 1986 suivant la date à laquelle le jugement constatant la fin du bail était devenu exécutif.         L'article 1 par. 3 de la loi n° 118, prévoyait qu'une telle suspension ne s'appliquait pas lorsque la libération des lieux avait été ordonnée en raison des retards de paiement des loyers, ni dans les cas prévus à l'article 59, premier alinéa, numéros 1, 2, 7, 8, de la loi n° 392 du 27 juillet 1978   et à l'article 3, premier alinéa, numéros 1, 2, 4, 5 du décret-loi n° 629 du 15 décembre 1979, converti en la loi n° 25 du 15 février 1980 .   27.    Une deuxième suspension a été mise en place par le décret-loi n° 708 du 29 octobre 1986, converti en la loi n° 899 du 23 décembre 1986.         Elle concernait la période du 29 octobre 1986 au 31 mars 1987 et prévoyait les mêmes exceptions que les dispositions précédentes.         Cette loi a également établi qu'il appartenait au préfet de déterminer les critères à suivre pour accorder le concours de la force publique en vue de procéder à l'exécution forcée dans le cas de locataires récalcitrants sur avis d'une "commission" comprenant également les représentants des locataires et propriétaires.         Le paragraphe 5 bis de l'article 3 de la loi n° 899 du 23 décembre 1986 prévoyait également que l'exécution forcée des expulsions était en tout cas suspendue jusqu'au 31 décembre 1987 à l'égard des locataires ayant droit à l'attribution d'un logement social.   28.    Une troisième suspension a été mise en place par le décret-loi n° 26 du 8 février 1988, converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988. Elle concerne la période du 8 février 1988 au 30 septembre 1988 tout d'abord, puis de cette dernière date au 31 décembre 1988.   29.    Une quatrième suspension a été mise en place par le décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du 21 février 1989, jusqu'au 30 avril 1989. Dans les régions touchées par des calamités naturelles la suspension allait jusqu'au 31 décembre 1989.         Cette loi prévoyait également, sauf en cas de nécessité, l'échelonnement de l'octroi du concours de la force publique pour l'exécution des expulsions sur une période de quarante-huit mois, à compter du 1er janvier 1990 et créait une commission préfectorale chargée de fixer les priorités dans l'octroi du concours de la force publique.         L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des dispositions concernant le financement de logements sociaux et les aides au logement.   III.   AVIS DE LA COMMISSION   A.     Grief déclaré recevable   30.    La Commission a déclaré recevable le grief tiré par les requérants d'une violation des articles 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention et 14 (art. 14) de la Convention en ce que par effet des mesures législatives mises en place à partir du 1er décembre 1984, ils auraient été injustement privés de l'usage de leurs appartements entre le 31 décembre 1984 et les mois d'août 1988 et février 1989.   B.     Points en litige   31.    Les points en litige en l'espèce sont les suivants :   - y a-t-il eu violation du droit des requérants au respect de leurs biens - tel que garanti par l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) - du fait des interventions législatives conjuguées à l'impossibilité d'obtenir le concours de la force publique afin de procéder à l'expulsion forcée des locataires lorsque celle-ci était autorisée ?   - y a-t-il eu violation de l'article 14 de la Convention combiné à l'article 1 du Protocole n° 1 (art. 14+P1-1) du fait que cette législation protégerait les locataires au préjudice des propriétaires et qu'elle ne viserait que les propriétaires d'immeubles à usage d'habitation et n'affecterait pas les droits des autres propriétaires ?   C.     Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)       à la Convention   32.    L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention dispose que :         "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses       biens.   Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause       d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et       les principes généraux du droit international.         Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que       possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent       nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à       l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou       d'autres contributions ou des amendes."         