CEDH · CASELAW;DECISIONS;DECCOMMISSION;FRA;FRE — 10 avril 1995

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                              SUR LA RECEVABILITÉ                          de la requête N° 25315/94                  présentée par María del Mar BERNALDO QUIRÓS                  TACÓN et 492 autres                  contre l'Espagne                             __________        La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 10 avril 1995 en présence de              MM.    C.A. NØRGAARD, Président                  H. DANELIUS                  C.L. ROZAKIS                  E. BUSUTTIL                  G. JÖRUNDSSON                  S. TRECHSEL                  A.S. GÖZÜBÜYÜK                  A. WEITZEL                  J.-C. SOYER                  H.G. SCHERMERS            Mme    G.H. THUNE            M.     F. MARTINEZ            Mme    J. LIDDY            MM.    L. LOUCAIDES                  J.-C. GEUS                  M.P. PELLONPÄÄ                  B. MARXER                  M.A. NOWICKI                  I. CABRAL BARRETO                  B. CONFORTI                  N. BRATZA                  I. BÉKÉS                  J. MUCHA                  E. KONSTANTINOV                  D. SVÁBY                  G. RESS              M.     H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission.        Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;        Vu la requête introduite le 30 juin 1994 par María del Mar BERNALDO QUIRÓS TACÓN et 492 autres contre l'Espagne et enregistrée le 14 septembre 1994 sous le N° de dossier 25315/94 ;        Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;        Après avoir délibéré,        Rend la décision suivante :   EN FAIT        Les requérants sont 493 ressortissants et associations de propriétaires espagnols (voir Annexe).   Ils sont représentés par Maîtres Antonio Creus Carreras et Bonifacio García Porras, avocats à Bruxelles.        Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit :   I.    Circonstances particulières de l'affaire   1.    La première requérante est propriétaire bailleresse d'un appartement à Madrid.   Elle perçoit un loyer mensuel de 1.489 pesetas (environ 65 francs), en vertu d'un contrat de bail conclu le 30 janvier 1929 avec le père de Mme. C.A.G., locataire actuelle de l'appartement, qu'elle occupe après deux subrogations.        Le 14 avril 1989, la première requérante présenta une action en résiliation du contrat de bail devant le juge d'arrondissement N° 14 de Madrid et demanda au juge de saisir le Tribunal constitutionnel d'une question de constitutionnalité (cuestión de inconstitucionalidad) relative à la conformité de l'article 57 de la loi des baux urbains (loi 40/1964 du 11 juin 1964, dont le texte figure dans le décret 4104/1964 du 24 décembre 1964) avec les articles 33 (droit à la propriété privée), 9 et 14 (principe de non-discrimination) de la Constitution.   Par décision (auto) du 8 novembre 1989, le juge d'arrondissement de Madrid déféra la question au Tribunal constutitionnel.   2.    La deuxième requérante est propriétaire bailleresse d'un local commercial à Gijón.   Elle perçoit un loyer mensuel de 8.050 pesetas (environ 350 francs), en vertu d'un contrat de bail commercial conclu le 16 mai 1979 et dont M. F.J.B.P. est locataire par subrogation.        La deuxième requérante présenta également une action en résiliation du contrat de bail commercial devant le juge d'instance N°4 de Gijón et demanda au juge de saisir le Tribunal constitutionnel d'une question de constitutionnalité concernant les articles 57, 70, 71 et 73 de la loi des baux urbains interprétés à la lumière de l'article 9 du décret-loi 2/1985 du 30 avril 1985 (suppression de la prorogation légale des baux), en relation avec le droit à la propriété et les principes de non-discrimination et de protection de l'économie de marché et soutien des dépenses publiques (articles 33, 14, 31 et 38 de la Constitution).   Par décision (auto) du 27 avril 1991, le juge d'instance de Gijón déféra la question au Tribunal constutitionnel.        Les deux références furent déclarées recevables (admitidas a trámite) et portées à la connaissance, conformément à l'article 37 par. 2 de la loi organique 2/1979 du 3 octobre 1979, de la Chambre des Députés, du Sénat, du Gouvernement et du Procureur général de l'Etat, lesquels pouvaient soumettre des observations, ce que firent, dans les deux cas, le ministère public et l'avocat de l'Etat.        Par décision (auto) du 10 décembre 1991, le Tribunal constitutionnel décida la jonction des deux affaires.   Par arrêt du 17 mars 1994, la haute juridiction déclara la conformité des articles en cause de la loi des baux urbains avec la Constitution, en estimant que l'article 57 de la loi des baux urbains ne portait pas atteinte au droit à la propriété ni au principe de non-discrimination protégés par la Constitution.        