CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 24 février 1995

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                   COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME                               DEUXIEME CHAMBRE                             Requête N° 16744/90                               M.S. et autres                                   contre                                  la Suisse                          RAPPORT DE LA COMMISSION                         (adopté le 24 février 1995)                             TABLE DES MATIERES                                                                    Page   I.     INTRODUCTION       (par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         A.    La requête            (par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         B.    La procédure            (par. 5 - 10)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         C.    Le présent rapport            (par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS       (par. 16 - 29). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3         A.    Circonstances particulières de l'affaire            (par. 16 - 24) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3         B.    Eléments de droit interne            (par. 25 - 29) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4   III.   AVIS DE LA COMMISSION       (par. 30 - 86)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7         A.    Griefs déclarés recevables            (par. 30)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7         B.    Points en litige            (par. 31)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7         C.    Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1            de la Convention            (par. 32 - 44) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7         D.    Sur le caractère de tribunal indépendant et            impartial de la Commission de recours en            matière d'indemnités étrangères            (par. 45 - 55)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   9              CONCLUSION            (par. 56)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10         E.    Sur la publicité de la procédure            (par. 57 - 62). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10              CONCLUSION            (par. 63). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   11                             TABLE DES MATIERES                                                                    Page         F.    Sur la durée de la procédure            (par. 64 - 82)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11              CONCLUSION            (par. 83). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14         G.    Récapitulation            (par. 84 - 86) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14   ANNEXE I    : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . . .   15   ANNEXE II   : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA              RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . . .   16   I.     INTRODUCTION   1.     On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.   A.     La requête   2.     Les requérants sont la société S., C. & Cie, fondée en 1966 ayant opéré au Zaïre, représentée par M. M. S. à Blonay ;   les agents de cette société, tous de nationalité suisse :   M. M. S., né en 1925, domicilié à Blonay, la communauté des héritiers de G. C., décédé en 1980,   M. C. J., né en 1914, Mme E. S., née en 1929, M. M. S., né en 1956, M. H. O., né en 1942.   Dans la procédure devant la Commission, ils sont représentés par Maître Rudolf Schaller, avocat à Genève.   3.     La requête est dirigée contre la Suisse.   Le Gouvernement défendeur est représenté par M. Olivier Jacot-Guillarmod, sous-directeur de l'Office fédéral de la justice.   4.     La requête concerne la durée d'une procédure d'indemnisation de biens nationalisés au Zaïre, l'indépendance et l'impartialité des Commissions chargées de l'indemnisation et l'absence de publicité de la procédure. Les requérants invoquent l'article 6 de la Convention.   B.     La procédure   5.     La présente requête a été introduite le 23 mai 1990 et enregistrée le 18 juin 1990.   6.     Le 1er avril 1992, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement défendeur, en application de l'article 48 par. 2 (b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.   7.     Le Gouvernement a présenté ses observations le 30 juin 1992 après prorogation du délai imparti. Les requérants y ont répondu le 6 octobre 1992.   8.     Le 11 janvier 1994, la Commission a déclaré recevables les griefs des requérants concernant le caractère de tribunal indépendant et impartial de la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères, la durée et le défaut de publicité de la procédure et a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.   