CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 10 janvier 1995

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                   COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME                             Requête N° 19776/92                 Mahad, Lahima, Abdelkader et Mohamed Amuur                                   contre                                   France                          RAPPORT DE LA COMMISSION                         (adopté le 10 janvier 1995)                             TABLE DES MATIERES                                                                    Page   I.     INTRODUCTION       (par. 1 - 17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         A.    La requête            (par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         B.    La procédure            (par. 5 - 13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   . . 1         C.    Le présent rapport            (par. 14 - 17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS       (par. 18 - 37) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   4         A.    Circonstances particulières de l'affaire            (par. 18 - 26) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4         B.    Législation et pratiques nationales pertinentes            (par. 27 - 36) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6         C.    Travaux du Conseil de l'Europe            (par. 37)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   10   III.   AVIS DE LA COMMISSION       (par. 38 - 51) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12         A.    Grief déclaré recevable            (par. 38)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   12         B.    Point en litige            (par. 39) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12         C.    Sur la violation de l'article 5 par. 1 de la            Convention            (par. 40 - 50) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   12              CONCLUSION            (par. 51). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   14   OPINION DISSIDENTE DE MM. H. DANELIUS, C.L. ROZAKIS, S. TRECHSEL, H. SCHERMERS, Mmes G.H. THUNE, J. LIDDY, MM. J.-C. GEUS, N. BRATZA, D. SVÁBY et G. RESS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15   ANNEXE I    : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . . . .17   ANNEXE II   : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA              RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . . .   19   I.     INTRODUCTION   1.     On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.   A.     La requête   2.     Les requérants Mahad, Lahima, Abdelkader et Mohamed Amuur sont des ressortissants somaliens. Ils sont frères et soeur et sont nés respectivement en 1970, 1971, 1973 et 1975. Dans la procédure devant la Commission ils sont représentés par Me Pascale Taelman, avocat au barreau de Créteil.   3.     Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent, M. Jean-Pierre Puissochet, Directeur des Affaires juridiques au Ministère des Affaires étrangères.   4.     La requête, pour autant qu'elle a été déclarée recevable, concerne le maintien des requérants, demandeurs d'asile, à la zone internationale de l'aéroport de Paris, du 9 au 29 mars 1992. Les requérants invoquent l'article 5 par. 1 de la Convention. Ils s'étaient également plaints du refus des autorités françaises de les admettre sur le territoire français et de leur renvoi en Syrie en invoquant les articles 3, 5 par. 4, 6, 13 et 25 de la Convention. Cette partie de la requête a été déclarée irrecevable. Pour autant qu'elle avait été introduite par dix-huit autres ressortissants somaliens, la requête a été rayée du rôle.   B.     La procédure   5.     La présente requête a été introduite par les requérants mentionnés ci-dessus et par dix-huit autres ressortissants somaliens, en date du 27 mars 1992. Elle a été enregistrée le même jour.   6.     Le 27 mars 1992, le Président de la Commission a décidé d'indiquer au Gouvernement défendeur, en vertu de l'article 36 du Règlement intérieur, qu'il serait souhaitable, dans l'intérêt des parties et du déroulement normal de la procédure, de ne pas renvoyer les requérants en Somalie avant le 4 avril 1992. En outre, le Président de la Commission a invité le Gouvernement défendeur à présenter certaines informations quant au sort qui a été réservé aux requérants.   7.     