CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 31 août 1994

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                   COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME                               DEUXIEME CHAMBRE                             Requête N° 20757/92                                      O.G.                                   contre                                  la France                          RAPPORT DE LA COMMISSION                          (adopté le 31 août 1994)                             TABLE DES MATIERES                                                                      Page   I.     INTRODUCTION       (par. 1 - 5). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS       (par. 6 - 39) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2   III.   AVIS DE LA COMMISSION       (par. 40   - 54) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6         A.    Grief déclaré recevable            (par. 40). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6         B.    Point en litige            (par. 41). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6         C.    Sur la violation de l'article 6 de la Convention            (par. 42 - 53) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6              CONCLUSION            (par. 54 ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9   ANNEXE : DECISION SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . .10   I.     INTRODUCTION   1.     Le présent rapport concerne la requête N° 20757/92, introduite le 17 juillet 1992 contre la France, et enregistrée le 1er octobre 1992.         La requérante est une ressortissante française née en 1921 et résidant à Deuil la Barre.         La requérante est représentée devant la Commission par Maître A. Confino, avocat au barreau de Paris.         Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent, M. Jean-Pierre Puissochet, Directeur des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.   2.     Cette requête a été communiquée le 14 mai 1993 au Gouvernement. A la suite d'un échange de mémoires, la requête a été déclarée recevable le 6 avril 1994. Le texte de la décision sur la recevabilité se trouve annexé au présent rapport.   3.     Ayant constaté qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un règlement amiable au sens de l'article 28 par. 1 (b) de la Convention, la Commission (Deuxième Chambre), après délibérations, a adopté le 31 août 1994 le présent rapport aux termes de l'article 31 par. 1 de la Convention, en présence des membres suivants :           MM.   S. TRECHSEL, Président            H. DANELIUS            G. JÖRUNDSSON            J.-C. SOYER            H.G. SCHERMERS       Mme   G.H. THUNE       MM.   F. MARTINEZ            L. LOUCAIDES            J.-C. GEUS            M.A. NOWICKI            I. CABRAL BARRETO            J. MUCHA            D. SVÁBY   4.     Dans ce rapport, la Commission a formulé son avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de la France, une violation de la Convention.   5.     Le texte du présent rapport sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS   1.     Circonstances particulières de l'affaire   6.     En avril 1962, aux termes d'une convention de concession relative à la rénovation urbaine de la commune de Montmagny, cette commune conclut un marché public avec une société de construction, ci-après dénommée le maître d'ouvrage.   7.     En février 1967, le maître d'ouvrage fit procéder, sous la surveillance d'architectes, à la démolition d'un vieil immeuble contigu à la propriété de la requérante. Par précaution, cette dernière fit constater, avant le début des travaux, le bon état de son immeuble. Dès le démarrage des travaux de démolition, des dommages apparurent dans son pavillon. La requérante s'en plaignit dès le début de l'année 1967.   8.     Le 7 janvier 1976, la requérante obtint, contre les diverses sociétés impliquées dans l'opération, une ordonnance de référé désignant un expert.   9.     Le 1er décembre 1976, cette ordonnance fut déclarée commune notamment à la ville de Montmagny et au ministère de l'Equipement. Le 27 juin 1977, l'expert déposa son rapport constatant les dommages et chiffrant le coût des travaux de remise en état.   10.    Les 15 et 16 décembre 1977, la requérante et son époux assignèrent les entreprises intervenantes dans l'opération de rénovation urbaine en responsabilité et indemnisation devant le tribunal de grande instance de Pontoise.   11.    Le 21 juillet 1978, la société anonyme d'habitation à loyer modéré "La Résidence Urbaine", qui avait acquis en 1970 la propriété de certaines parcelles incluses dans l'opération de rénovation, appela en garantie l'entreprise de construction et l'architecte auxquels elle avait confié l'édification d'un ensemble immobilier.     12.    Le 11 octobre 1978, la requérante et ses enfants reprirent l'instance à la suite du décès de leur époux et ayant-droit.   13.    