a)    Considérations générales   33.    Le maintien dans les lieux des locataires, après l'échéance du bail et l'homologation judiciaire de la sommation leur enjoignant de libérer les lieux a été rendu possible par l'adoption de lois suspendant l'exécution des décisions judiciaires et rendant impossible l'exécution forcée de ces mêmes décisions. Les requérants ont allégué que cela a eu pour effet de limiter leur droit d'user et de disposer de leurs biens et a enfreint de ce fait l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).   34.    Selon la jurisprudence de la Cour (voir Cour eur. D.H., arrêt Mellacher et autres du 19 décembre 1989, série A n° 169, p. 24, par. 42) "l'article 1 garantit en substance le droit de propriété (arrêt Marckx du 13 juin 1979, série A n° 31, pp. 27-28, par. 63).   Il contient trois normes distinctes : la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général en mettant en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires à cette fin (arrêt Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A n° 52, p. 24, par. 61).   Il   ne   s'agit   pas   pour   autant   de règles dépourvues de rapport entre elles ; la deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première (voir notamment l'arrêt Lithgow et autres du 8 juillet 1986, série A n° 102, p. 46, par. 106)."   35.    En l'espèce la Commission est d'avis que le maintien dans les lieux des locataires ne s'analyse ni en une expropriation formelle - car il n'y a pas eu transfert de propriété - ni en une expropriation de fait puisqu'en contrepartie de l'occupation de leurs appartements les requérants percevaient un loyer. En outre, les requérants pouvaient à tout moment vendre leurs appartements bien qu'occupés par leurs locataires.         Les mesures dont il s'agit s'analysent donc en une réglementation de "l'usage des biens" et doivent dès lors être examinées à la lumière du deuxième alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).   36.    La Commission rappelle les considérations introductives de la Cour dans l'affaire Mellacher et autres précitée (ibidem, p. 25, par. 45) :         "Le second alinéa laisse aux Etats le droit d'adopter les lois       qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens       conformément à l'intérêt général.         Pareilles lois sont particulièrement indiquées et fréquentes dans       le domaine du logement, qui occupe une place centrale dans les       politiques sociales et économiques de nos sociétés modernes. Dans       la mise en oeuvre de telles politiques, le législateur doit jouir       d'une grande latitude pour se prononcer tant sur l'existence d'un       problème d'intérêt public appelant une réglementation que sur le       choix des modalités d'application de cette dernière.   La Cour       respecte la manière dont il conçoit les impératifs de l'intérêt       général, sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu       de base raisonnable (arrêt James et autres du 21 février 1986,       série A n° 98, p. 32, par. 46)."         La Commission rappelle également que "le second alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) doit se lire à la lumière du principe consacré par la première phrase de l'article. Par conséquent, une mesure d'ingérence doit ménager un «juste équilibre» entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu. La recherche de pareil équilibre se reflète dans la structure de l'article 1 (P1-1) tout entier, donc aussi dans le second alinéa. Il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé" (voir Cour eur. D. H., arrêt Mellacher et autres précité, p. 27, par. 48).         La Commission doit donc vérifier si les lois mises en cause par les requérants répondent à un impératif d'intérêt général et si elles réalisent un juste équilibre entre celui-ci et les intérêts des requérants.         b) Le cas d'espèce   37.    Le Gouvernement allègue que la suspension de l'exécution des mesures d'expulsion était dictée par la nécessité de faire face à la pénurie de logements sociaux dans certaines communes, comme Milan, et donc à la difficulté de reloger dans des habitations de ce type des locataires aux ressources modestes sous le coup d'une mesure d'expulsion.   