Le 2 avril 1992, la Commission, après avoir pris connaissance des informations qui lui ont été présentées par le Gouvernement défendeur, en date du 1er avril 1992, et par les requérants, en date du 30 mars 1992, a décidé de renouveler l'indication en vertu de l'article 36 de son Règlement intérieur, qu'il serait souhaitable de ne pas renvoyer en Somalie ceux des requérants qui se trouvaient toujours en France. Cette mesure a été prolongée jusqu'au 10 juillet 1992. Le 29 mars 1992, les requérants ont été renvoyés en Syrie.     8.     La Commission a également décidé d'inviter le Gouvernement défendeur à lui présenter par écrit, dans un délai échéant le 11 mai 1992, des observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.   9.     Après avoir obtenu une prorogation du délai imparti, le Gouvernement défendeur a présenté ses observations le 29 juin 1992.   10.    Les observations en réponse des requérants ont été présentées le 8 octobre 1992. Les requérants ayant été admis au statut de réfugié ont déclaré vouloir se désister de leur requête.   11.    Le 18 octobre 1993, la Commission a décidé de rayer du rôle la requête pour autant qu'elle avait été présentée par les dix-huit requérants admis au statut de réfugié. En outre, elle a déclaré recevable le grief des requérants restants concernant leur maintien à l'aéroport de Paris et a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.   12.    Le 2 novembre 1993, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui soumettre les éléments ou observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête qu'elles souhaiteraient présenter. Les parties n'ont pas présenté d'observations complémentaires.   13.    Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu entre les parties du 2 novembre 1993 au 9 décembre 1993. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   C.     Le présent rapport   14.    Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :         MM.   H. DANELIUS, Président en exercice            C.L. ROZAKIS            F. ERMACORA            E. BUSUTTIL            G. JÖRUNDSSON            S. TRECHSEL            A.S. GÖZÜBÜYÜK            A. WEITZEL            J.-C. SOYER            H.G. SCHERMERS       Mme   G.H. THUNE       MM.   F. MARTINEZ       Mme   J. LIDDY       MM.   L. LOUCAIDES            J.-C. GEUS            M.P. PELLONPÄÄ            B. MARXER            M.A. NOWICKI            I. CABRAL BARRETO            B. CONFORTI            N. BRATZA            I. BÉKÉS            J. MUCHA            E. KONSTANTINOV            D. SVÁBY            G. RESS   15.    Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 10 janvier 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.   16.    Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :         (i)   d'établir les faits, et         (ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits       constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une       violation des obligations qui lui incombent aux termes de la       Convention.   17.    Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe II).         Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS   A.     Circonstances particulières de l'affaire   18.    Les requérants Mahad, Lahima, Abdelkader et Mohamed Amuur sont arrivés à l'aéroport de Paris-Orly, par vol de la compagnie Syrian Airlines en provenance de Damas, en date du 9 mars 1992. Ils ont exposé qu'ils appartiennent à la tribu Darob Marhan dont les membres étaient au pouvoir en Somalie à l'époque du régime du Président Mohamed Siyad Barre. Leur père aurait été militaire. Après le renversement du Président Siyad Barre par le Congrès de la Somalie Unifiée (ci-après "C.S.U."), en janvier 1991, des membres de la tribu Hawiya auraient pris la direction du pays. Les requérants auraient alors décidé de fuir Mogadiscio et de se réfugier à Kismayo. Ils ont exposé que leurs parents auraient été assassinés par des militants du C.S.U. Ils auraient quitté Kismayo et la Somalie en avril 1991, lorsque les forces du C.S.U. sont arrivées dans cette ville. Mahad, Lahima et Mohamed se sont rendus en bateau à Mombasa, au Kenya, avant de gagner Damas. Abdelkader aurait traversé la frontière qui sépare la Somalie du Kenya pour se rendre, dans un premier temps à Nairobi et, ensuite, à Damas où il a retrouvé ses frères et soeur.         Cinq autres ressortissants somaliens, cousins germains des requérants susmentionnés, sont arrivés à Paris par le même vol. Ils ont exposé qu'ils ont dû fuir Mogadiscio en septembre 1991, après que leur domicile eut été attaqué par les forces du C.S.U. Leur père et deux de leurs frères auraient péri lors de cette attaque. Les requérants se sont rendus en Egypte, d'où ils sont passés à Damas pour y rejoindre leurs cousins.         