Après une audience de jugement du 25 avril 1979, le tribunal de grande instance de Pontoise joignit les deux procédures et rendit son jugement le 30 mai 1979, par lequel il se déclara incompétent pour connaître de la demande dirigée contre la société chargée des travaux de voirie, condamna quatre des entreprises impliquées dans l'opération de rénovation à indemniser solidairement la requérante, mit la société "La Résidence Urbaine" hors de cause et constata que la procédure engagée par celle-ci était devenue sans objet.   14.    La procédure judiciaire concernant plusieurs entreprises du bâtiment, des sociétés immobilières, des architectes, des entreprises de démolition et la requérante, se poursuivit devant la cour d'appel de Versailles saisie d'un appel principal du 5 juillet 1979 par le maître d'ouvrage et d'appels incidents de l'entreprise de démolition et des architectes du 27 juillet 1979. Par ordonnance du 19 mars 1980, le conseiller de la mise en état joignit les deux appels.   15.    Le maître d'ouvrage demanda à la cour d'appel de juger que le préjudice allégué trouvait sa cause exclusive et déterminante dans une opération de travail public et échappait ainsi à la compétence de la juridiction de l'ordre judiciaire, au profit de la juridiction administrative.   16.    Les parties ayant convenu de ne plaider devant la cour que sur la compétence, la procédure fut clôturée par ordonnance du 14 mai 1980.   17.    Par arrêt rendu le 4 juillet 1980 suivant audience publique du 30 mai 1980, la cour d'appel de Versailles considéra qu'elle ne pouvait pas se prononcer sur sa compétence sans trancher le fond. Elle révoqua l'ordonnance de clôture et renvoya la procédure à la mise en état pour conclusions sur le fond. Au cours de l'instruction, il fut soutenu pour la première fois qu'un bulldozer utilisé pour les travaux de démolition était à l'origine des dommages.   18.    Le 9 janvier 1981 furent assignés devant la cour d'appel l'architecte et l'entreprise de démolition à l'initiative de la société "La Résidence Urbaine".   19.    Le 8 juillet 1981 fut rendue l'ordonnance de clôture. Le 25 juillet 1981, le tribunal de commerce prononça la liquidation des biens du maître d'ouvrage. Le 29 septembre 1981, lors d'une audience, la liquidation judiciaire du maître d'ouvrage fut portée à la connaissance de la cour d'appel. A l'audience du 8 octobre 1981, devant la cour, le syndic désigné pour la liquidation des biens intervint dans la procédure.   20.    Par un arrêt du 22 octobre 1981, la cour d'appel révoqua l'ordonnance de clôture du 8 juillet 1981 et renvoya à nouveau la procédure à la mise en état au vu de l'intervention du syndic désigné pour la liquidation des biens du maître d'ouvrage. La requérante appela alors en garantie dans la procédure l'assureur du maître d'ouvrage.   21.    Entre le 3 février 1982 et le 8 juin 1982 intervinrent les conclusions des différentes parties à la procédure. Le 9 juin 1982, le juge à la mise en état de la cour d'appel rendit une ordonnance de clôture.   22.    Par arrêt du 24 septembre 1982, la cour d'appel de Versailles jugea que le dommage invoqué par la requérante n'avait pu trouver son origine "que dans l'exécution des travaux publics effectués par une société d'économie mixte, concessionnaire d'une commune pour la rénovation d'une zone urbaine". La cour considéra cependant que la requérante n'avait pas rapporté la preuve que l'intervention du bulldozer pour l'exécution des travaux publics avait été la cause génératrice du dommage, pour que, conformément à la loi du 31 décembre 1957, la compétence judiciaire soit reconnue. Elle infirma le jugement de première instance et renvoya la requérante "à se pourvoir ainsi qu'il appartiendra devant la juridiction compétente". La requérante fut condamnée aux dépens de première instance et d'appel.   23.    Le 22 août 1983, le sénateur Pierre Salvi, à la demande de la requérante, saisit le Médiateur de la République. Ce recours gracieux aboutit à un échec.   24.    Le 23 décembre 1983, la requérante s'adressa au tribunal administratif de Versailles afin obtenir l'indemnisation, après expertise, du préjudice consécutif à la démolition de l'immeuble contigu à sa propriété.   25.    Entre le 28 février 1984 et le 3 décembre 1987 intervinrent les observations en défense et mémoires en réplique des différentes parties à la procédure. La requérante déposa son mémoire le 24 avril 1984.   26.    Par lettre du 16 décembre 1985, le sénateur Pierre Salvi consulta le Président du tribunal administratif de Versailles, afin d'obtenir des précisions sur les délais dans lesquels l'inscription au rôle de cette affaire contentieuse serait enfin accomplie.   27.    Par courrier du 30 décembre 1985, le Président du tribunal administratif de Versailles faisait savoir au sénateur Salvi que le dossier qui avait été constitué dans le litige opposant la requérante au maître d'ouvrage, avait été attribué à un conseiller-rapporteur et qu'il serait jugé très prochainement.   28.    