Cette suspension s'était avérée nécessaire en raison du fait que, compte tenu des prorogations légales des baux en cours édictées précédemment, de nombreux contrats venaient à échéance dans les années 1982 et 1983.   Cette situation était susceptible de provoquer d'importantes tensions sociales et d'avoir de fortes répercussions sur l'ordre public. L'Etat a donc recouru à des lois permettant l'exécution graduelle des mesures d'expulsion.         Quant à l'octroi du concours de la force publique en vue de permettre l'exécution forcée des expulsions, le Gouvernement a indiqué que des règles ont dû être édictées à cet égard en raison du nombre d'expulsions à exécuter et de l'impossibilité pratique de garantir en même temps et à chacun, dans le cadre de chaque préfecture, le concours de la force publique.   38.    Les requérants reprochent en substance au Gouvernement d'avoir par une politique inappropriée, voire par l'absence de politique en matière de logement ou d'interventions concrètes dans ce domaine, été à l'origine de la situation qu'ils dénoncent.   39.    La Commission est d'avis dès l'abord que les observations formulées par les requérants ne démentent ni la réalité de la situation décrite par le Gouvernement ni les justifications qu'il a fournies sur la nécessité des mesures adoptées.         En effet, il ne fait aucun doute que ces dernières correspondaient à un besoin urgent en matière de logement, étaient dictées par l'intérêt général et avaient pour but d'éliminer des risques de tensions sociales et des menaces pour l'ordre public qui pouvaient découler de l'exécution forcée de nombreuses expulsions. Elle admet donc que ces mesures poursuivaient un but légitime conforme à l'intérêt général (voir, Cour eur. D.H., arrêt Mellacher et autres précité, p. 26, par. 47).   40.    Toutefois, la Commission se doit d'examiner si un juste équilibre a été ménagé entre l'intérêt général de la communauté et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux des individus. Dans des affaires similaires (voir, notamment, N° 11381/85, déc. 3.3.86, D.R. 46 p. 206) la Commission avait accordé beaucoup de poids au fait que les mesures de suspension des expulsions étaient édictées pour des périodes de temps limitées.   Elle avait estimé en outre, au vu de la durée de l'ingérence qui en résultait, que dans les circonstances de l'espèce le sacrifice   imposé aux requérants n'était pas disproportionné par rapport au but légitime poursuivi.   41.    Pour les requérants, les prorogations et suspensions des exécutions forcées des expulsions constituent des mesures restrictives de l'usage de leurs biens. Ces mesures sont disproportionnées non seulement parce qu'elles ont été en vigueur depuis des années mais encore parce que durant toutes ces années les propriétaires ont été obligés de supporter l'inertie de l'Etat tant sur le plan de la construction ou acquisition de maisons pour les personnes expulsées que sur le plan de l'élaboration d'une législation plus adaptée en matière de baux.   42.    Le Gouvernement a rappelé les raisons d'ordre social et de maintien de l'ordre public qui ont motivé l'étalement dans le temps des exécutions forcées. Le Gouvernement estime que ces mesures ne méconnaissent pas les exigences de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).   43.    La Commission est d'avis tout d'abord que l'ingérence résultant de la législation mise en cause ne cesse pas du seul fait que le propriétaire continue de percevoir un loyer : comme l'a relevé à juste titre la Cour constitutionnelle italienne dans son arrêt (n° 108) du 23 avril 1986 relatif aux immeubles destinés à un autre usage que l'habitation, la plupart des loyers payés par les locataires, compte tenu de l'application successive de lois imposant le blocage des loyers puis la prorogation légale des baux en cours, "n'était même pas approximativement en rapport avec la nouvelle réalité socio- économique".   44.    