Deux femmes de nationalité somalienne accompagnées de onze enfants mineurs sont arrivés, en date du 14 mars 1992, à l'aéroport de Paris-Orly, en provenance du Caire. Elles ont exposé qu'à cause de leur appartenance à la tribu Darob Marhan, elles ont dû quitter Mogadiscio fuyant les représailles du C.S.U. Plusieurs de leurs proches parents, y compris leurs époux, auraient été assassinés ou auraient disparu.     19.    Les requérants Mahad, Lahima, Abdelkader et Mohamed Amuur, ainsi que les autres ressortissants somaliens, se sont présentés au contrôle de la police de l'air et des frontières, mais se sont vus refuser l'admission au territoire français, leurs titres de voyage n'étant pas réguliers. Ils ont sollicité leur admission au titre de l'asile politique et leurs demandes ont été examinées par le ministre de l'Intérieur et par le ministre des Affaires étrangères, selon la procédure prévue à l'article 12 du décret du 27 mai 1982.   20.    Les requérants Mahad, Lahima, Abdelkader et Mohamed Amuur et les autres ressortissants somaliens ont été retenus dans les locaux de l'hôtel Arcade, près de l'aéroport d'Orly.   21.    Le 25 mars 1992, ils se sont adressés par lettre à l'Office français de Protection des Réfugiés et des Apatrides (O.F.P.R.A.) et ont sollicité le bénéfice du statut de réfugié. Le 31 mars 1992, l'O.F.P.R.A. s'est déclaré incompétent pour connaître de ces demandes d'asile qui lui avaient été adressées avant l'admission des requérants sur le territoire français.   22.    Le 26 mars 1992, ils ont, suivant assignation en référé d'heure à heure, saisi le juge des référés près le tribunal de grande instance de Créteil d'une demande visant à ce qu'il soit mis fin à la voie de fait que constituait, selon eux, leur maintien à l'hôtel Arcade.   23.    Le 29 mars 1992, à 13h30, après s'être vus opposer un refus d'entrée par le ministre de l'Intérieur, les requérants Mahad, Lahima, Abdelkader et Mohamed Amuur ont été renvoyés en Syrie, qui, selon le Gouvernement, a accepté de les accueillir. Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés a informé le Ministère de l'Intérieur de l'admission de ces requérants en Syrie, par télécopie du 10 juin 1992, dont la teneur est la suivante :         "Les quatre personnes ont été réadmises sans difficulté sur le       territoire syrien suite aux garanties que l'Ambassade de France       avait obtenues en la matière auprès des autorités compétentes       syriennes. Les quatre ressortissants somaliens devaient approcher       ultérieurement notre Bureau en vue de la détermination de leur       statut. Nous sommes cependant à ce jour sans nouvelles de leur       part et vous tiendrons informés éventuellement de tout       développement ultérieur."   24.    Le 30 mars 1992, le renvoi des dix-huit autres ressortissants somaliens a été organisé à destination du Caire, après que ceux-ci eurent fait l'objet de décisions de refus d'admission. Toutefois, ils ont refusé d'embarquer et une procédure pénale a été engagée à leur encontre par le parquet de Créteil pour soustraction à l'exécution d'une mesure de refus d'entrée (article 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1945). Ils ont ultérieurement été relaxés, par jugement du 7 août 1992 du tribunal correctionnel de Créteil.   25.    Le 31 mars 1992, le tribunal de grande instance de Créteil, par ordonnance de référé, a constaté l'illégalité de la détention des requérants et a ordonné leur mise en liberté. La partie pertinente de la décision du tribunal se lit comme suit :         "Si la régularité des décisions de refus d'admission des       étrangers ... ne saurait faire l'objet d'un contrôle de la part       du juge des référés, ... il reste que la rétention actuellement       exercée par le ministre de l'Intérieur dans des locaux qui, au       demeurant, ne sont pas situés en zone internationale, n'est       prévue par aucun texte de loi, ce qui est d'ailleurs       implicitement reconnu par le ministre de l'Intérieur.         Au surplus, en l'état des textes applicables en France, qu'ils       soient législatifs ou constitutionnels, aucune rétention ne peut       être exercée par l'autorité administrative hors les cas prévus       par l'ordonnance de 1945 dans son article 35 bis, lequel la       soumet au demeurant au contrôle du juge judiciaire.         Il y a donc lieu de considérer en l'état actuel de notre droit,       et quelles que soient les conditions matérielles d'entrée des       étrangers concernés, qu'il y a privation arbitraire de liberté       pour les demandeurs et, en conséquence, qu'il existe une voie de       fait qu'il appartient au juge des référés de faire cesser.         Il sera donc fait injonction au ministre de l'Intérieur de       remettre en liberté les demandeurs."   