9.     Le 26 janvier 1994, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui soumettre les observations complémentaires qu'elles souhaiteraient présenter.   Le 18 mai 1994, elle a ajourné son examen du fond de l'affaire en attendant l'arrêt de la Cour dans l'affaire Beaumartin c/France.   Cet arrêt a été rendu le 29 novembre 1994 (Cour eur. D.H., série A n° 296-B).   10.    Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire.   Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   C.     Le présent rapport   11.    Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :         M.    H. DANELIUS, Président       Mme   G.H. THUNE       MM.   G. JÖRUNDSSON            S. TRECHSEL            J.-C. SOYER            H.G. SCHERMERS            F. MARTINEZ            L. LOUCAIDES            J.-C. GEUS            M.A. NOWICKI            I. CABRAL BARRETO            J. MUCHA            D. SVÁBY   12.    Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 24 février 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.   13.    Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :         (i)   d'établir les faits, et         (ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits       constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une violation       des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.   14.    Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe II).   15.    Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS   A.     Circonstances particulières de l'affaire   16.    La société requérante, fondée en 1966, exerça des activités commerciales au Zaïre où elle s'est également occupée de la production de café, d'huile et de caoutchouc. A la suite de mesures économiques ordonnées par le président du Zaïre, la société a été "attribuée" en 1974 à un citoyen zaïrois.   17.    Dès 1976, la Suisse a entamé des négociations avec le Zaïre pour parvenir le 8 octobre 1980 à la conclusion d'un "accord (...) concernant l'indemnisation des ressortissants suisses au Zaïre à la suite des mesures de zaïrianisation ou de radicalisation" (ci-après l'accord d'indemnisation, cf. par. 25 infra).   18.    Le 10 octobre 1978, le Département fédéral des Affaires étrangères (dénommé à l'époque Département politique fédéral) avait lancé un appel aux personnes qui se prétendaient lésées à faire valoir leurs prétentions à l'égard du Zaïre.   19.    Le 16 janvier 1979, les requérants répondirent à cet appel.   20.    Le 18 janvier 1984, l'accord d'indemnisation entra en vigueur.   21.    Fin 1987, l'indemnité globale et forfaitaire prévue par l'accord d'indemnisation fut versée par le Zaïre.   22.    Le 14 décembre 1987, le Conseil fédéral chargea la Commission d'indemnités étrangères d'exécuter l'accord d'indemnisation.   23.    Par décision du 1er février 1989, se basant sur les déclarations des requérants du 16 janvier 1979 présentées en réponse à l'appel public du Département fédéral des Affaires étrangères, la Commission d'indemnités étrangères a décidé de verser aux requérants la somme de 132.158,20 francs suisses. Les requérants ont recouru contre cette décision, demandant que leur indemnité soit fixée à 1.400.413 francs suisses. Ils ont en particulier soutenu que la conversion en francs suisses de l'indemnité calculée en zaïres aurait dû se faire sur le cours de 6,04 francs suisses pour 1 zaïre (cours en vigueur au moment de l'expropriation) et non sur le cours de 0,57 francs suisses pour 1 zaïre (cours au moment de l'accord). Les requérants ont, par ailleurs, invoqué l'article 6 par. 1 de la Convention. Ce recours a été rejeté le 28 septembre 1989 par décision de la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères, notifiée le 24 novembre 1989.   En prenant cette décision, la Commission de recours a été composée d'un professeur, d'un avocat et notaire et d'un juge administratif.   24.    Le décompte final a été dressé le 8 octobre 1990 et la Commission d'indemnités étrangères a présenté son rapport final au Conseil fédéral le 30 novembre 1990. Selon le décompte final, l'indemnité revenant aux requérants s'élevait, après déduction des émoluments administratifs, à 278.342,10 francs suisses.   B.     Eléments de droit interne   25.    Accord entre la Confédération suisse et la République du Zaïre       concernant l'indemnisation des ressortissants suisses au Zaïre       à la suite des mesures de zaïrianisation ou de radicalisation       conclu le 8 octobre 1980 à Kinshasa, approuvé par l'Assemblée       fédérale le 17 juin 1981, entré en vigueur le jour de l'échange       des instruments de ratification le 18 janvier 1984       (RS 0.981.982.1):         "Article premier:         Le Conseil exécutif de la République du Zaïre paiera au       Conseil fédéral suisse une indemnité globale et forfaitaire       pour les biens, droits et intérêts suisses au Zaïre, qui       ont été touchés jusqu'au moment de la signature du présent       Accord par les mesures de zaïrianisation ou de       radicalisation décrétées en République du Zaïre, et qui       n'ont pas fait l'objet d'une mesure de rétrocession."         "Article 2:         Aux termes du présent Accord, feront l'objet d'une       indemnisation les biens, droits et intérêts appartenant à       des personnes physiques ou morales de nationalité suisse."         "Article 3:         L'indemnité globale et forfaitaire mentionnée à l'article       premier s'élève à 3.200.000 (trois millions deux cent       mille) zaïres, équivalant à 1.824.000 (un million huit cent       vingt-quatre mille) francs suisses au cours valable le jour       de la signature, soit 0,57 franc suisse pour 1 zaïre,       payable en zaïres. (...)."         "Article 6:         La répartition de l'indemnité globale et forfaitaire       mentionnée à l'article trois relève exclusivement de la       compétence du Conseil fédéral suisse.         Cette indemnité sera distribuée selon le plan de       répartition qu'établira le Conseil fédéral suisse, sans que       les modalités de cette répartition engagent d'une manière       quelconque la responsabilité de la République du Zaïre."         "Article 7:         Après le paiement de l'indemnité globale et forfaitaire       mentionnée à l'article trois, le Conseil fédéral suisse       considérera comme définitivement et intégralement réglées       toutes les prétentions afférentes aux biens, droits et       intérêts suisses visés aux articles premier et deux du       présent Accord. Ce règlement aura effet libératoire pour       l'Etat zaïrois envers la Confédération suisse ainsi qu'à       l'égard des personnes physiques ou morales suisses       intéressées qui ne pourront plus faire valoir, par quelque       voie que ce soit, de prétentions relatives aux biens visés       par le présent Accord."   26.    Loi fédérale sur les demandes d'indemnisation envers l'étranger       du 21 mars 1980 (RS 981):         "Article 3:         Le Conseil fédéral institue         a. Une 'Commission d'indemnités étrangères' (dénommée ci-après          'la Commission'), composée de représentants de          l'administration fédérale et d'autres experts;         b. Une 'Commission de recours en matière d'indemnités étrangères'          (dénommée ci-après la commission de recours), indépendante de          l'administration fédérale."         "Article 6:         La commission exécute les accords d'indemnisation       conformément aux dispositions de ceux-ci et aux autres       dispositions du droit fédéral ainsi que selon les principes       généraux du droit international."         "Article 8 al. 3 à 5: (procédure de recours)         3. Le grief de l'inopportunité ne peut être invoqué.         4. La commission de recours statue en dernier ressort.         5. Au surplus la loi fédérale sur la procédure       administrative est applicable."   27.    Ordonnance sur les demandes d'indemnisation envers l'étranger du       1er décembre 1980 (RS 981.1):         "Article 13 al.1 et 2:         1. Le Conseil fédéral institue la commission de recours       pour une durée de quatre ans et en désigne le président. La       commission de recours élit un vice-président.         2. La commission de recours se compose de quatre membres au       minimum et de neuf au maximum. Le Conseil fédéral en fixe       le nombre pour chaque période administrative en fonction de       l'importance des accords à exécuter. (...). "         "Article 15:         La commission de recours dispose d'un secrétariat       indépendant de l'administration. Le président demande au       département d'engager ou de rétribuer le personnel."         "Article 17 al.2:         Les délibérations ne sont pas publiques."   28.    Loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ)       (RS 173.110):   (Titre cinquième: Juridiction administrative du Tribunal fédéral Chapitre premier: Du recours de droit administratif)         "Article 99 lit. i:         Le recours n'est pas recevable contre:         i. Des décisions de la Commission de recours en matière       d'indemnités étrangères."   29.    Loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968       (PA) (RS 172.021):         "Article 29:         Les parties ont le droit d'être entendues."         "Article 49:         Le recourant peut invoquer:         a. La violation du droit fédéral, y compris l'excès ou       l'abus du pouvoir d'appréciation;         b. La constatation inexacte ou incomplète des faits       pertinents;         (...)"         "Article 61 al.1:         L'autorité de recours statue elle-même sur l'affaire ou       exceptionnellement la renvoie avec des instructions       impératives à l'autorité inférieure."   