Afin de vérifier si en matière de blocage de l'augmentation des loyers, de prorogation légale des baux en cours et de suspension de l'exécution des mesures d'expulsion un juste équilibre est assuré entre l'intérêt général et celui des individus concernés, la Commission estime qu'il convient d'examiner dans chaque cas d'espèce si la préférence accordée au locataire était justifiée au regard du but poursuivi par la loi. La Commission note à ce propos que les dispositions législatives relatives à la prorogation des baux, à la suspension et à l'échelonnement de l'exécution des décisions judiciaires d'expulsion prévoient certaines exceptions. Parmi celles-ci figurent notamment les immeubles affectés à d'autres usages que celui d'habitation, le cas des bailleurs ayant un besoin urgent de disposer de l'immeuble pour eux-mêmes, leurs ascendants ou descendants, le cas où le locataire peut disposer d'un autre immeuble. Il faut donc tout d'abord vérifier dans chaque cas si les propriétaires remplissaient les conditions nécessaires pour invoquer l'une ou l'autre de ces exceptions et s'ils ont été empêchés néanmoins de rentrer en possession de leur appartement, avant de se demander si le sacrifice qui leur avait été imposé n'était pas de toute façon disproportionné par rapport au but poursuivi par la loi.   45.    En ce qui concerne la présente requête, la Commission note que les locataires qui occupaient l'appartement des requérants attendaient l'attribution d'une habitation à loyer modéré et que de l'aveu même des requérants il s'agissait de personnes âgées disposant de revenus modestes.    La Commission est d'avis que les locataires des requérants pouvaient à juste titre prétendre à une protection sociale renforcée. Elle relève par contre que les   requérants, qui avaient acheté les appartements dans le but d'y fixer leur domicile ont reconnu qu'ils n'avaient pas une nécessité absolue de disposer de leur appartement encore qu'ils aient été contraints pour se loger d'acheter un autre appartement.   La Commission considère donc que dans le cas d'espèce la protection renforcée dont ont bénéficié les locataires occupant les appartements litigieux n'était pas déraisonnable au regard du but de justice sociale poursuivi par la loi.   46.    La Commission relève ensuite que l'ingérence litigieuse a été respectivement d'environ trois ans et huit mois (du 31 décembre 1984 au mois d'août 1988) pour le premier appartement et d'environ quatre ans et deux mois (du 31 décembre 1984 au mois de février 1989) pour le deuxième appartement. Elle considère que s'il est vrai que les requérants ont été privés   de l'usage de leurs biens pendant une période importante, celle-ci n'est cependant pas supérieure à ce qui avait pu être considéré comme nécessaire dans les circonstances particulières de l'espèce et que ces privations n'ont pas méconnu les exigences du second alinéa du Protocole N° 1 (voir, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Mellacher et autres précité, p. 30, par. 57).   CONCLUSION   47.    La Commission conclut, par vingt et une voix contre deux, qu'il n'y a pas eu en l'espèce violation de l'article 1 par. 1 du Protocole N° 1 (P1-1-1) à la Convention.   D.     Sur la violation de l'article 14 de la Convention, combiné avec       l'article 1 du Protocole N° 1 (art. 14+P1-1)   48.    Aux termes de l'article 14 (art. 14) de la Convention,         "La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente       Convention doit être assurée sans distinction aucune, fondé       notamment   sur   le   sexe, la   race, la couleur, la   langue, la       religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions,       l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité       nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation."   49.    Les requérants affirment que la législation d'urgence litigieuse contient une double discrimination à leur égard.         Ils font valoir en effet que cette législation protégerait les locataires au préjudice des propriétaires et que, suite à l'intervention de la Cour constitutionnelle, elle ne viserait que les propriétaires d'immeubles à usage d'habitation et n'affecterait pas les droits des autres propriétaires.   50.    Le Gouvernement estime que cette allégation est sans fondement.   51.    La Commission rappelle la jurisprudence constante de la Cour en matière de discrimination. Ainsi, l'article 14 (art. 14) protège contre toute discrimination les individus placés dans des situations analogues (voir Cour eur. D.H., arrêt Van der Mussele du 29 novembre 1983, série A n° 70, par. 46, p. 22).         La Cour a également précisé que "les Etats contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d'autres égards analogues justifient des distinctions de traitement juridique.   