26.    Les dix-huit requérants non renvoyés le 29 mars 1992 ont été reconnus réfugiés politiques par décision de l'O.F.P.R.A. du 25 juin 1992.   B.     Législation et pratiques nationales pertinentes   27.    Les demandeurs d'asile bénéficient en règle générale d'une autorisation provisoire de séjour d'une durée d'un mois, en vue des démarches auprès de l'O.F.P.R.A. Après avoir déposé une demande d'admission au statut de réfugié ils reçoivent un récépissé valant autorisation provisoire de séjour pour la période de l'examen de leur demande. Les démarches susmentionnées ne sont cependant accessibles qu'aux personnes admises sur le territoire national.   28.    La décision d'admettre un étranger sur le territoire national est de la compétence du ministre de l'Intérieur.   29.    Selon la procédure prévue dans le décret n° 82-442 du 27 mai 1982, en vigueur au moment des faits de la cause, "lorsque le contrôle des personnes à la frontière est assuré par les fonctionnaires de la police nationale, la décision de refus d'entrée en France opposée à l'étranger est prise ... par le fonctionnaire investi des fonctions de chef de poste ..." ; selon l'article 12 de ce décret "lorsque l'étranger qui se présente à la frontière demande à bénéficier du droit d'asile, la décision du refus d'entrée en France ne peut être prise que par le ministre de l'intérieur, après consultation du ministre des (Affaires étrangères)".         Selon la pratique suivie, le ministre des Affaires étrangères demandait à titre consultatif l'avis du représentant du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés.   30.    L'article 5 alinéa 3 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France dispose:         "Tout refus d'entrée doit faire l'objet d'une décision       écrite, ... spécialement motivée d'après les éléments de       l'espèce, dont le double est remis à l'intéressé.       L'étranger auquel est opposé un refus d'entrée est mis en       mesure d'avertir ou de faire avertir la personne chez       laquelle il a indiqué qu'il devait se rendre, son consulat       ou le conseil de son choix."   31.    La loi n° 89-548 du 2 août 1989 a ajouté aux dispositions précédentes l'alinéa suivant, applicable au moment des faits de la cause :         "En aucun cas, le refus d'entrée ne peut donner lieu à une       mesure de rapatriement contre le gré de l'intéressé avant       l'expiration du délai d'un jour franc. L'étranger auquel       est opposé un refus d'entrée peut être maintenu dans des       locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire       pendant le temps strictement nécessaire à son départ, dans       les conditions prévues à l'article 35 bis."   32.    L'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, tel qu'il était en vigueur au moment des faits, dispose :         "Peut être maintenu, s'il y a nécessité absolue, par       décision écrite motivée du préfet dans des locaux ne       relevant pas de l'administration pénitentiaire, pendant le       temps strictement nécessaire à son départ, l'étranger qui :         1° Soit n'est pas en mesure de déférer immédiatement à la       décision lui refusant l'autorisation d'entrer sur le       territoire français ;         2° Soit, faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion, ne peut       quitter immédiatement le territoire français ;         3° Soit, devant être reconduit à la frontière, ne peut       quitter immédiatement le territoire français.         Pour l'application du 1° du présent article, le préfet peut       déléguer sa signature à un fonctionnaire ayant la qualité       d'officier de police judiciaire.         Le Procureur de la République en est immédiatement informé.         L'étranger est immédiatement informé de ses droits par       l'intermédiaire d'un interprète s'il ne connaît pas la       langue française.         Quand un délai de vingt-quatre heures s'est écoulé depuis       la décision de maintien, le président du tribunal de grande       instance ou un magistrat du siège désigné par lui est       saisi ; il lui appartient de statuer par ordonnance, après       audition de l'intéressé, en présence de son conseil, s'il       en a un, ou ledit conseil dûment averti, sur une ou       plusieurs des mesures de surveillance et de contrôle       nécessaires à son départ ci-après énumérées :         Remise à un service de police ou de gendarmerie de tous       documents justificatifs de l'identité, notamment du       passeport, en échange d'un récépissé valant justification       de l'identité ;         Assignation à un lieu de résidence ;         A titre exceptionnel, prolongation du maintien dans les       locaux visés au premier alinéa. L'ordonnance de       prolongation du maintien court à compter de l'expiration du       délai de vingt-quatre heures fixé au présent alinéa.         