III.   AVIS DE LA COMMISSION   A.     Griefs déclarés recevables   30.    La Commission a déclaré recevables les griefs des requérants concernant le caractère de tribunal indépendant et impartial de la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères, la durée et le défaut de publicité de la procédure.   B.     Points en litige     31.    La Commission est appelée à se prononcer sur la question de savoir   - s'il y a eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en ce qui concerne le caractère de tribunal indépendant et impartial de la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères,   - s'il y a eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en raison du défaut de publicité de la procédure et   - s'il y a eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en raison de la durée de la procédure.   C.     Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la       Convention   32.    L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose notamment:         "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue       équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un       tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui       décidera ... des contestations sur ses droits et obligations de       caractère civil ... . Le jugement doit être rendu publiquement,       mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la       presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès       dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la       sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les       intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des       parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement       nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances       spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux       intérêts de la justice."   33.    Les requérants soutiennent que l'objet de la procédure est une contestation sur des droits et obligations de caractère civil. Ils contestent l'argument du Gouvernement visant à rapprocher l'indemnisation d'une prestation "ex gratia" puisque la Confédération n'a fourni aucune prestation propre. Ils considèrent que la nature civile de la contestation ressort des termes mêmes de l'accord d'indemnisation qui fait état des "biens, droits et intérêts appartenant à des personnes (...) de nationalité suisse" et du fait que le Conseil fédéral y donne quittance pour les lésés, les privant ainsi de tout moyen d'action au Zaïre.   34.    Ils font valoir enfin que l'indemnité globale et forfaitaire a été versée pour le compte des ayants droit, que la Confédération a ainsi repris la dette du Zaïre envers les lésés, mais que la nature de la créance a conservé son caractère patrimonial.   35.    Le Gouvernement estime que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention n'est pas applicable en l'espèce.   36.    Le Gouvernement fait tout d'abord valoir que les requérants ne pouvaient invoquer un véritable "droit" et que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) régit, selon la jurisprudence, uniquement les "contestations" relatives à des "droits et obligations" - de caractère civil - que l'on peut dire au moins de manière défendable reconnus en droit interne et qu'il n'assure lui-même aux "droits et obligations" (de caractère civil) aucun contenu matériel déterminé dans l'ordre juridique des Etats contractants.   37.    Le Gouvernement estime qu'il n'est pas possible d'assimiler, comme le font les requérants, la situation créée par la conclusion de l'accord d'indemnisation à une reprise de dettes (reprise par la Confédération de la dette du Zaïre envers les lésés) car l'Etat qui a obtenu, parfois à la suite de longs efforts sur le plan diplomatique, une indemnité de l'Etat expropriant verrait sa responsabilité engagée pour la totalité des indemnités revendiquées par les personnes expropriées.   38.    Le Gouvernement fait remarquer qu'il n'existe en droit constitutionnel suisse aucun droit pour le citoyen à ce que l'Etat exerce la protection diplomatique, que la responsabilité de la Confédération ne saurait être engagée pour des dommages qui relèvent de la responsabilité d'un Etat étranger.   39.    Il déduit de cette constatation que les requérants n'avaient pas un "droit" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention au versement d'une indemnité et que l'indemnisation opérée doit être analysée comme une prestation "ex gratia" de la Confédération suisse ne relevant pas de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention selon la jurisprudence de la Commission.   40.    Subsidiairement, le Gouvernement est d'avis que le droit en cause ne revêt aucun "caractère civil".   