Le 3 juin 1986, le sénateur indiquait à la requérante qu'il avait reçu des informations du Médiateur de la République, lui précisant que le Président du tribunal administratif de Versailles lui avait fait savoir que l'affaire devait être instruite lors d'une audience au deuxième trimestre de 1986. La requérante n'ayant reçu aucun avis d'audience, écrivit de nouveau au sénateur Salvi le 26 septembre 1986. Le 4 novembre 1986, le sénateur précisa qu'il faisait le nécessaire, mais aucune suite ne fut donnée.   29.    Par jugement avant dire droit du 28 janvier 1988, le tribunal administratif de Versailles ordonna une expertise aux frais de la requérante. La requérante déposa un mémoire le 23 janvier 1989.   30.    Le 16 juin 1989, la requérante écrivit directement au Président du tribunal administratif de Versailles, lui demandant de juger l'affaire dès que possible.   31.    Au vu du rapport d'expert déposé le 25 octobre 1988 reprenant en bonne partie celui du 27 juin 1977, et des différentes conclusions des parties, le tribunal administratif de Versailles considéra, par jugement en date du 12 octobre 1989, que le contentieux engagé par la requérante ne concernait que la requérante et la société "La Résidence Urbaine" qui avait racheté les droits à construire au maître d'ouvrage avec lequel elle ne pouvait être regardée comme étant liée par un contrat administratif.   32.    Le tribunal jugea que le litige relevait de la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire aux motifs que :         "Il ressort de l'expertise diligentée que le contentieux engagé       par les consorts G. à la suite de désordres causés à leur       pavillon et consécutifs à une opération de rénovation urbaine       entreprise à Montmagny ne concerne que les requérants et la S.A.       d'H.L.M. ('la Résidence urbaine'), que celle-ci, qui a racheté       les droits de construire sur une partie de la zone à rénover à       la S.E.M.E.A.S.O. ne peut être regardée comme liée à cette       dernière par un contrat administratif; que dans ces conditions       et en l'état du dossier, il apparaît que le litige ressort de la       compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire".   33.    Compte tenu de l'arrêt du 24 septembre 1982 devenu définitif par lequel la cour d'appel avait décliné la compétence des tribunaux judiciaires, le tribunal administratif renvoya au tribunal des conflits le soin de trancher la question de la compétence et sursit à toute procédure jusqu'à sa décision.   34.    Le tribunal des conflits rendit son arrêt le 26 mars 1990. Il jugea que les opérations de rénovation avaient le caractère de travaux publics et attribua compétence au tribunal administratif de Versailles pour statuer sur le litige opposant la requérante à la commune, au maître d'ouvrage et aux architectes.   35.    La décision de renvoi fut enregistrée le 24 avril 1990 au greffe du tribunal administratif de Versailles. Les 12 et 14 juin 1990, l'assureur du maître d'ouvrage et la requérante déposèrent leurs mémoires.   36.    Par jugement du 5 juillet 1990, le tribunal déclara la commune, le maître d'ouvrage, l'entreprise de démolition et un architecte responsables pour un tiers des conséquences dommageables subis par la requérante. Il les condamna à payer chacun à la requérante environ 90 000 francs et 10 000 francs au titre de l'article R. 222 du Code des tribunaux et cours administratives d'appel. Le maître d'ouvrage fut condamné à garantir la commune de toute condamnation, et les frais d'expertise avancés par la requérante furent mis à la charge des défendeurs.   37.    L'architecte, l'entreprise de démolition et la commune interjetèrent appel de ce jugement auprès de la cour administrative d'appel de Paris en août et septembre 1990.         Pour sa part, dans ses conclusions du 18 septembre 1990, la requérante contesta l'abattement de vétusté de 30 % retenu par les premiers juges et invoqua, en raison de la durée de la procédure, la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention européenne des Droits de l'Homme.   38.    Par arrêt en date du 4 février 1992, la cour administrative d'appel de Paris porta à environ 96 000 francs l'indemnité fixée par les premiers juges et à 20 000 francs la somme à payer à la requérante en application des dispositions relatives à la procédure devant les juridictions administratives. Elle condamna la commune à garantir l'entreprise de démolition de toute condamnation.   2. Droit interne     39.    Règles propres au contentieux administratif         "En ce qui concerne l'instance, trois règles particulières sont importantes et significatives : la procédure devant le juge administratif est inquisitoriale, secrète et écrite." ( Le droit administratif français, Guy Braibant, Dalloz 1992, p. 499).   III.   AVIS DE LA COMMISSION   A.     Grief déclaré recevable   40.    La Commission a déclaré recevable le grief de la requérante, selon lequel sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.   B.     Point en litige   41.    Le seul point en litige est le suivant : la durée de la procédure litigieuse a-t-elle excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ?   C.     Sur la violation de l'article 6 de la Convention   42.    