L'application de ces mesures prend fin au plus tard à       l'expiration d'un délai de six jours à compter de       l'ordonnance mentionnée ci-dessus."   33.    La pratique du maintien en zone internationale a fait l'objet d'une réglementation par la loi du 6 septembre 1991 portant modification de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France. Lors de la présentation à l'Assemblée nationale du futur article 8 de la loi du 6 septembre 1991, le ministre de l'Intérieur avait soutenu que "les étrangers dans cette situation ne sont pas retenus, puisqu'ils ne sont pas sur le territoire français, car ils sont libres de partir à tout moment" (cf. JO déb. Ass. nat., 19 décembre 1991, p. 8256).         L'article 8 par. 1 de cette loi portait insertion au texte de l'ordonnance précitée d'un article 35 quater dont la teneur était la suivante :         "(...) l'étranger qui n'a pas été autorisé à entrer sur le       territoire français à la frontière aérienne ou maritime ou qui       a demandé son admission à cette frontière au titre de l'asile       peut être maintenu dans la zone de transit du port ou de       l'aéroport pendant le temps strictement nécessaire à son départ       ou à l'examen de sa demande d'admission sur le territoire et pour       une durée qui ne peut excéder vingt jours. Cette zone, qui est       délimitée par arrêté du préfet, s'étend des points d'embarquement       ou de débarquement sur le territoire français aux postes où sont       effectués les contrôles des personnes à l'entrée et à la sortie       du territoire. Elle peut être étendue pour inclure dans son       périmètre un ou plusieurs lieux d'hébergement (...), le maintien       en zone de transit est prononcé par une décision écrite et       motivée du chef du service de contrôle aux frontières ou d'un       fonctionnaire désigné par lui, titulaire du grade d'inspecteur.       Cette décision est inscrite sur un registre mentionnant l'état       civil de l'étranger concerné et les conditions de son maintien;       (...) l'étranger est libre de quitter à tout moment la zone de       transit pour toute destination étrangère de son choix (...)."   34.    Saisi par le premier Ministre d'une demande tendant à ce qu'il soit statué sur la constitutionnalité de la disposition précitée, le Conseil Constitutionnel, par arrêt du 25 février 1992, déclara contraire à la Constitution la disposition en question aux motifs suivants :         "Il y a lieu de relever à cet égard que le maintien d'un étranger       en zone de transit dans les conditions définies par l'article 35       quater-I ajouté à l'ordonnance de 2 novembre 1945 par       l'article 8-I de la loi déférée n'entraîne pas à l'encontre de       l'intéressé un degré de contrainte sur sa personne comparable à       celui qui résulterait de son placement dans un centre de       rétention en application de l'article 35 bis de l'ordonnance       précitée ;         Mais le maintien d'un étranger en zone de transit, en raison de       l'effet conjugué du degré de contrainte qu'il revêt et de sa       durée, a néanmoins pour conséquence d'affecter la liberté       individuelle de la personne qui en fait l'objet au sens de       l'article 66 de la Constitution ; que si la compétence pour       décider du maintien peut être confiée par la loi à l'autorité       administrative, le législateur doit prévoir, selon des modalités       appropriées, l'intervention de l'autorité judiciaire pour que       celle-ci exerce la responsabilité et le pouvoir de contrôle qui       lui reviennent ;         Quelles que soient les garanties dont les dispositions de       l'article 35 quater entourent le maintien en zone de transit des       étrangers, ces dispositions ne prévoient pas l'intervention de       l'autorité judiciaire en vue d'autoriser, s'il y a lieu, la       prolongation du maintien, et en lui permettant ainsi d'apprécier,       de façon concrète, la nécessité d'une telle mesure ; qu'en tout       état de cause, sa durée ne saurait excéder un délai raisonnable ;         Il suit de là qu'en conférant à l'autorité administrative le       pouvoir de maintenir durablement un étranger en zone de transit,       sans réserver la possibilité pour l'autorité judiciaire       d'intervenir dans les meilleurs délais, l'article 35 quater       ajouté à l'ordonnance du 2 novembre 1945 par l'article 8-I de la       loi déférée est, en l'état, contraire à la Constitution."   