Il observe que le droit à la réparation du dommage appartient à l'Etat dont les lésés sont les ressortissants et que si celui-ci obtient une indemnité, il est laissé à son appréciation de la répartir entre les lésés.   41.    Le Gouvernement rappelle que la Commission, dans plusieurs décisions, n'avait pas tenu pour des prétentions civiles celles se rapportant à la répartition des indemnités aux victimes du régime national-socialiste ou pour les pertes patrimoniales causées par la guerre et ses conséquences politiques.   42.    La Commission rappelle que la Cour a récemment déclaré l'article 6 (art. 6) de la Convention applicable à une procédure d'indemnisation devant les autorités françaises de victimes d'une expropriation de terres au Maroc (Cour eur. D.H., arrêt Beaumartin c/France du 24 novembre 1994, à paraître dans série A n° 296-B, par. 28). Dans cette affaire, un protocole d'accord prévoyant le versement d'une indemnité globale et forfaitaire à répartir par le gouvernement français aux bénéficiaires et excluant toute réclamation ultérieure contre le Maroc avait été conclu entre la France et le Maroc.   43.    La Commission estime que la situation est analogue en l'espèce. Bien que les négociations antérieures relèvent de la protection diplomatique, par la conclusion de l'accord d'indemnisation du 8 octobre 1980 (par. 25 supra), la Suisse s'est engagée à répartir l'indemnité convenue entre les personnes et pour les biens définis aux articles premier et 2 de l'accord, libérant le Zaïre de toute autre obligation (article 7 de l'accord). Les requérants bénéficiaient d'un droit à une fraction de l'indemnité qui présentait un caractère patrimonial et donc civil.   44.    La Commission estime donc que l'article 6 (art. 6) est applicable en l'espèce.   D.     Sur le caractère de tribunal indépendant et impartial de la       Commission de recours en matière d'indemnités étrangères   45.    Les requérants estiment que la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères (ci-après la Commission de recours) ne peut être tenue pour un tribunal indépendant établi par la loi car sa composition n'est pas fixée par la loi mais est laissée à l'entière discrétion de l'exécutif (le Conseil fédéral). Son manque d'indépendance se traduirait également dans le fait qu'elle a déclaré que la Loi fédérale sur les demandes d'indemnisation envers l'étranger ne lui permettait pas de remettre en cause l'accord d'indemnisation du 8 octobre 1980 (par. 25 supra) et de se prononcer sur la demande de réparation du dommage causé par la Confédération.   46.    Le Gouvernement soutient que la Commission de recours doit être considérée comme un "tribunal indépendant" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Cette Commission est indépendante de l'administration fédérale et à l'égard des pouvoirs exécutif et législatif et des parties, elle a une base légale (la Loi fédérale sur les demandes d'indemnisation envers l'étranger), son impartialité peut seulement être mise en doute de cas en cas et non de manière générale et son pouvoir de cognition est presqu'entier sous réserve du grief de l'inopportunité dont elle ne peut connaître. C'est une autorité de deuxième instance et de dernier ressort qui statue soit sur le fond soit en renvoyant la cause à l'autorité inférieure avec des instructions impératives.   47.    Le Gouvernement rappelle que la notion de "tribunal" au sens de la Convention ne comprend pas uniquement les tribunaux ordinaires, mais également tout organe qui administre la justice, indépendant et impartial qui tranche, sur la base de règles de droit et à l'issue d'une procédure organisée, toute question relevant de sa compétence.   48.    La Commission rappelle que l'article 6 (art. 6) de la Convention exige que la "contestation" soit soumise à un organe jouissant de la plénitude de juridiction (voir Cour eur. D.H., arrêts Albert et Le Compte du 10 février 1983, série A n° 58, p. 16, par. 29; Beaumartin du 24 novembre 1994 précité, par. 38 et les références citées). Elle rappelle également que cette disposition ne garantit pas un droit d'accès à un tribunal habilité à censurer ou annuler une loi (N° 11763/85, déc. 9.3.89, D.R. 60 p. 128; Cour eur. D.H., arrêt James et autres du 21 février 1986, série A n° 98, p. 46, par. 81) et qu'à plusieurs reprises la Cour a admis que le contrôle exercé par les juridictions administratives devait tenir compte du respect dû aux décisions d'opportunité de l'administration (Cour eur. D.H., arrêts Ortenberg du 25 novembre 1994, à paraître dans série A n° 295-B, par. 34 ; Zumtobel du 21 septembre 1993, à paraître dans série A n° 268-A, par. 32).   49.    La Commission relève que la Commission de recours jouit d'un très large pouvoir d'examen. Elle peut revoir tant les faits que le droit et s'assurer que la Commission d'indemnités étrangères n'a pas outrepassé son pouvoir d'appréciation (par. 29 supra). Seul le grief de l'inopportunité ne peut être invoqué (par. 26 supra).   