L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose notamment :         "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue .... dans       un délai raisonnable, par un tribunal .... qui décidera .... des       contestations sur ses droits et obligations de caractère civil       ...."   43.    L'objet de la procédure en question concernait, en matière de droit de la construction, une demande en réparation des dommages subis par la requérante suite à la démolition d'un immeuble contigu à sa propriété. Cette procédure tendait à faire décider d'une contestation sur des "droits et obligations de caractère civil" et se situe donc dans le champ d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.   44.    La durée de la procédure litigieuse qui a débuté le 15 décembre 1977 par l'assignation des entreprises intervenantes dans l'opération de rénovation urbaine devant le tribunal de grande instance de Pontoise et s'est terminée le 4 février 1992 par l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris, est de plus de quatorze ans.   45.    La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le comportement des parties et le comportement des autorités saisies de l'affaire (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991, série A n° 198, p. 12, par. 30).   46.    La requérante fait observer que la procédure n'offrait pas un degré de complexité supérieur à celui qu'on rencontre habituellement en matière de construction.   47.     Concernant son "comportement", la requérante précise que la diligence particulière exigée par la Cour européenne ne joue qu'en matière civile dans le cadre d'une procédure prévue par la loi et qui est accessible et efficace. Or, elle précise qu'en matière administrative, les parties n'ont pas la maîtrise de la procédure qui est essentiellement écrite et conduite par le juge. De plus, elle souligne que ni l'article R. 149 ni le Chapitre III du Code des tribunaux administratifs, invoqués par le Gouvernement, ne contiennent de dispositions permettant aux parties de demander au juge la clôture de l'instruction et la fixation d'une date d'audience.         Par ailleurs, la requérante ajoute, qu'outre ses diligences procédurales face à la lenteur de la juridiction administrative, elle a tenté de faire avancer l'affaire devant le tribunal administratif en saisissant le Médiateur de la République le 22 août 1983, mais que ce recours gracieux n'aboutit pas. Suite à quoi, le 16 juin 1989, la requérante écrivit directement au Président du tribunal administratif aux fins de faire accélérer l'affaire, sans plus de succès.         En ce qui concerne le comportement des autorités nationales, la requérante précise que le juge administratif aurait pu ordonner plus rapidement une mesure d'instruction, que le tribunal aurait pu faire l'économie d'une seconde expertise qui n'a fait que reprendre les conclusions de la précédente en actualisant le coût des travaux de réfection et que rien n'explique le délai de plus de quatre ans pour rendre un jugement avant dire droit aux termes duquel le tribunal s'estima "insuffisamment informé".   48.    Selon le Gouvernement, l'affaire se subdivise en deux phases.         La première phase se déroulant devant l'autorité judiciaire se situe du 15 décembre 1977, date de la requête devant le tribunal de grande instance, au 24 septembre 1982, date de l'arrêt de la cour d'appel, phase au cours de laquelle le Gouvernement relève une première cause de complexité, au vu de la multiplicité des intervenants et de la difficulté à déterminer les causes du dommage et du fait qu'il y eut des appels en garantie. Quant à la deuxième phase de la procédure, elle se déroula devant la juridiction administrative, avec l'intervention du tribunal des conflits suite à une hésitation du tribunal administratif quant à sa compétence.         De cette double phase et de l'intervention du tribunal des conflits, le Gouvernement déduit la complexité de l'affaire s'expliquant par la délicate définition de la notion de "travail public", que l'on devait combiner avec l'application de la loi du 31 décembre 1957 sur les dommages causés par les véhicules.         S'agissant du comportement de la requérante, le Gouvernement constate qu'elle et son époux produisirent encore des mémoires le 24 avril 1984 et le 23 janvier 1989 devant le tribunal administratif de Versailles, alors même que les parties avaient déjà échangé de nombreux mémoires devant la juridiction judiciaire. Il admet que bien que la requérante ait usé d'un droit lui appartenant, elle n'a pas demandé au tribunal administratif, comme le permettaient, selon lui, les dispositions de l'article R.149 du Code des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, la clôture du dossier, ni une accélération de la procédure.         