35.    Le 25 mars 1992, le tribunal de grande instance de Paris statua sur une action en dommages-intérêts présentée par trois demandeurs d'asile ayant été maintenus en zone internationale à l'Hôtel Arcade de Roissy. Il estima que :         "le maintien de l'étranger dans les locaux de l'hôtel       Arcade, en raison du degré de contrainte qu'il revêt et de       sa durée, - laquelle n'est fixée par aucun texte et dépend       de la seule décision de l'Administration, sans le moindre       contrôle judiciaire -, a pour conséquence d'affecter la       liberté individuelle de la personne qui en fait l'objet ;       qu'il n'est pas nécessaire, pour que l'atteinte à la       liberté d'aller et venir soit caractérisée, qu'il y ait       privation absolue de cette liberté ; qu'il suffit que,       comme en l'espèce, la personne ait vu sa liberté gravement       restreinte par suite de la décision qui la vise ;         que le défendeur n'est pas fondé à soutenir, pour écarter       le grief d'atteinte à la liberté individuelle, que       l'étranger serait seulement empêché d'entrer en France, en       étant retenu dans un lieu devant être considéré comme une       "extension" de la zone internationale de l'aéroport ; qu'en       effet, il n'est pas justifié de l'existence d'un texte,       national ou international, conférant une quelconque extra-       territorialité à tout ou partie des locaux de l'hôtel       Arcade, situé au demeurant hors de l'enceinte de l'aéroport       et de la zone "sous douane" de celui-ci ;         qu'en l'état, cette zone qui constitue une fiction       juridique, ne saurait être soustraite aux principes       fondamentaux de la liberté individuelle ;         que la prérogative incontestable de l'administration, seule       compétente en matière de police des étrangers pour prendre       des décisions de refus d'accès au territoire national,       même, sous les conditions précisées à l'article 12 du       décret du 27 mai 1982, en cas de présentation d'une demande       d'asile, ne permet pas cependant au ministre de l'Intérieur       d'entraver la liberté de l'étranger hors les cas et       conditions déterminés par la loi ;         ...         Attendu qu'en l'état de la législation française concernant       les étrangers, l'autorité administrative ne peut priver       temporairement un individu de sa liberté d'aller et venir       que dans les hypothèses et suivant les modalités définies       par les articles 5 dernier alinéa et 35 bis de l'ordonnance       du 2 novembre 1945, applicables notamment au refus d'entrée       d'un étranger en France, qui fixent la durée maximale de la       rétention et prévoient l'intervention obligatoire du       Président du tribunal de grande instance pour en autoriser       la prolongation au-delà d'un délai de 24 heures ;         Qu'en l'absence de norme spécifique régissant le maintien       en zone internationale du demandeur d'asile pendant le       délai indispensable à l'examen par l'administration de la       recevabilité de la requête, l'administration n'est pas       davantage fondée à invoquer à son profit un droit       nécessaire et général à maintenir l'étranger dans cette       zone surveillée."   36.    Le 6 juillet 1992 est entrée en vigueur la loi n° 92-625 sur la zone d'attente des ports et aéroports et portant modification de l'ordonnance du 2 novembre 1945.         La loi autorise la détention d'un étranger qui demande son admission au titre de l'asile pendant le temps strictement nécessaire à un examen tendant à déterminer si sa demande n'est pas manifestement infondée. Le maintien en "zone d'attente" est prononcé pour une durée de 48 heures par décision écrite et motivée du chef du service de contrôle aux frontières et peut être renouvelé pour la même durée. Le maintien en zone d'attente au-delà de 4 jours à compter de la décision initiale peut être autorisé par un magistrat pour une durée qui ne peut être supérieure à 8 jours.   C.     Travaux du Conseil de l'Europe         Rapport de l'Assemblée Parlementaire sur l'arrivée de demandeurs       d'asile dans les aéroports européens   37.    Le 2 septembre 1991, l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe a dressé un rapport sur l'arrivée de demandeurs d'asile dans les aéroports européens. S'agissant de la pratique suivie par les autorités françaises le Rapport précise ce qui suit :         "Les demandeurs d'asile sont détenus dans une zone dite       internationale de l'aéroport, ce qui signifie qu'ils ne se       trouvent pas encore sur le territoire français.         ...         