Son étendue varie selon les circonstances, les domaines et le contexte" (voir Cour eur. D.H., arrêt Inze du 28 octobre 1987, série A n° 126, par. 41, p. 18). "Au regard de l'article 14 (art. 14), une distinction est discriminatoire si elle manque de justification objective et raisonnable, c'est-à-dire si elle ne poursuit pas un but légitime ou s'il n'y a pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé" (voir Cour eur. D.H., arrêt Inze précité, par. 41, p. 18).   52.    Quant à l'argument relatif à la discrimination entre propriétaires et locataires il soulève la question de la proportionnalité des mesures ou restrictions litigieuses par rapport au but recherché et à l'équilibre à ménager entre les intérêts des individus et l'intérêt général, question qui a déjà été examinée dans le cadre du grief tiré de la violation de l'article 1 du Protocole N°1 (P1-1) (voir par. 39 à 46 ci-dessus).   53.    Quant à la différence de traitement, relative à l'exécution forcée des expulsions, introduite entre propriétaires d'immeubles à usage d'habitation et propriétaires d'immeubles destinés à d'autres usages, la Commission relève tout d'abord qu'elle concerne   des propriétaires placés dans des situations différentes puisque leurs immeubles sont destinés à des usages différents.         Par ailleurs, à supposer même qu'un problème puisse surgir en l'occurrence, la Commission estime que la distinction se justifie au regard du but poursuivi par les mesures litigieuses qui visent à faire face à une situation de crise du logement. Il n'est donc pas déraisonnable de les circonscrire aux immeubles à usage d'habitation. Dans la mesure où la loi distingue entre les uns et les autres, la Commission considère que la distinction ainsi établie a une justification objective et raisonnable et n'a dès lors pas un caractère discriminatoire (voir, avis de la Commission, Cour eur. D. H., arrêt James et autres, série A n° 98, par. 163, p. 75).   CONCLUSION   54.    La Commission conclut, par vingt-deux voix contre une, qu'il n'y a pas eu en l'espèce violation de l'article 14 de la Convention, combiné avec l'article 1 du Protocole N° 1 (art. 14+P1-1).   RECAPITULATION   55.    La Commission conclut, par vingt et une voix contre deux, qu'il n'y a pas eu en l'espèce violation de l'article 1 par. 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention.         La Commission conclut, par vingt-deux voix contre une, qu'il n'y a pas eu en l'espèce violation de l'article 14 de la Convention, combiné avec l'article 1 du Protocole N° 1 (art. 14+P1-1).         Le Secrétaire de la                            Le Président de la            Commission                                    Commission           (H.C. KRÜGER)                                  (C.A. NØRGAARD)                                                          (Or. français)                    OPINION DISSIDENTE DE M. S. TRECHSEL         Contrairement à la majorité de la Commission, je suis arrivé, dans la présente affaire, à la conclusion que l'article 1 du Protocole N° 1 a été violé.   Je tiens à préciser, cependant, que je ne rejette pas les arguments de la majorité pour autant qu'elle concerne la question de la proportionnalité. En effet, mon opinion dissidente se base sur une considération étrangère au raisonnement de la majorité.         Ce qui me paraît décisif est un élément formel. Je ne peux pas rester indifférent vis-à-vis du problème qui doit trancher la question de savoir si l'intérêt de la collectivité doit prévaloir sur celui des requérants. Dans la présente affaire, il y a eu intervention de l'autorité judiciaire.   En effet, le juge a fait droit à la demande des requérants tout en accordant aux locataires un sursis pour libérer les lieux.   Les locataires ont cependant tout simplement refusé de donner suite, et ceci même en dehors des périodes au cours desquelles la législation leur accordait une protection passagère.   