50.    La Commission en conclut que la Commission de recours doit être considérée comme un "tribunal" au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention.   51.    S'agissant de l'indépendance de la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères, la Commission rappelle que "pour établir si un organe peut passer pour 'indépendant', il échet de prendre en compte, notamment, le mode de désignation et la durée du mandat de ses membres, l'existence d'une protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s'il y a ou non apparence d'indépendance" (voir par ex. Cour eur. D.H., arrêts Langborger du 22 juin 1989, série A n° 155, p. 16, par. 32 et Sramek du 22 octobre 1984, série A n° 84, pp. 18-20, par. 38-42).   52.    La Commission relève que les membres de la Commission de recours sont nommés pour quatre ans (par. 27 supra), que la Commission est indépendante de l'administration fédérale (par. 26 supra) et qu'elle dispose d'un secrétariat qui en est également indépendant (par. 27 supra). Lorsqu'elle a examiné la cause des requérants, elle était composée, outre son président, de trois membres, le premier étant professeur, le deuxième avocat et notaire et le troisième juge administratif.   53.    La Commission estime que dans ces circonstances l'indépendance de la Commission de recours ne peut être sérieusement mise en doute.   54.    S'agissant de l'impartialité de la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères, la Commission rappelle que l'impartialité doit s'apprécier selon une démarche subjective, essayant de déterminer la conviction personnelle de tel juge en telle occasion et selon une démarche objective amenant à s'assurer qu'il y avait en l'espèce des garanties suffisantes pour que soit exclu à cet égard tout doute légitime (voir par ex. Cour eur. D.H., arrêts Fey du 24 février 1994, série A n° 255-A, p. 12, par. 28 et Kraska du 19 avril 1993, série A n° 254-B, p. 50, par. 32).   55.    La Commission estime que les requérants n'apportent aucun élément sérieux qui pourrait faire douter de l'impartialité de la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères ou de l'un de ses membres en particulier, qui a connu de leur affaire, selon les critères susmentionnés.         CONCLUSION   56.    La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention en ce qui concerne le caractère de tribunal indépendant et impartial de la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères.   E.     Sur la publicité de la procédure   57.    Les requérants soulignent le caractère absolu du droit à une audience publique et estiment que les procédures administratives doivent être modifiées afin qu'il soit respecté.   58.    Le Gouvernement admet qu'en Suisse les procédures de recours administratif ne sont souvent pas conformes à la lettre du principe de publicité prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention et qu'il en est spécialement ainsi en l'espèce en raison du fait que les délibérations de la Commission d'indemnités étrangères et de la Commission de recours ne sont pas publiques (par. 27 supra).   59.    Le Gouvernement expose que le droit d'être entendus des requérants a suffisamment été sauvegardé par l'examen de leur acte de recours détaillé et que la Commission d'indemnités étrangères et la Commission de recours n'ont pas jugé nécessaire de procéder à une audition formelle car elles disposaient de tous les éléments nécessaires pour prendre leurs décisions. Il y a également eu de nombreux entretiens téléphoniques et échanges de correspondance avec le conseil des requérants au sujet de l'évaluation du dommage.   60.    La Commission rappelle que le principe de publicité est une des garanties fondamentales de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Selon la Cour, "La publicité de la procédure des organes judiciaires visés à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) protège les justiciables contre une justice secrète échappant au contrôle du public; elle constitue aussi l'un des moyens qui contribuent à préserver la confiance dans les cours et tribunaux.   Par la transparence qu'elle donne à l'administration de la justice, elle aide à réaliser le but de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) :   le procès équitable, dont la garantie compte parmi les principes de toute société démocratique au sens de la Convention" (entre autres, arrêts Sutter du 22 février 1984, série A n° 74, p. 12, par. 26, et Axen du 8 décembre 1983, série A n° 72, p. 12, par. 25).   61.    La Commission note qu'aucune des exceptions à ce principe autorisées par l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention n'était réalisée en l'espèce. La jurisprudence admet par ailleurs que le justiciable peut y renoncer à condition que ce soit d'une manière non équivoque. La Commission constate que tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce puisque les requérants ont expressément demandé que la procédure soit publique.   