Durant leur détention les demandeurs d'asile n'ont pas la       possibilité de rencontrer des travailleurs sociaux, ni en fait       de communiquer avec le monde extérieur. De plus, les demandeurs       d'asile n'ont pas toujours accès au téléphone. Un aumônier peut       leur rendre visite avec la permission de la police des       frontières. Enfin, aucun équipement récréatif ou éducatif n'est       mis à leur disposition.         Il n'existe aucun cadre juridique régissant la détention et la       loi ne stipule pas de durée maximale. Les autorités françaises       affirment que les demandeurs d'asile restent au maximum une       semaine dans la zone internationale et que, rarement, des enfants       sont maintenus en détention. Certains demandeurs d'asile       soutiennent qu'ils y ont passé six semaines en attendant que le       Ministère de l'Intérieur décide soit de transmettre leur demande       à l'OFPRA soit de les refouler.         Dans la zone internationale, les demandeurs d'asile dorment par       terre ou sur des chaises en plastique. L'aéroport leur fournit       les repas et met à leur disposition quelques douches dont ils       peuvent se servir au milieu de la nuit lorsqu'elles sont libres.         En raison du manque de place, la zone internationale a été       étendue à l'un des étages de l'Hôtel Arcade qui se trouve à       proximité."         Recommandation du Comité des Ministres du 21 juin 1994 relative       aux lignes directrices devant inspirer la pratique des Etats       membres du Conseil de l'Europe à l'égard des demandeurs d'asile       dans les aéroports européens         "Compte tenu du fait que la situation tout à fait particulière       des demandeurs d'asile dans les aéroports peut engendrer des       difficultés spécifiques, liées à l'accueil même de ces personnes       ainsi qu'au traitement de leur demande;         Estimant que, sans préjudice d'autres principes applicables en       la matière, des lignes directrices, fondées sur les principes       fondamentaux dans le domaine des droits de l'homme, devraient       inspirer la pratique des Etats membres à l'égard de la protection       des demandeurs d'asile dans les aéroports et contribuer à       développer une législation ainsi qu'à établir une infrastructure       administrative concernant l'accueil des demandeurs d'asile dans       les nouveaux pays d'accueil..."         Point 10 : "Le demandeur d'asile ne peut être maintenu dans ce       lieu que dans les conditions et pour une durée maximale fixée par       la loi".   III.   AVIS DE LA COMMISSION   A.     Grief déclaré recevable   38.    La Commission a déclaré recevable le grief des requérants selon lequel leur maintien en zone internationale constituait une détention illégale.   B.     Point en litige   39.    La Commission est appelée à se prononcer sur la question de savoir si le maintien des requérants en zone internationale viole l'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la Convention.   C.     Sur la violation de l'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la Convention   40.    L'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la Convention dispose :         "1.   Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne       peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et       selon les voies légales:              a.     s'il est détenu régulièrement après condamnation par       un tribunal compétent ;              b.     s'il a fait l'objet d'une arrestation ou d'une       détention régulières pour insoumission à une ordonnance rendue,       conformément à la loi, par un tribunal ou en vue de garantir       l'exécution d'une obligation prescrite par la loi ;              c.     s'il a été arrêté et détenu en vue d'être conduit       devant l'autorité judiciaire compétente, lorsqu'il y a des       raisons plausibles de soupçonner qu'il a commis une infraction       ou qu'il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de       l'empêcher de commettre une infraction ou de s'enfuir après       l'accomplissement de celle-ci ;              d.     s'il s'agit de la détention régulière d'un mineur,       décidée pour son éducation surveillée ou de sa détention       régulière, afin de le traduire devant l'autorité compétente ;              e.     s'il s'agit de la détention régulière d'une personne       susceptible de propager une maladie contagieuse, d'un aliéné,       d'un alcoolique, d'un toxicomane ou d'un vagabond ;              f.     s'il s'agit de l'arrestation ou de la détention       régulières d'une personne pour l'empêcher de pénétrer       irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une       procédure d'expulsion ou d'extradition est en cours."   