Par ailleurs, invoquant les articles 2 et 780 du Nouveau Code de procédure civile, ainsi que les arrêts Pretto et autres du 8 décembre 1983 (Cour eur. D.H., Série A, n° 71, p. 15, par. 34) et Baraona du 8 juillet 1987 (Cour eur. D.H., Série A, n° 122, p. 20) le Gouvernement souligne que l'initiative de la conduite de l'instance appartient aux parties et donc à la requérante, qui peut solliciter le tribunal afin de passer outre la carence d'une partie ; ce comportement, légitime en soi, constitue pourtant un fait objectif non imputable au défendeur, et entre en ligne de compte pour trancher la question de savoir s'il y a eu ou non dépassement du délai raisonnable.         En dernier lieu, le Gouvernement souligne que l'enjeu du contentieux était purement indemnitaire et que le dossier n'appartenait pas à la catégorie de ceux qui nécessitent un délai de jugement particulier car, face à la complexité d'un litige indemnitaire, les juridictions sont plus soucieuses de laisser se dérouler la procédure contradictoire que d'aboutir à une solution rapide mais incertaine du litige.         Concernant le comportement des autorités nationales, le Gouvernement souligne que les périodes qui se sont écoulées entre les jugements, particulièrement devant le tribunal administratif, ne sont pas des périodes d'inertie en raison des nombreux mémoires déposés.   49.    La Commission rappelle que la procédure a duré un peu plus de quatorze ans et considère qu'un délai de cet ordre appelle nécessairement des explications. Elle estime que la multiplicité des parties a constitué un facteur de complexité de la procédure mais juge cet argument insuffisant pour justifier la longueur de celle-ci.   50.    Concernant le comportement de la requérante, la Commission note qu'elle n'a saisi le tribunal administratif de Versailles qu'un an et trois mois après l'arrêt de la cour d'appel de Versailles du 24 septembre 1982 la renvoyant à se pourvoir devant la juridiction compétente. La Commission estime cependant que ce retard ne peut pas justifier l'allongement de la procédure dans son ensemble.         D'autre part, la Commission ne saurait partager l'opinion du Gouvernement selon laquelle la requérante a manqué de diligence. Elle relève que la requérante a, à plusieurs reprises, tenté de faire accélérer la procédure : elle saisit le 22 août 1983 le Médiateur de la République, elle écrivit également au Président du tribunal administratif de Versailles lui demandant de juger le plus rapidement possible son affaire.         Enfin, la Commission rappelle la spécificité du contentieux administratif et les règles de la procédure devant le juge administratif selon lesquelles la procédure est inquisitoriale, secrète et écrite. Il appartenait dès lors au juge administratif d'exercer ses pouvoirs relatifs au déroulement rapide et loyal de la procédure.   51.    La Commission relève tout d'abord une période d'inactivité imputable à l'Etat du 27 juillet 1979, date de l'appel incident contre le jugement du tribunal de grande instance de Pontoise du 30 mai 1979, et l'ordonnance du 19 mars 1980, date à laquelle le conseiller de la mise en état joignit l'appel principal du 5 juillet 1979, soit près de huit mois.         La Commission estime surtout que c'est la phase administrative de la procédure qui est en cause. En effet, la première instance devant le tribunal administratif de Versailles a duré du 23 décembre 1983 au 12 octobre 1989 soit cinq ans et neuf mois au terme desquels cette juridiction a conclu à son incompétence ; un tel délai, de surcroît dans le cadre d'une procédure de plus de quatorze ans, ne peut en aucun cas être considéré comme raisonnable. D'autre part, au cours de cette procédure, la Commission note que le tribunal administratif ordonna une nouvelle expertise par jugement avant dire droit du 28 janvier 1988 dont le rapport ne fut déposé que le 25 octobre 1988, soit neuf mois plus tard, et qui n'apporta guère plus d'informations que le rapport d'expert qui avait été établi en 1977.         Sans déceler de retard dans la prise de décision du tribunal des conflits concernant la question de compétence, la Commission relève en revanche que la cour administrative d'appel de Paris ne statua sur l'appel formé à l'encontre du jugement du tribunal administratif de Versailles du 5 juillet 1990 que le 4 février 1992, soit près d'un an et quatre mois après le dépôt du mémoire de la requérante le 18 septembre 1990.         La Commission considère qu'aucune explication pertinente de ces délais n'a été fournie par le Gouvernement défendeur.   52.    Elle réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent garantir à chacun le droit d'obtenir une décision définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil dans un délai raisonnable (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vocaturo du 24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32, par. 17).   53.    A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne répond pas à la condition du "délai raisonnable".         CONCLUSION   54.    La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.         Le Secrétaire de la                    Le Président de la        Deuxième Chambre                       Deuxième Chambre           (K. ROGGE)                             (S. TRECHSEL)