Dans son arrêt, le Tribunal constitutionnel souligna la fonction sociale de la propriété et le rôle du législateur dans la délimitation du droit de propriété.   Il précisa que les dispositions législatives critiquées n'entraînaient pas, en tant que telles, une perte d'utilité économique pour les propriétaires, l'éventuelle réparation de ce manque à gagner devant se faire par le biais de lois ordinaires et de dispositions d'actualisation des loyers.        La haute juridiction estima que, dans le cadre de la Constitution en vigueur, la limitation du droit à la propriété que pouvait constituer la prorogation légale était toutefois justifiée par la situation du marché immobilier et la nécessité de protection des locataires, aussi bien que par l'existence d'un droit au logement digne (article 47 de la Constitution) garanti par les pouvoirs publics, et en raison du besoin de protection de la famille et du domicile familial.        Pour ce qui est de la suppression, dans le décret-loi 2/1985 du 30 avril 1985, de la prorogation légale, changement pouvant être perçu comme la preuve de l'absence actuelle de justification d'une telle mesure, le Tribunal constitutionnel estima que l'appréciation des circonstances du marché et la justification ou non de la mesure citée était de la compétence du législateur.   La suppression de la prorogation légale par le décret mentionné n'impliquait pas directement l'extinction de la justification objective et raisonnable à laquelle répondait l'article 57 de la loi des baux urbains, d'autant plus que la réforme effectuée par le décret de 1985 n'était que partielle, une réforme totale devant être effectuée par loi ordinaire.        Quant au grief de discrimination existant entre les propriétaires bailleurs qui avaient conclu les contrats de bail avant et après le décret-loi 2/1985 du 30 avril 1985, le Tribunal constitutionnel constata que la différence de traitement n'était que le résultat de l'application objective de la législation, sans égard aux circonstances personnelles ou sociales des propriétaires.        Le Tribunal constitutionnel rappela que l'article 14 de la Constitution ne prohibait pas que par suite de modifications législatives un traitement inégal puisse se produire, sans qu'il soit pour autant discriminatoire.   Le Tribunal constitutionnel nota, cependant, que l'adaptation d'une telle situation ressortait de la compétence exclusive du législateur et qu'en tout état de cause, les modifications introduites par le décret de 1985 ne constituaient qu'une réglementation partielle et provisoire de la matière.        Trois magistrats du Tribunal constitutionnel formulèrent des opinions dissidentes concluant à l'inconstitutionnalité de la disposition de la loi sur les baux urbains en cause.   Ils estimaient que le système espagnol des baux urbains (loi du 11 juin 1964) constituait une violation du droit à la propriété dans la mesure où il impliquait une quasi-expropriation sans réparation économique, due au blocage des loyers.   Ils constatèrent que ce système était discriminatoire dans la mesure où il instituait un traitement différent en fonction de la date de conclusion du bail.   Cela conduisait, selon ces magistrats, à un sacrifice patrimonial des anciens bailleurs, appelés à supporter, personnellement, les coûts de la politique sociale de logement.        Les magistrats dissidents soulignèrent que le contenu du droit de propriété ne pouvait être abandonné complètement au législateur, le Tribunal constitutionnel devant aider à déterminer le contenu essentiel d'un droit garanti par la Constitution.        Ils estimèrent que les dispositions examinées par le Tribunal constitutionnel (essentiellement l'article 57 de la loi des baux urbains), ne pouvaient être séparées du restant de la réglementation sur les baux urbains, restrictive du droit de propriété du bailleur et de caractère impératif, et se référaient à l'absence de compensation économique en raison de l'absence d'adoption de mesures d'actualisation des loyers.   3.    Les autres requérants (Nos 3 à 493) sont également des propriétaires bailleurs d'appartements ou de locaux commerciaux, et des associations de propriétaires dont les membres sont soumis au régime de la prorogation légale prévu à l'article 57 de la loi des baux urbains combiné avec un système de restrictions à l'augmentation des loyers et le droit de subrogation du locataire.        Ces requérants n'ont pas porté leurs griefs devant les juridictions internes en raison de l'impossibilité légale de saisir le Tribunal constitutionnel d'un recours d'"amparo" sur le fondement du droit à la propriété et l'absence d'autres voies de recours effectives en droit espagnol après le prononcé de l'arrêt du Tribunal constitutionnel du 21 mars 1994.   II.   