Or, à mon avis il n'est pas concevable, dans un Etat fondé sur le droit, qu'une décision judiciaire soit ignorée et qu'il y ait refus de l'exécuter pour la simple raison que l'autorité administrative ne le juge pas utile. Il ne me paraît pas acceptable non plus que le Gouvernement, devant la Commission, puisse justifier l'atteinte aux droits des requérants après que l'autorité judiciaire ait jugé en faveur de ces derniers. A mon avis, l'autorité administrative était obligée, dans la présente affaire, à exécuter le jugement rendu pour "reconnaître" ("shall secure"!) le droit des requérants au respect de leurs biens.                                                          (Or. français)                     OPINION DISSIDENTE DE M. J.C. SOYER         Si notre époque pratiquait encore l'allégorie, j'aurais osé dépeindre l'avis de la Commission comme figurant avec élégance "la Dialectique et l'Ingéniosité au secours de l'Injustice".         L'injustice, parce que les propriétaires d'un logement se voient empêchés, sur une longue période, d'utiliser leur bien, et même d'en recevoir un loyer, si ce n'est très au-dessous du prix normal d'usage. Et cela, pour la simple raison que les occupants, maintenus dans les lieux très au-delà de la date d'expiration de leur bail, sont des personnes de faibles ressources.         Cette solution, légitimée par la Commission, pourrait être avantageusement étendue à des biens ou des services divers, dès lors qu'ils sont de première nécessité.   Par exemple, ne devrait-on pas, puisque les denrées alimentaires sont hors de prix pour les gens modestes, leur permettre des prélèvements gratuits - et périodiques - dans les supermarchés du voisinage ? Ne devrait-on pas secourir ceux qui grelottent en les autorisant à se servir, chaque hiver, aux frais du tailleur voisin, puisqu'il dispose de vêtements dont les malheureux ont besoin ?         Sans doute, au sein des Etats membres du Conseil de l'Europe, la solidarité sociale doit-elle être entendue généreusement.   Mais elle ne peut pas s'organiser de façon durable autour de prélèvements de hasard, de rançonnements de circonstance.   S'il faut que les riches aident les pauvres, que ce soit à raison de leurs facultés contributives considérées dans leur ensemble.   C'est à quoi, précisément, est consacré l'impôt démocratique.         Il existe donc d'autres solutions à la crise aiguë du logement : par exemple une allocation d'aide au loyer, financée fiscalement et reçue par les plus défavorisés.   De telles solutions sont beaucoup plus équitables et sont d'ailleurs moins malthusiennes que le blocage des loyers et le maintien, contre toute stipulation contractuelle, des gens en place.         Car un des effets immanquables de la taxation des loyers et de la prorogation des baux, quand elles ne sont pas exceptionnelles et passagères, est de raréfier les habitations locatives, en décourageant les propriétaires potentiels.   De sorte que cette taxation, par ses effets pervers, élève le prix des loyers, et nuit donc surtout à ceux qui n'ont pas beaucoup d'argent pour se loger.   Tandis que les grosses fortunes n'ont aucun mal à trouver des investissements moins risqués que dans le secteur des immeubles en location.         La Cour Constitutionnelle d'Italie n'a d'ailleurs pas manqué de relever ces évidences.   Dans son arrêt du 23 avril 1986, elle a jugé que le blocage des loyers, par sa perpétuation, est incompatible avec le droit de propriété consacré par la Constitution.   Elle a constaté que des transferts de charges, opérés au mépris des conditions économiques (traduisons : au petit malheur la chance), contreviennent au principe de l'égalité des citoyens devant la loi.         Il est vrai que ce bel arrêt ne vaut pas, souligne la Commission, pour les baux d'habitation.   Mais le sentiment instinctif de justice, les lois incontournables de l'économie, la Constitution italienne, les textes de la Convention, distinguent-ils entre les diverses sortes de baux ?         Les principes d'un Etat de Droit ne peuvent valoir par intermittences, au gré d'un impressionnisme à courte vue.   C'est pourquoi je pense que le système mis en place viole par lui-même l'article 1 du Protocole N° 1, pris isolément ou pris en conjonction avec l'article 14 de la Convention.         Bien entendu, je relève aussi, comme le fait l'autre opinion dissidente présentée par M. TRECHSEL dans la même affaire, qu'il n'est pas acceptable, dans un Etat de Droit, que les décisions judiciaires soient mises en échec, et sans détour, par un refus d'exécution de l'autorité administrative. C'est un des réactifs connus de l'arbitraire.   Il est surprenant de s'en accommoder ici.