62.    La Commission estime donc que les requérants avaient droit à ce que leur cause soit examinée publiquement et note qu'aucune audience publique n'a eu lieu.         CONCLUSION   63.    La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention en raison du défaut de publicité de la procédure.   F.     Sur la durée de la procédure         a. période à prendre en considération   64.    Les requérants indiquent que la nationalisation (zaïrianisation) date de 1976 et que l'Ambassade de Suisse au Zaïre les a informés le 20 octobre 1976 qu'elle était saisie du dossier. Ils estiment que le Gouvernement défendeur a été saisi de l'affaire au plus tard à cette date et qu'alors il aurait dû faire valoir les droits découlant de l'Accord entre la Confédération suisse et la République du Zaïre relatif à la protection et à l'encouragement des investissements du 10 mars 1972 qui prévoyait en son article 4 une indemnisation en cas de nationalisation et en son article 6 (art. 6) le recours à une procédure d'arbitrage international en cas de différend au sujet de son interprétation ou de son exécution.   65.    Les requérants soulignent qu'il leur aura fallu attendre 14 ans pour obtenir une indemnité dérisoire.   66.    Le Gouvernement admet qu'une période d'environ 15 ans s'est écoulée entre l'événement dommageable et le paiement de l'indemnité. Il estime toutefois que pour l'appréciation du délai raisonnable, seule la procédure d'exécution de 1988, dont la durée est inférieure à trois ans, est pertinente.   67.    Le Gouvernement considère que comme l'individu n'a pas le droit à la conclusion d'un accord d'indemnisation, la question de la longueur de la négociation ou du paiement tardif de l'Etat débiteur ne se pose pas même si ces facteurs contribuent considérablement à diminuer la valeur de l'indemnité versée et la fait apparaître comme insignifiante. Il souligne néanmoins que le Département fédéral des Affaires étrangères a déployé tous ses efforts pour trouver une solution rapide au problème   et qu'il n'était pas possible de conclure et de ratifier plus rapidement l'accord d'indemnisation étant donné le comportement de l'Etat débiteur.   68.    Le Gouvernement considère que l'appel lancé en 1978 par le Département fédéral des Affaires étrangères invitant les personnes qui se prétendaient lésées à faire valoir leurs prétentions à l'égard du Zaïre ne constituait que la base nécessaire à l'octroi de la protection diplomatique.   Il ajoute qu'il n'existe aucune base légale générale en Suisse qui aurait permis aux requérants de prétendre à être indemnisés.   69.    Le Gouvernement soutient que si droit il y avait pour les requérants à une part de l'indemnité, celui-ci ne pouvait être exercé qu'à partir de la décision du Conseil fédéral du 14 décembre 1987 de charger la Commission d'indemnités étrangères d'exécuter l'accord d'indemnisation, soit après la conclusion de celui-ci et après versement de l'indemnité par le Zaïre.   70.    La Commission relève que les requérants ont présenté leur demande d'indemnisation par leur réponse à l'appel du Département fédéral des Affaires étrangères le 16 janvier 1979 (par. 19 supra). C'est sur cette base qu'a été prise la décision de la Commission d'indemnités étrangères du 1er février 1989.   Elle constate que le 18 janvier 1984, l'accord d'indemnisation entra en vigueur.   La Commission estime toutefois qu'à cette époque les requérants n'avaient encore aucun droit.   Par ailleurs, la Commission note que la période qui s'écoula jusqu'au paiement de l'indemnité par le Zaïre ne saurait être imputée à la Suisse.   71.    Elle estime qu'en l'espèce, conformément aux articles 1 et 7 de l'accord d'indemnisation, c'est au moment où le Zaïre versa l'indemnité globale et forfaitaire, à savoir fin 1987, que prit naissance le droit des requérants au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.   72.    La Commission rappelle que selon la jurisprudence, la période à prendre en considération pour apprécier le délai raisonnable d'une procédure peut couvrir la phase d'exécution (Cour eur. D.H., arrêts Martins Moreira du 26 octobre 1988, série A n° 143, p. 16, par. 44 et Guincho du 10 juillet 1984, série A n° 81, p. 13, par. 29).         Elle estime donc que le décompte final dressé par la Commission d'indemnités étrangères le 8 octobre 1990 a mis un terme à la procédure.   73.    En résumé, la période à prendre en considération va de fin 1987 au 8 octobre 1990, soit environ trois ans.         b. caractère raisonnable de la durée de la procédure   74.    