Droit interne pertinent   (Original)   Decreto 4104/1964 de 24 de Diciembre de 1964, de arrendamientos urbanos   Artículo 57        "Cualquiera que sea la fecha de la ocupación de viviendas,      con o sin mobiliario, y locales de negocio, llegado el día      del vencimiento del plazo pactado, éste se prorrogará      obligatoriamente para el arrendador y potestativamente para      el inquilino o arrendatario, aun cuando un tercero suceda      al arrendador en sus derechos y obligaciones ..."   (Traduction)   Décret 4104/1964 du 24 Diciembre 1964, sur les baux urbains   Article 57        "Quelle que soit la date de l'occupation des logements,      avec ou sans mobilier, et des locaux commerciaux, au terme      de l'échéance du délai fixé, ce dernier sera prorogé      obligatoirement pour le bailleur et de manière facultative      pour le locataire, même dans le cas où un tiers vient      succéder au locataire dans ses droits et obligations ..."        Le système de contrôle des loyers existe en Espagne depuis les années vingt (décret du 21 juin 1920).   Ce contrôle a été mis en oeuvre par le biais, d'une part, des restrictions à l'augmentation des loyers et, d'autre part, des limitations au principe de la liberté contractuelle, telle l'impossibilité pour le bailleur de résilier le bail, sauf dans certains cas limitativement prévus par la loi.   De telles restrictions étaient justifiées par la pénurie des logements et le profond déséquilibre entre l'offre et la demande de ces derniers. Elles avaient pour objet la protection des locataires, qui se trouvaient dans une situation économique et sociale défavorable, face aux propriétaires, théoriquement forts.   Depuis 1929 et jusqu'aux réformes introduites par la loi du 11 juin 1964, les loyers faisaient l'objet d'un blocage total.        La loi 40/1964 du 11 juin 1964, telle qu'elle figure dans le décret 4104/1964 du 24 décembre 1964, a institué un système de maintien de prorogation légale des contrats de bail avec subrogation "inter vivos" (cession) et "mortis causa" et de mesures d'augmentation des loyers en fonction de la date de conclusion du bail combiné avec des index de révalorisation indiqués par la loi. L'article 100 de la loi en cause prévoit l'adaptation bisannuelle des loyers soumis à la prorogation légale du bail, devant être effectuée par décret du Conseil des ministres.    Cependant, cette loi n'a pas réussi à instituer un système valable de déblocage des loyers.        Ce n'est que par la mise en oeuvre du décret-loi 2/1985 du 30 avril 1985 que la prorogation légale des baux fut supprimée ; néanmoins, cette mesure n'était prévue que pour les contrats conclus postérieurement à l'entrée en vigueur du décret-loi en cause.        Cela implique l'existence de deux types de contrats de bail : d'une part, ceux qui sont soumis aux règles antérieures audit décret- loi, dont la prorogation légale reste obligatoire, de même que le système de contrôle des loyers et, d'autre part, les contrats de bail non soumis à la mesure de prorogation citée et dont le loyer est fixé librement par les parties contractantes.        Ce décret-loi avait pour objet, parmi d'autres, de favoriser la consommation, le secteur de la construction et les investissements pour améliorer l'offre des logements, ainsi que les besoins de logement des jeunes.        La loi 29/1994 du 24 novembre 1994 est entrée en vigueur le 1er janvier 1995 (après l'enregistrement de la présente requête).        Elle déroge, pour l'essentiel, à la loi des baux urbains, telle qu'elle figure dans le décret-loi 4104/1964 du 24 décembre 1964 et à quelques dispositions du décret-loi 2/1985 du 30 avril 1985.        Elle prévoit des contrats de bail d'une durée minimum de cinq ans, ou d'une durée inférieure avec prorogation obligatoire pour le bailleur jusqu'à la limite de cinq ans, sauf dans les conditions prévues par la loi.   Elle prévoit aussi un système de prorogation tacite, à l'échéance du terme de cinq ans sans dénonciation d'aucune des parties, pour des périodes annuelles et jusqu'à un maximum de trois ans.   Ceci permet une certaine stabilité aux unités familiales sans porter préjudice au droit à la propriété du bailleur mais élimine les problèmes posés par une prorogation légale illimitée.   Pour les contrats de baux à usage commercial soumis à la législation antérieure, la nouvelle loi prévoit un mécanisme de résolution.        Les loyers sont fixés librement par les parties, et seront réactualisés suivant les modifications annuelles des taux des prix à la consommation (Indice de Precios al Consumo).        Cette loi prévoit également un système d'adaptation des contrats de bail d'habitation conclus en vertu de la loi des baux urbains de 1964 (c'est-à-dire avant le décret-loi de 1985) à travers la suppression des subrogations, "inter vivos" (sauf exceptions prévues par la loi) et la suppression progressive des subrogations "mortis causa".   