41.    Les requérants soutiennent avoir été privés de leur liberté, sans aucune base légale et, par conséquent, en violation de la Convention qui exige que toute privation de liberté soit opérée "selon les voies légales".   42.    Le Gouvernement soutient que le maintien des requérants dans la zone internationale ne constitue pas une privation de liberté. Les requérants n'ont en fait été ni arrêtés, ni détenus, mais ont dû séjourner en zone internationale. De l'avis du Gouvernement, cette mesure constituait une restriction à leur liberté individuelle, mais n'a pas atteint le seuil permettant de la qualifier de privation de liberté. De plus, les quatre requérants pouvaient contacter les personnes de leur choix et étaient libres de partir vers n'importe quelle destination. Enfin, le Gouvernement note que les requérants ont été hébergés dans un hôtel offrant les normes habituelles de confort.   43.    A titre subsidiaire, le Gouvernement observe que le manquement allégué à l'article 5 par. 1 (art. 5-1) de la Convention a, en tout état de cause, été redressé par la décision du tribunal de grande instance de Créteil qui a constaté que le maintien des requérants en zone internationale n'était pas autorisé par le droit français alors en vigueur.   44.    La Commission rappelle qu'en proclamant le "droit à la liberté", le paragraphe 1 de l'article 5 (art. 5-1) vise la liberté physique de la personne; il a pour but d'assurer que nul n'en soit privé de manière arbitraire. Il ne concerne pas les simples restrictions à la liberté de circuler ; elles obéissent à l'article 2 du Protocole n° 4 (art. 2-P4) qui ne garantit cette liberté que pour les personnes qui se trouvent régulièrement sur le territoire d'un Etat contractant. Pour déterminer si un individu se trouve "privé de sa liberté" au sens de l'article 5 (art. 5), il faut partir de sa situation concrète et prendre en compte un ensemble de critères comme le genre, la durée, les effets et les modalités de l'exécution de la mesure considérée (Cour eur. D.H., arrêt Engel et autres du 8 juin 1976, série A n° 22, p. 24, par. 58-59 ; arrêt Guzzardi du 6 novembre 1980, série A n° 39, p. 33, par. 92).   45.    La Commission rappelle que les quatre requérants ont été maintenus dans la zone internationale de l'aéroport de Paris-Orly du 9 au 29 mars 1992, soit pour une période de 20 jours. Pendant cette période ils ont séjourné à l'Hôtel Arcade, auquel s'est étendue la zone dite internationale de l'aéroport. Comme l'indique le Rapport de l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe, les personnes maintenues dans cette zone n'ont pas de contacts avec le monde extérieur, ont même rarement accès au téléphone et sont sous la surveillance de la police de l'air et des frontières.   46.    Eu égard aux conditions décrites ci-dessus, le séjour des requérants en zone internationale, compte tenu en particulier de la durée de cette mesure, ne semble pas se différencier essentiellement des mesures qui sont qualifiées de "détention" au sens ordinaire de ce terme. Or, au delà des éléments tels que les conditions du séjour, le caractère restreint des contacts et la surveillance policière, une mesure de restriction doit, pour qu'elle puisse être considérée comme une "privation de liberté" au regard de la Convention, atteindre un certain degré de contrainte. A cet égard, la question qui se pose est celle de savoir dans quelle mesure les requérants pouvaient se soustraire à l'emprise de la mesure en question.   47.    Le Gouvernement défendeur précise sur ce point que les requérants, s'ils le souhaitaient, auraient pu quitter la zone internationale de l'aéroport, à tout moment, à destination de tout autre pays que la France.   48.    Cette argumentation doit être examinée eu égard à la condition particulière des requérants en question et à leur qualité de demandeurs d'asile. En effet, aux yeux de la Commission, il ne suffit aucunement de constater que les requérants avaient une possibilité théorique et illusoire de se rendre dans un pays tiers. La Convention étant un instrument garantissant des droits concrets et effectifs, il y a lieu d'examiner s'il existait pour les requérants une possibilité réelle de se soustraire à la mesure de maintien en zone internationale et de se rendre dans un pays qui ne serait ni leur pays d'origine, ni un pays susceptible de les livrer aux autorités qu'ils fuyaient.   49.    La Commission observe à cet égard que les quatre requérants sont arrivés à l'aéroport de Paris, de par leur propre volonté en provenance de Damas.   Ils sont, en outre, rentrés en Syrie, qui a accepté de les accueillir. Les requéran