La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée de la procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et à l'aide des critères suivants: la complexité de l'affaire, le comportement des parties et le comportement des autorités saisies de l'affaire (voir par ex. Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991, série A n° 198, p. 13, par. 30).   75.    Les requérants estiment que le Gouvernement a mis plus de 14 ans pour arriver à une indemnisation dérisoire et qu'il est responsable de cet énorme retard pour avoir voulu englober la question de l'indemnisation avec d'autres problèmes qui devaient être réglés avec le Président du Zaïre.   76.    Ils estiment que la référence faite par le Gouvernement pour expliquer la durée de l'action diplomatique menée entre 1974 et 1987 à la situation créée par la révolution de 1917 et les nationalisations en Algérie en 1962 dont les dommages consécutifs n'ont pas encore été réglés à ce jour est dénuée de fondement car, contrairement à l'Union soviétique et à l'Algérie, le Zaïre n'a jamais contesté le principe de l'indemnisation et surtout était déjà lié à la Suisse par l'accord du 10 mars 1972 cité ci-dessus (par. 64) qui était précis et facile à mettre en exécution de par sa clause d'arbitrage.   77.    Le Gouvernement indique que bien que la Commission d'indemnités étrangères n'eût à traiter que 19 cas concernant avant tout des fermes ou des entreprises, la question de l'évaluation du dommage s'est révélée extrêmement difficile en raison de moyens de preuve précaires et que pour respecter le principe de l'égalité de traitement, la Commission d'indemnités étrangères rend ses décisions après un examen détaillé de toutes les demandes d'indemnisation. C'est ainsi que 18 des 19 décisions sont datées du 1er février 1989. Huit recours, dont une partie a été déclarée recevable, ont été renvoyés à l'instance inférieure et ont ainsi retardé la procédure d'exécution. La Commission d'indemnités étrangères a siégé au total huit jours entiers entre janvier 1988 et avril 1990 et a été ainsi à même de présenter son rapport final au Conseil fédéral le 30 novembre 1990.   78.    Le Gouvernement indique que la Commission d'indemnités étrangères a usé de la possibilité offerte par la législation de fixer des paiements par acomptes pour les prétentions qui ont fait l'objet d'une décision ayant acquis force de chose jugée. Dans le cas des requérants, cela n'a été juridiquement possible qu'après la décision de la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères du 28 septembre 1989. Pour ce qui est du solde à verser, lorsqu'une indemnité globale doit être répartie, toutes les propositions d'indemnisation doivent être établies et intégrées dans un plan de répartition (art. 7 de l'ordonnance sur les demandes d'indemnisation envers l'étranger du 1er décembre 1980). Cela n'est possible que lorsque le dernier cas a acquis force de chose jugée, ce qui ne fut le cas en l'espèce que le 26 août 1990.   79.    Le Gouvernement estime qu'en tenant compte de toutes les circonstances, on peut considérer que les décisions sont intervenues dans un délai raisonnable et que la prétention des requérants, comme celle des autres personnes concernées, a été traitée de la manière la plus rapide possible.   80.    La Commission relève que l'affaire ne revêtait pas en soi un caractère complexe. Les autorités devaient procéder à un calcul de répartition sur la base de faits non contestés. Elle constate toutefois, en accord avec le Gouvernement, qu'une certaine durée est inévitable en raison du parallélisme qui existe entre toutes les demandes présentées dans le cadre de l'accord d'indemnisation, ce qui ne permet pas de traiter les cas individuellement. Cela explique une certaine durée, notamment en raison du fait que deux instances ont été saisies.   81.    La Commission n'a relevé aucun retard significatif imputable aux autorités saisies de l'affaire.   82.    Compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission considère que la durée de la procédure litigieuse (par. 73 supra) n'est pas excessive et répond à la condition du "délai raisonnable".         CONCLUSION   83.    La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention en raison de la durée de la procédure.   D.     Récapitulation   84.    La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention en ce qui concerne le caractère de tribunal indépendant et impartial de la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères (par. 56).   85.    La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention en raison du défaut de publicité de la procédure (par. 63).   86.    La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 6 (art. 6-1) de la Convention en raison de la durée de la procédure (par. 83).         Le Secrétaire                          Le Président   de la Deuxième Chambre                 de la Deuxième Chambre          (K. ROGGE)                           (H. DANELIUS)      &#x