Elle établit également un système de révision graduelle des loyers pour ces contrats tendant au déblocage des loyers.   Ce système sera articulé en fonction des revenus des locataires, avec un correctif de nature fiscale pour les cas des locataires dont les revenus n'atteignent pas le seuil minimum fixé.   GRIEFS        Les requérants allèguent la violation de l'article 1er du Protocole N° 1 ainsi que de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1er du Protocole N° 1.        Ils se plaignent d'une atteinte au droit au respect de leurs biens, dans la mesure où la prorogation légale du contrat de bail constitue une limitation non justifiée du droit en cause, et que ladite prorogation n'a pas été économiquement compensée par l'application de l'article 100 de la loi des baux urbains sur l'adaptation des loyers, les décrets annoncés n'ayant pas eu de suite, ce qui a produit un blocage des loyers.   Ils considèrent que de la combinaison entre la prorogation légale des baux urbains et le blocage des loyers dans une période de forte inflation résulte une expropriation sans indemnisation, en violation de l'article 1er du Protocole N° 1.        Les requérants se plaignent en outre d'une discrimination au regard d'autres catégories de propriétaires qui ont conclu des baux à des dates plus récentes sous l'empire d'une législation plus libérale, notamment, le décret-loi 2/1985 du 30 avril 1985, leurs contrats de bail n'étant donc pas soumis à la prorogation légale illimitée desdits contrats.        Ils considèrent qu'aucune mesure de protection de l'intérêt général ne saurait justifier cette discrimination, ce qui constituerait une atteinte aux dispositions de l'article 14 de la Convention en combinaison avec l'article 1er du Protocole N° 1.   EN DROIT   1.    Le requérant se plaint d'abord d'une violation de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention qui est ainsi libellé :        "Toute personne physique ou morale a droit au respect de      ses biens.   Nul ne peut être privé de sa propriété que pour      cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par      la loi et les principes généraux du droit international.        Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au      droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois      qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des      biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le      paiement des impôts ou d'autres contributions ou des      amendes."        La Commission rappelle d'abord que l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) comporte trois normes distinctes.   La première, d'ordre général, énonce le principe du respect de la propriété ; elle s'exprime dans la première   phrase du premier alinéa.   La deuxième vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; elle figure dans la seconde phrase du même alinéa.   Quant à la troisième, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général en mettant en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires à cette fin ; elle ressort du deuxième alinéa (voir Cour Eur.D.H., arrêt Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A N° 52, p. 24, par. 61 ; arrêt James et autres du 21 février 1986, série A N° 98, p. 29, par. 37).        Dans la présente affaire, la Commission considère que les mesures sur le contrôle des loyers incriminés par les requérants doivent être assimilées à une réglementation de l'usage des biens, qui relève du second alinéa de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) (voir Cour Eur. D.H., arrêt Mellacher et autres du 19 décembre 1989, série A N° 169, p. 24, par. 42 et ss.).        Dans l'arrêt Mellacher précité (ibidem, p. 25, par. 45), la Cour, après avoir rappelé que le second alinéa laisse aux Etats le droit d'adopter les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général, a considéré que :        "Pareilles lois sont particulièrement indiquées et      fréquentes dans le domaine du logement, qui occupe une      place centrale dans les politiques sociales et économiques      de nos sociétés modernes. Dans la mise en oeuvre de telles      politiques, le législateur doit jouir d'une grande latitude      pour se prononcer tant sur l'existence d'un problème      d'intérêt public appelant une réglementation que sur le      choix des modalités d'application de cette dernière.   La      Cour respecte la manière dont il conçoit les impératifs de      l'intérêt général, sauf si son jugement se révèle      manifestement dépourvu de base raisonnable (arrêt James et      autres du 21 février 1986, série A N° 98, p. 32, par. 46)."        A la lumière des principes ainsi établis, la Commission a examiné si dans la présente affaire le système de la prorogation légale des baux combinée avec la réglementation sur l'augmentation des loyers et ses conséquences sur les droits d'une certaine catégorie de propriétaires poursuivent un objectif "d'intérêt général", qui n'est pas manifestement dépourvu de base raisonnable, et si ces mesures sont proportionnées au but poursuivi et peuvent donc être "jugées nécessaires".        Quant à la question de savoir si de telles mesures poursuivent un objectif "d'intérêt général", la Commission rappelle que les autorités nationales jouissent d'une large marge d'appréciation dans la détermination dudit "intérêt".        La Commission note que la situation du marché immobilier a conduit à une crise aiguë des logements.   Il était donc légitime que le législateur adopte des mesures adéquates de régulation du marché pour répondre, au mieux, au besoin social en matière de logement.   Elle estime qu'une ingérence dans les droits contractuels des propriétaires ne saurait, d'emblée, être tenue pour non fondée.        La Commission estime donc que le but poursuivi par le législateur espagnol en adoptant les mesures dénoncées par les   requérants, à savoir la protection sociale des locataires, était légitime et que son jugement quant à la nécessité de ménager un juste équilibre entre les intérêts généraux de la communauté et le droit de propriété des propriétaires en général et des requérants en particulier n'était pas manifestement dépourvu de base raisonnable.        Dès lors, les exigences du second alinéa de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) n'ont pas été méconnues.        Il s'ensuit que, sur ce point, la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.   2.    Les requérants se plaignent également d'avoir fait l'objet d'une discrimination contraire à l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1er du Protocole No 1 (art. 14+P1-1), au regard d'autres catégories de propriétaires qui perçoivent des loyers considérablement plus élevés, du simple fait qu'ils ont conclu des baux à des dates plus récentes, dans le cadre d'une législation plus libérale.        L'article 14 (art. 14) est ainsi libellé :        "La jouissance des droits et libertés reconnus dans la      (...) Convention doit être assurée, sans distinction      aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur,      la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes      autres opinions, l'origine nationale ou sociale,      l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la      naissance ou toute autre situation."        Dans l'affaire linguistique belge (Cour Eur. D.H., arrêt du 23 juillet 1968, série A N° 6, p. 34, par. 10), la Cour a précisé qu'une différence de traitement doit avoir une justification objective et raisonnable et qu'il doit exister un rapport de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.        La Commission considère qu'en l'espèce il existe une différence de traitement entre les requérants et d'autres catégories de propriétaires qui ne sont pas soumis à la mesure de prorogation légale des baux et qui perçoivent des loyers plus élevés en vertu du principe de libre fixation des loyers, pour des appartements analogues, du seul fait qu'ils ont conclu des baux à des dates plus récentes.        Toutefois, elle constate que cette différence de traitement, conséquence des mesures prises par l'Etat dans le domaine du logement, a pour but de protéger les locataires les plus anciens qui formaient au moment de l'adoption du décret-loi de 1985 la catégorie de locataires la plus importante, et d'éviter par là une hausse brutale des loyers qui aurait eu des conséquences néfastes au plan social. De l'avis de la Commission, le but en est légitime, l'ingérence de l'Etat ne revêt pas un caractère disproportionné et les moyens employés sont pertinents et raisonnables par rapport au but visé.        La Commission note également que cette différence de traitement ne répond qu'à des modifications (celles introduites en vertu du décret-loi cité) de caractère partial et provisoire, puisque la loi 29/1994 du 24 décembre 1994 prévoit un système d'adaptation des contrats de bail d'habitation conclus avant le décret-loi de 1985 à travers la suppression des subrogations et un système de révision graduelle des loyers pour ces contrats tendant au déblocage desdits loyers.        La Commission estime dès lors que la différence de traitement qu'allèguent les requérants n'est pas discriminatoire et ne constitue pas une violation de l'article 14 de la Convention lu en combinaison avec l'article 1er du Protocole N° 1 (art. 14+P1-1).        Il s'ensuit que la requête est, sur ce point également, manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l'article 27 par. 2 (Art. 27-2) de la Convention        Par ces motifs la Commission, à la majorité,        DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.      Le Secrétaire de la                        Le Président de la         Commission                                Commission         (H.C. KRÜGER)                             (C.A. NØRGAARD)